國有產權登記機構的法律思考

■ 李昌庚

（南京曉莊學院社會發展學院，210007）

國有產權登記機構的法律思考

■ 李昌庚

（南京曉莊學院社會發展學院，210007）

1 國有產權登記機構的現狀

1.1 國有產權登記機構的現有種類及其立法規定

從我國現有立法和社會實踐來看，國有產權登記機構主要包括如下幾種情形：

1.1.1 國資委或其它授權部門。《企業國有資產產權登記管理辦法》第5條規定，縣級以上各級人民政府國有資產管理部門，按照產權歸屬關系對企業國有資產辦理產權登記。“國有資產管理部門”即為國有資產管理局。后隨著我國行政機構改革，國有資產管理局被國資委取代。我國2004年頒布的《企業國有資產產權登記業務辦理規則》第3條規定，各級國有資產監督管理機構負責本級政府所出資企業及其各級子企業的產權登記工作。我國2012年頒布的《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》第2條規定，國有資產監督管理機構對本級人民政府授權管理的國家出資企業的產權及其分布狀況進行登記管理。上述國有資產監督管理機構即為國資委。

1.1.2 財政部門或其它授權部門。一是行政事業單位國有產權登記由財政部門或其它授權部門負責。雖然《行政事業單位國有資產產權登記實施辦法》第5條規定由國有資產管理局或授權部門負責各級行政事業單位的產權登記。但最新頒布的《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》第6條規定，事業單位及其所辦企業產權登記按照“統一政策、分級管理”原則由各級財政部門負責組織實施。第68條又規定，財政部門根據具體情況，可以委托有關部門或單位辦理事業單位及其所辦企業產權登記的部分事項，具體事項由財政部門與有關部門或單位商定。雖然財政部尚未專門頒布行政單位的國有產權登記的部門規章，但由此推斷，行政單位的國有產權登記也是由財政部門或授權部門負責。二是金融類國有企業產權登記由財政部門負責。我國2006年頒布的《金融類企業國有資產產權登記管理辦法》第4條規定，金融類企業國有資產產權登記和管理機關為同級財政部門。三是中央文化企業產權登記由財政部、主管部門或其它授權部門。我國2012年頒布的《中央文化企業國有資產產權登記管理暫行辦法》第3條規定，財政部負責統一制定中央文化企業產權登記管理制度，負責產權登記監督管理、匯總和分析工作。第4條規定，主管部門負責所屬中央文化企業產權登記審核、檢查等監督管理相關工作。第29條規定，財政部根據具體情況，可以委托有關部門、單位和中央文化企業辦理產權登記的部分事項。

1.2 國有產權登記機構及其立法的主要缺陷

1.2.1 我國現有登記立法比較紊亂。主要包括如下幾點：

（1）《企業國有資產產權登記管理辦法實施細則》是為了配合《企業國有資產產權登記管理辦法》而制定，但《企業國有資產產權登記業務辦理規則》與之相比，存在許多差異。但《企業國有資產產權登記管理辦法實施細則》并未修訂，也未廢止。

（2）《境外國有資產產權登記管理暫行辦法》及其實施細則、《金融類企業國有資產產權登記管理辦法》、《中央文化企業國有資產產權登記管理暫行辦法》等均是根據《企業國有資產產權登記管理辦法》制定，但《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》卻根據《企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》制定。雖然針對的同是國家出資企業，但立法依據存在區別，這不符合法理。較早頒布的《企業國有資產產權登記管理辦法》及其實施細則、《境外國有資產產權登記管理暫行辦法》及其實施細則、《金融類企業國有資產產權登記管理辦法》等與《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》存在差異，但并未廢止或修改。最新頒布的《中央文化企業國有資產產權登記管理暫行辦法》雖與《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》差別不大，也并無多少沖突，但這種分別立法并無必要。

（3）一方面我國頒布了《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》，另一方面我國行政單位國有產權登記的部門規章尚未頒布，因而又保留了《行政事業單位國有資產產權登記實施辦法》。而《行政事業單位國有資產產權登記實施辦法》與《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》差別很大。此外，《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》中還涉及事業單位所辦的企業產權登記，而這類企業將面臨著脫鉤或市場化改革問題。

1.2.2 現有登記立法直接造成了登記機構比較紊亂。主要包括如下幾點：

（1）《企業國有資產產權登記管理辦法》及其實施細則、《境外國有資產產權登記管理暫行辦法》及其實施細則等規定企業國有資產產權登記機構為國有資產管理局。而《企業國有資產產權登記業務辦理規則》和《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》規定的企業國有資產產權登記機構為國資委。

（2）《金融類企業國有資產產權登記管理辦法》規定金融類企業國有資產產權登記和管理機關為“同級財政部門”。《中央文化企業國有資產產權登記管理暫行辦法》規定中央文化企業產權登記由“財政部、主管部門或其它授權部門”。

（3）《行政事業單位國有資產產權登記實施辦法》規定由國有資產管理局或授權部門負責各級行政事業單位的產權登記。但最新頒布的《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》規定事業單位及其所辦企業產權登記由各級財政部門或授權部門負責。

之所以如此，一是《企業國有資產產權登記管理辦法》是國務院頒布的行政法規，而其它均是原國有資產管理局、國資委和財政部等部門頒布的部門規章，存在不同位階立法沖突。二是雖然新近立法更能適應市場經濟發展趨勢，但都是從部門管理角度立法，不能涵蓋所有或可能出現的其它國有產權登記問題，故立法者采取了較為謹慎態度，仍保留了原有相關法律法規和部門規章。三是我國立法清理不夠完善，尤其國務院的行政法規、部門規章和地方性法規等之間的立法沖突清理未能及時跟上社會發展趨勢。四是立法存在部門權益沖突。

2 國有產權登記機構的改革與完善

2.1 建立統一的國有產權登記機構建議借鑒我國目前正在考慮推行統一不動產登記的做法，實行國有產權統一登記。國有產權統一登記機構應當由國有財產出資人機構負責。國有財產出資人機構目前存在如下幾種情形：一是行政事業性國有財產、金融類國有企業和中央文化企業等出資人機構為財政部；二是其它國家出資企業的出資人機構為國資委；三是資源性國有財產出資人機構是各政府主管部門等。為了適應市場經濟發展需要，實行社會公共管理職能與出資人職能分離原則，以及資產管理與預算管理、績效管理等有機結合原則，保障國有財產監管職能相對獨立。建議國有財產出資人機構應該統一由財政部負責，必要時可以依法授權其它部門或單位履行國有財產出資人職能。國資委充當專門的國有財產監管機構，不僅監管企業性國有財產，還監管行政事業性國有財產和資源性國有財產等。

國有產權統一登記至少具有如下意義：一是便于統一國有產權登記立法及其登記程序、簡化登記手續，提高登記效率，降低登記成本；二是避免國有產權登記中的部門權益沖突，避免國有產權登記遺漏或登記責任推諉等問題；三是有助于國有財產統一管理，提高國有財產使用效率，減少國有財產流失；四是有利于國有財產市場交易安全，便于加強國有財產市場交易監管等。

2.2 建議國有產權登記立法清理和相對統一立法

首先，先對現有國有產權登記立法進行清理。一是對《企業國有資產產權登記管理辦法》、《企業國有資產產權登記管理辦法實施細則》、《企業國有資產產權登記業務辦理規則》、《境外國有資產產權登記管理暫行辦法》及其實施細則、《行政事業單位國有資產產權登記實施辦法》等進行清理，看是否需要修改或廢止，以便與《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》、《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》相協調。二是《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》涉及事業單位所辦企業的規定也應根據市場經濟發展趨勢做出相應修訂。三是對《金融類企業國有資產產權登記管理辦法》、《中央文化企業國有資產產權登記管理暫行辦法》和《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》等進行清理，對其沖突部分進行修改與完善。由于我國還存在市場轉型尚未到位的部門權益分割的立法現象，上述立法清理思路或許可以推廣到許多領域，尤其行政法規、部門規章和地方性法規等。

其次，一旦我國國有產權統一登記改革到位，有必要實行相對統一的國有產權登記立法。一是將國家出資企業（含金融類國家出資企業、中央文化企業和境外國家出資企業等）產權登記統一立法，由國務院頒布統一的《國家出資企業國有產權登記條例》和《行政事業單位國有產權登記條例》，將國有企業、境外國有企業、行政單位、事業單位和境外行政事業單位等產權登記統一立法，或類似立法，提高立法位階，以行政法規形式出現。二是由財政部頒布《國家出資企業國有產權登記條例實施細則》和《行政事業單位國有產權登記條例實施細則》。三是根據中央與地方的立法分權以及國有財產的中央與地方“分別所有”原則，由地方人大或政府根據地方具體情況頒布相應的地方性法規或地方規章。四是上述立法或相關規定要與我國即將制定的《不動產登記條例》相協調。

（作者為南京曉莊學院社會發展學院副院長、教授、中國人民大學經濟法學研究中心兼職研究員，南京師范大學法學院研究員）