缺“心”的政府信息公開

□ 本刊記者 羅燕

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缺“心”的政府信息公開

□ 本刊記者 羅燕

“信息公開就像一層皮，它剝離后，本來應該緊隨著政府行為，但將它的皮一層層剝下來后，才發現里面沒有心，而這個心應該是權利。”

不少政府部門將信息公開視作“麻煩事”。圖/CFP

“2 007年以前民告官很難，幾乎沒有證據，現在通過政府信息公開，能找到一些證據。”作為一名多年代理行政案件的律師，王優銀看到了《政府信息公開條例》頒布以來的變化。很多政府部門從一開始的不適應，轉變為現在能主動公開一些信息。

與此同時，涉及政府信息公開的行政案件越來越多。近三年來，王優銀所在的北京圣運律師事務所每年接觸的信息公開申請量達6000至8000件。北京市朝陽區法院近期一天內接到了270個信息公開訴訟，訴訟“井噴”給法院帶來了頗大的工作壓力。

據中國政法大學訴訟法學研究院教授王萬華調查，復議和訴訟的數量在各地行政案件中都處于激增狀態，增幅比例有的是三分之一，有的則達二分之一。

“大量政府信息公開申請進入行政復議、訴訟程序，會造成司法資源的浪費。”中國政法大學法治政府研究院副院長王敬波表示擔心。

而面對社會日益強烈的權利訴求，自2008年5月1日開始實施的《政府信息公開條例》在實踐中卻暴露出諸多問題，修法呼聲漸高。

“麻煩事”

“不少政府部門認為信息公開是個麻煩事，沒有意識到這是應當做的，總覺得是老百姓找事。”北京市朝陽區律師協會副會長郝惠珍說。

“一些政府工作人員對于信息公開申請表現得很傲慢。”據中國行政管理學會政府績效研究中心副主任劉杰透露，調查顯示行政機關中有一半工作人員把信息不公開的理由歸于不利于社會安定、造成不必要的麻煩、影響工作。

很多律師對此深有感觸。王優銀告訴《民生周刊》記者，行政機關常給當事人的信息公開申請制造困難。首先是要求申請人填寫規定的表格，如果一個事項涉及多個文件，就得按“一事一申請”的原則，分別填寫申請表。表格填寫不符合要求，就可能一次次打回重填。

更讓人為難的，是提交所申請公開的文件的具體文號。王優銀對此很不解：“如果我知道具體文號，還要向你申請公開嗎？”

信息公開申請過程往往一波三折。一些律師總結出行政機關針對信息公開申請的四大 “擋箭牌”：“非本機關信息”、“不屬于公開范圍”、“涉密”、“查詢不到”。

北京盈科律師事務所律師趙彬曾到安徽省某市申請煤礦居民搬遷的信息公開，結果在市政府法制辦、政務辦公室、行政審批中心間來回“兜圈子”，幾個部門都聲稱“不管這個事”。

申請最終被轉到了區政府，但區政府認為申請的是市政府信息公開，與區政府無關……一圈轉下來，耗時一個多月，最后公開的信息卻不是趙彬想要的。“兜一圈后又回到了原點，對于當事人來說，光差旅費就是一大筆負擔。”

《政府信息公開條例》第十四條規定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”在實踐中，條文的后半部分往往難以實施。如某一企業只要提出被申請公開的信息是商業秘密，行政機關在大多數情況下便不予以公開。

在王優銀代理的信息公開案件中，很大一部分不予公開的理由是“涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私”。

“民航發展基金案”目前在北京市一中院開庭審理。上海市民王錄春向財政部提出信息公開申請，要求公開《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》的制定依據。

廣為詬病的機場建設費停征后，該辦法規定從2012年4月1日起改征民航發展基金。財政部以申請內容不符合申請公開政府信息的范圍為由拒絕了王錄春的申請，王隨后提起了訴訟。在法庭上，財政部以國家秘密為答辯理由。而王優銀認為，根據《政府信息公開條例》第十條，行政事業性收費的項目、依據、標準屬于政府重點公開的內容。

“信息公開特有的幾條原則中，第一就是以公開為原則，不公開為例外；第二是最大限度地公開；第三是‘例外’要法定。”

在任何國家，涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息都可能被放到免予公開的條款，但該條款的使用情況差別很大。在我國，濫用“國家秘密”、“商業秘密”已成為行政機關規避信息公開的主要手段。

“《政府信息公開條例》在法律效力和位階上低于《保密法》。違反了《政府信息公開條例》，不會嚴格追究法律責任；但如果違反了《保密法》，其法律責任非常重。因此，雖然我國已經確立了《政府信息公開條例》，但這個條例在運作過程中一直處于《保密法》之下。”北京社會科學院法學所助理研究員成協中說。

王萬華認為，行政機關在信息公開的實施過程中存在動力不足的問題。“《政府信息公開條例》是行政機關的行政法規，因此這種公開是行政系統自身一個自上而下的調整，更多被定位為一種工作機制的創新。”

今年3月份，王萬華到湖南省調研，在與省、市、縣三級政府信息公開官員的接觸中，經常聽到一些人的訴苦：“其他職能部門認為信息公開就是公開辦的工作。很多信息他們認為應當公開，卻面臨職能部門的阻力。”

王萬華發現，很多職能部門并沒有為信息公開做積極準備，人員、場所和信息整理工作等都沒有到位。

在劉杰看來，目前政府管理的一個顯著特征是管理精細化程度不高，甚至帶有粗放色彩，流程也不規范。如政策執行過程常受到長官意志的干擾，自由裁量權非常大。“沒有規范的要求就很難產生標準化信息。政府信息非標準化讓公開變得很難。”

“原則”與“例外”

北京市人大常委會法制辦處長王愛聲把信息公開比作剝洋蔥。

“信息公開就像一層皮，它剝離后，本來應該緊隨著政府行為，但將它的皮一層層剝下來后，才發現里面沒有心，而這個心應該是權利。”他認為，《政府信息公開條例》沒有明確體現出維護相關主體的正當權益，而這在所有法的關系里是最核心的一個問題。

王萬華提出，《政府信息公開條例》要以知情權保障為基礎，明確主體是誰、應該公開什么、由誰來公開、以什么樣的方式來公開。

事實上，《政府信息公開條例》頒布后一直存在爭議，尤其是“以公開為原則，不公開為例外”的意義在條例中并沒有明確闡述。

“這個條例當時差一點夭折。”據參與《政府信息公開條例》起草工作的中國人民大學教授莫于川透露，因為沒有形成足夠的共識，該條例的產生比較艱難，立法前后用了三年多時間，隨后被擱置許久，最終在中紀委的推動下才得以頒布。

針對《政府信息公開條例》中存在的問題，修法呼聲高漲。圖/CFP

對于“以公開為原則”，莫于川回答：“我們開始時起草了70多個條款，其中就包含了這一原則，后來刪掉了，但剩下的條款并沒有加以改動。現在的38個條款，還是體現了‘以公開為原則’。”

最高人民法院行政庭副庭長、《政府信息公開條例》司法解釋起草人李廣宇認為，這一原則有必要明確寫出，而且在條款設計上要一以貫之體現這些原則。“各國立法都要確定一個原則。信息公開特有的幾條原則中，第一就是以公開為原則，不公開為例外；第二是最大限度地公開；第三是‘例外’要法定。”

《政府信息公開條例》第九條至第十二條規定了行政機關應該主動公開政府信息，第十四條規定了不得公開的政府信息，但在主動公開和不得公開之間，存在著一條灰色地帶，不同地方、不同部門對于這部分信息的公開處理方式不一。廣州曾有人向七個行政部門申請同一信息的公開，卻收到了五種不同結果。

“這是立法技術上的不周嚴，要公開的項目不可能窮盡。這種立法方式存在漏洞，在立法中是忌諱的。”上海市政府法制辦副主任劉平說。

“當事項沒有明確出現在條例中時，它就會成為一個有爭議的信息。比如職能分工、會議紀要等內部信息、過程性信息。”王萬華指出，“在具體實踐中，行政機關其實是以不公開為原則來把握的。我們的爭議是圍繞哪些信息是應該公開的，國外的爭議主要發生在這個信息到底是否屬于不應該公開的范圍。”

“現有條例中列舉了一大堆應主動公開的信息，其實沒什么用。”李廣宇坦承，“既然不公開是例外，把不宜公開的信息界定清楚，剩下的就不用規定了，自然都是應當公開的。”

亟待修法

眾多爭議之下，很多專家提出了修法的建議。

上海市行政法制研究所于去年接受國務院法制辦委托，對《政府信息公開條例》做了評估，發現條例中約有三分之一的條款存在問題，他們隨即對實踐中存在問題的11個條款提出了修改意見。

8月24日，中國政法大學法治政府研究院組建了政府信息公開促進聯盟，旨在搭建一個由專家、律師、媒體及社會各界人士共同參與的平臺，推動政府信息公開事項的發展。聯盟成立后，所做的第一件事，便是推動《政府信息公開條例》的修改。

四川巴中白廟鄉人大副主任李英呼吁修法：“從鄉鎮的角度看，《政府信息公開條例》的修改刻不容緩。不公開的行為要受到處罰，否則法律就是‘紙老虎’。”

白廟被稱為“中國第一個全裸的鄉政府”，曾在鄉政府網站上“裸曬”賬本，開支細到“購買信紙花費1.5元”，引起廣泛關注。但此后，白廟向上級部門爭取項目和資金卻出現了困難。白廟鄉政府工作人員告訴《民生周刊》記者，公開還在繼續，但壓力非常大。

李廣宇對修法表示贊同：“《政府信息公開條例》已經用了五年，問題暴露出來了，應當適時啟動修改。”

然而截至目前，《政府信息公開條例》的修改還沒有列入國

《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》

5類信息公開案應受理

在公民、法人或其他組織向行政機關申請獲取政府信息，行政機關拒絕提供或者逾期不予答復的案件；

公民認為行政機關提供的政府信息不符合其在申請中要求的內容或者法律、法規規定的適當形式的案件；

公民認為行政機關主動或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私的案件；

公民認為行政機關在政府信息公開工作中的其他具體行政行為侵犯其合法權益的案件；

公民認為行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確，要求該機關予以更正，該行政機關拒絕更正、逾期不予答復或者不予轉送有權機關處理的案件。務院立法計劃。

在北京市高級人民法院行政審判庭庭長程琥看來，現在應該組織關于政府信息公開的調研，弄清楚到底是條例本身的問題，還是實施中出現的問題。如果是實施中的問題就要抓落實，如果是條例本身的問題就要把握時機進行修改。

中國政法大學終身教授應松年表示，政府信息公開涉及很多問題，在中國的體制機制下難以解決，應該先向前推進了再說。如果要修法，再對條例進行修改就失去了意義，因為相關的《保密法》、《檔案法》效力位階更高，卻沒有說清楚保密與公開的關系，所以應該將《政府信息公開條例》上升為法律，而且可能還要修改《憲法》。

“《憲法》規定公民有保密義務，但沒有直接規定公民有知情權。黨的十七大、十八大都提到公民有知情權，《憲法》上沒有規定，這是一個缺陷。” 應松年說。

（實習生閆瑩、常丹丹對此文有貢獻）

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政