城市化視野下的社區管理體系建設研究

肖 俏

“社區”一詞是社會學的常用術語。術語淵源學者們普遍認為出自滕尼斯的著作《社區與社會》，但對社區概念的理解卻多元復雜。根據《中國社會工作百科全書》收錄的數據看，在現代社會學中，關于社區的定義有140多種。但概括起來主要包括兩類：一是功能主義觀點的社區定義，認為社區是由有共同目標和共同利害關系的人組成的社會團體；二是地域性觀點的社區定義，認為社區是在一定區域內共同生活的有組織的人群。

目前城市社區的范圍，一般指經過社區體制改革后作了相應規模調整的居民委員會轄區。隨著社會經濟改革的不斷深化，城市化進程持續推進。據中國科學院可持續發展戰略研究組發布的《2012中國新型城市化報告》數據顯示，2011年中國內地城市化率首次突破50%，達到了51.3%。這意味著中國城鎮人口首次超過農村人口，中國城市化進入關鍵發展階段，這是中國改革開放的最新的成果體現。在急速推進的城市化進程中社區作為城市的基礎組成部分，已成為承載社會變遷的主要載體，日益在整合社會資源、保持城市穩定發展方面發揮重要作用。當前形勢下，合理規劃好城市化進程中的社區管理體系建設，切實加強新形勢下的社區建設工作，是十分值得研究的課題。

一、城市化進程中社區建設的重要意義

城市化是工業化與市場經濟發展的必然要求，是社會進步的具體體現。從本質上看是把原來以農業為生的傳統鄉村社會轉變到以工業和服務業為生的現代社會。在這個過程中，務農人員和流動人口進行了身份的轉化，變成了城市長居人口。這種對社會身份的重新定位會引起許多的社會矛盾，影響社會的穩定和經濟發展，造成轉型期特有的問題，城市化進程不是簡單的“轉農入城”，也不是單純的把城市延伸擴大。二是作為一種動態發展的社會變遷模式，是新的社會公共環境的形成過程，真正需要做到的是“讓居民融入城市生活”。處于城市化進程中的社區居民從身份、價值觀念到工作方式、生活方式向城市市民轉化這一經濟社會過程中，社區以綜合有效的措施進行整體聯動，消除了造成社會變遷中的居民與城市、社區社區與城市社區隔閡的法律與政策壁壘，為處于城市化進程中的“準市民”學習成為真正意義上的市民創造了良好的制度環境，促使傳統居民以自身居住的社區為平臺脫胎換骨地走向現代文明。在這種背景下大力發展和諧社區建設，有利于城市化進程中各種矛盾問題，適應了社會現代化的需要。

二、城市社區建設存在的問題探析

社區作為城市的基本組成部分，是居民集中生活的公共領域。因此，社區建設是推進城市化進程的前提基礎，社區建設的落后，必將阻礙城市化進程的推進。我國在基層的社區建設上，地方政府進行大膽探索、科學借鑒，取得了明顯成效。但是，與日益加快的城市化進程相比較，社區建設中還存在著一些不容忽視的突出矛盾和問題。

體制結構建設欠專業，運行體制不健全。現階段我國的基層社區組織管理采取居民委員會黨支部和居民委員會協同管理模式，這種“兩塊牌子、一套班子”的設置采用的是以管理為先的“準行政機關”模式，以各街道指標任務完成情況為考察方式的被動工作模式。而除了居委會外，其他的社會機構和組織很少有發言權和自主能力，少有形成具有自身特色的社區機構。同時部分基層社區自我定位、工作目標、基本職能都很不明確，尚未制定較明確的規章制度，形成管理的不規范和服務不到位。隨著城市化進程加快，社區很難處理好越來越復雜的社會事務。

政府處于主導地位，居民自主意識薄弱。當前我國大部分社區建設仍停留在政府倡導和被動建設階段，社區居民與社區單位參與意識薄弱，社區缺乏自制主體與機制。政府主導下的社區建設成為慣性，居民自治依附性強。政府全能主義和居民對自己單位的依賴性導致社區居民對居住地缺乏歸屬感，無法形成社區意識。從社區管理部門看居民委員會在實際工作中承擔著繁雜的協調任務，必須協調好與各機關指派工作，慢慢變成了政府派出機構的派出機構，行政性大于自主性。鑒于居民委員會的“行政機構”角色，居民參與熱情不足，更傾向于被動的接受和反饋，參與目的被限定于對社區資源的獲取。在這種政府主導的社區管理模式下，社區工作者很少自主的對社區事務進行規劃和建設，在落實好行政性事務如人口普查、經濟收入普查、居民生活水平調查等工作后，很難擠出精力和時間來對社區公共服務、文化衛生方面進行深入建設。

服務體制建設落后，資金籌集渠道單一。辦公設施陳舊這是當前各地社區的普遍現象，在部分舊老社區問題更加突出，某些街道還存在活動用房采用租賃方式辦公的形式。隨著城市化進程不斷擴展，社區內的基礎設施也相對薄弱，與人民群眾日益增長的物質文化需求差距不斷擴大。城市社區人口急速增長、精神文化需求的提高以及人口老齡化等因素，勢必會造成小區衛生服務站點短缺、健身場所設備不齊全、居民業余文化消遣活動單調、物業公司服務保障不齊全等問題。同時資金短缺也是當前社區普遍存在的問題，基層政府特別是小型政府包攬了城鎮建設的一切，而各類企業、個人參與投資的很少，在吸引社會資本上缺乏有效的機制，不能調動社會閑散資金投入到小城鎮建設中來。這種單一的投資體制和落后的投資方式存在著嚴重的狹隘性和封閉性。各種基礎設施的改善、辦公條件的改良、政府服務功能的伸展都需要資金支持，現階段單一的依靠政府財政支持很難跟上社會的發展步伐。

三、城市化背景下社區管理體系建設的路徑選擇

（一）政府重視、合理規劃

各地政府應高度重視社區管理建設工作，切實加強領導，將社區建設有關事項列入重要議事日程，實行“一把手”負責制。建立領導協調機構，形成黨委、政府領導，民政部門協調，有關部門配合，社會力量支持，群眾廣泛參與的領導機制和工作機制。明確工作目標，層層落實責任，狠抓各項工作的落實。新型城市化進程中社區建設要進行合理規劃，根據社區建設系列規章制度，對原有的鄉鎮、村改城鎮、街道和居民區進行統籌布局，建立以1000-2000戶的適宜的新型社區。社區內部的組織模式以社區黨組織、社區工作站、居民委員會的”三為一體”模式，明確各機構的職責和權限，明確領導和管理秩序。社區黨組織為重心，是統管社區工作的領導層。居民委員會通過召開居民大會的形式對社區工作進行決策和管理。社區工作站作為決策的落實層，屬于決策事務的執行機構。新型城市社區建設要把“辦事”和“執事”分離，把原來居委會的統管職責進行細分，建立起新型的“居委會議事、社工站執事”的管理模式。

（二）定位清晰、權責分明

盧曼的功能分化理論認為社會建設過程中，不論是相對較小的社會系統之間，還是政治系統、經濟文化系統及公共組織這類大型的社會系統之間，都必須對權界進行明晰的劃分，才能有效防范因相互間不適當介入帶來的弊端，保證各系統穩定有序地運轉。在日常社區建設中，經常會出現把街道辦事處建成準政府，又以街道辦事處代替或等同于社區的做法，實質上是混淆了社區與政府的界線，最終導致社團政權化的錯誤行為。“社區自治的真實含義就是最低一級政府之下—無政府。”也就是說政府終止的地方，就是社區開始的地方。值得注意的是，“政府終止”并不是指政府與社區的完全脫離，社區中必須由政府出面處理的事務，政府可以派出相應的行政辦事機構、工作人員。在基層社區制度建設中政府要正確定位，從“領導”向“指導服務”轉變，主動為社區居民提高優質便捷的公共服務，接受群眾的監督和評價，把社區居委會和政府關系定位為：“指導與協助、服務與監督”。同時由于社會轉型期的特殊背景，矛盾問題錯綜復雜，“政社分開”不能急于求成或者停滯不前，要通過徐循漸進、步步為營的方式來完成改革。

（三）隊伍建設、提高素質

社區隊伍建設要把優選人才和公益安置相結合，并建立系統長效的社區服務培訓和淘汰機制。社區公共福利性較強，服務內容大多包涵殘疾人服務、弱智兒童服務、老年人服務、行為偏差者矯治服務、精神康復輔導、刑釋人員輔導與矯治等，此類服務必須由專業化的組織和專業化的隊伍來提供，要實現社區公共服務的專業化提供體制，必須要建立一支專業化的社區工作者隊伍。社區工作者是社區工作的專職人員，是社區建設的骨干力量。采用多種方式吸引具有專業學科背景的先進人才，充實社區工作隊伍，致力于將社區打造成專業性強、非行政性的新型社區。在公益性崗位中分期分批安排下崗職工從事社區工作，進一步充實和加強社區工作力量，緩解社區工作人員不足的矛盾。依托地方高等教育機構，將社區工作者納入高校干部培訓計劃內，進行定期培訓、經驗交流活動。切實提高社區工作者的整體素質，加快社區發展步伐。引入公開招聘、擇優錄用等競爭機制，提高社區管理人員素質。社區工作人員也進行細分，分為“代言人”和“服務人”代言人應當本地化，服務人員應當社會化。居民自治組織的決策機構要向社區中具有政治參與水平的在職人員開放，執行機構則要向社會的全體居民開放。

（四）創新機制、民主自治

社區的組成單位是居民，社區自治就是要居民行使民主權力，參與到基層公共事務的管理監督中來。首先，應該積極探索社區參與新體制，如“直選”換屆即在對社區居委會換屆選舉中盡可能通過宣傳組織每戶參與，實現民意充分表達；“開放式提名”即對社區居委會的管理者提名采取開放性，居民個人或聯名、選舉委員會、民間組織等都可以推薦和質疑；“競選上崗”即在社區公布欄粘貼候選人的照片和信息，允許候選人在規定時間和固定地方進行演講和宣傳，以期能讓選民得到更多信息來做出理智決定；“三會三公開”即在社區日常管理中建立聽證會、評議會、協調會三會制度，實現財務、事務、居務三公開制度，讓居民的參與不再流于形式，而是真正的權力落實。其次，多渠道吸引居民參與公共事務管理。居民參與活動的發生相當程度上是受到利益驅使，是建立在對社區的認同和歸屬上。隨著傳統的單位制度改革，新社區的利益聯結變弱，形成新的共同利益成為激發居民參與熱情的關鍵。在社區建設和服務中，通過多種方式進一步挖掘社區公共資源，拓展社區服務，繁榮社區文化、發展社區衛生、優化社區環境、強化社區治安，推動社區居民利益聯結的形成，滿足公民的歸屬意愿和認同感。今后堅持實踐指導的方針，結合居民的切身需求不斷總結經驗、豐富和拓寬社區參與民主建設。

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