從歷史變遷看我國官員選拔標準的公正性

○ 周新軍

（作者系中國發(fā)展戰(zhàn)略學研究會企業(yè)戰(zhàn)略專家委員會博士）

在中國歷史發(fā)展的長河中，官員的選用標準呈現(xiàn)出豐富多變性的特點，每一個社會發(fā)展階段、每一個朝代都有著各自不同的標準。但有一個共同點，就是這些標準大都是統(tǒng)治集團自身制定的標準，很少有成為大多數(shù)民眾認可的公開標準。原因在于，中國官員選拔從來都是單方面的，主動權(quán)和決定權(quán)都掌握在上級官員手中?？陀^地看，有些標準部分反映了歷史發(fā)展的要求，盡管沒能獲得全民認可，但仍然推動了社會的進步。有些標準則完全是統(tǒng)治階級的主觀訴求，以達到維護原有統(tǒng)治的目的，即便如此，其中也不乏帶有某些公正的成分。因此，對官員選拔標準進行歷史的縱向考察和比較，有助于吸取其有益的成分，防止腐朽沒落和極端思想的侵蝕，純潔和完善我黨的官員選拔標準，推進領(lǐng)導干部人事制度深化改革。

一、古代官員的選拔標準

我國歷史上曾出現(xiàn)過多種選用官員的標準，或以血統(tǒng)，或以戰(zhàn)功，或以貲財，或以德行，或以才干，等等。但是不可否認，各個歷史時期的統(tǒng)治者，尤其是開國的皇帝為了維護自身的統(tǒng)治，還是比較重視德才標準的。不過，這種德才標準帶有明顯的階級屬性和階層限制，即必須是該階級或利益集團比較普遍認可的。在歷史發(fā)展的長河中，盡管官員選拔標準的總趨勢傾向于德才兼?zhèn)?，但其?nèi)涵已發(fā)生了明顯的變化。

（一）“賢能”標準的形成與演變

早在原始社會末期，氏族、部落以及部落聯(lián)盟首領(lǐng)在選拔中就形成了自己的選拔標準，即“賢”與“能”?！岸U讓制”便格外注重“賢”與“能”，堯帝就曾說過“悉舉貴戚及疏遠隱匿者”“踐朕位”。人類社會原生態(tài)時期的這種標準簡單明了，易于操作。“賢”與“能”的標志就是推選的部落首領(lǐng)有能力把大家團結(jié)起來，維持并延續(xù)部落的生存。只要具備這種能力，誰就可以被推舉為部落首領(lǐng)。顯然，這種標準是公平的。但由于是在自然環(huán)境極其惡劣，物質(zhì)財富極其困乏，生存壓力空前巨大的背景下形成的，因此它又只能是最原始的公平。這種約定俗成、沒有任何制度甚至是契約作為保障的選拔標準，一旦面對財富誘惑時，當選首領(lǐng)手中的公權(quán)力就會迅速變成私權(quán)力，成了為其家族攫取社會地位和財富的手段。正因為當官可以有利可圖，甚至隨心所欲，部落首領(lǐng)的選拔標準和方式也就必然會發(fā)生根本性的變化。于是，從大禹開始，部落首領(lǐng)就不再禪讓，而是世襲了，大禹用心良苦地將首領(lǐng)的職位婉轉(zhuǎn)地傳給了他的兒子啟，之后“世襲制”代替了“禪讓制”。追根溯源，大禹無疑是改變原始部落最高領(lǐng)導人選拔制度的始作俑者。從那以后，公平性遭到了徹底的破壞。因此，到了夏商周時期，“賢”與“能”的選拔標準普遍被血緣關(guān)系標準所取代，古代中國進入世卿世祿制時代。

在缺乏公平性的情景下，“世襲制”所衍生出來的官員普遍缺乏進取心和駕馭復(fù)雜局面的能力，在和平穩(wěn)定年代尚能茍且偷生，一旦外部環(huán)境遭遇險情，勢必會招致政權(quán)危機。因此，到了春秋戰(zhàn)國時期，由于政治斗爭和軍事戰(zhàn)爭日趨尖銳復(fù)雜，多數(shù)諸侯國紛紛廢除了以血緣親疏決定官職高下的標準，堅持以賢能為標準選拔人才。其中，秦國更為徹底，提倡獎勵軍功，這也為秦王朝統(tǒng)一中國奠定了人才基礎(chǔ)。漢王朝建立以后，漢武帝接受了董仲舒“罷黜百家、獨尊儒術(shù)”的主張，強調(diào)選拔標準以儒家道德為主，后來各個歷史朝代的道德標準也是基于此而得以延伸和發(fā)展。東漢末年以及三國時期，在戰(zhàn)爭連綿不斷的形勢下，選拔官吏更多的是采用“唯才是舉”之法，曹操的做法就最為突出，籠絡(luò)了大批文臣武將，這也成為其軍事集團日益強大的一個主要因素，同時也為后來魏國的建立發(fā)展以及統(tǒng)一蜀國和吳國打下了堅實的基礎(chǔ)。

魏晉南北朝時期，九品中正選拔制的實行，最初還是德才、學識、家世三個標準并重。由于九品中正選拔制在選拔程序、選拔對象、選拔細則等方面缺乏規(guī)范化和制度化，加之選拔過程缺少監(jiān)督，使得官員選拔過程中黑幕重重，腐敗滋生，難以達到預(yù)期效果。到了中后期，家世成了唯一標準，這實際上又回到了世卿血緣關(guān)系標準時代。

從以上的闡述中，不難看出，由原始社會末期產(chǎn)生的“賢能”標準，盡管中間有一個短暫的終止過程，但總的來看還是延續(xù)了下來。由于最高層（帝王）不再沿襲“禪讓制”，而是代之以“世襲制”，他們所倡導的“賢能”的內(nèi)涵也發(fā)生了根本性的變化，即由公認的標準變?yōu)槟骋粋€人或者某一個集團私定的標準，帝王及其統(tǒng)治集團的更替逐漸強化了其內(nèi)涵的不確定性，“賢能”標準在很大程度上被異化了，從而導致在官員選拔上的混亂以及各種腐敗行為的滋生。此外，由于缺乏公平的選拔制度，官員“賢能”選拔標準實際上很難在實踐中得到貫徹執(zhí)行。

（二）“科舉取士”成為貫徹選拔標準的基本途徑

為了改進以往各朝的官員選拔方式，隋唐以至明清時期，實行了科舉考試選拔官吏制度。這一制度的優(yōu)點是把官員選拔和學校教育緊密地結(jié)合起來，通過考試成績來體現(xiàn)德才的標準，具有某種量化的成分，因而在一定的范圍實現(xiàn)了官員選拔的公開、公平和公正?？梢哉f，科舉制度對官員選拔的方向起到了比較好的引導作用，形成了這樣一種氛圍：要想做官，就只能好好讀書。在科舉制度下，一些德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才得以脫穎而出，尤其是在文學領(lǐng)域。但是由于考試內(nèi)容和評判尺度的局限性，科舉制度所反映出來的個人“德才”仍然帶有明顯的缺陷，主要是彈性大，難以完全量化，缺乏比較公認的標準，因而其考試成績常常會因主考官員的不同看法而異，這也為很多投機鉆營者賄考提供了方便條件。另外，科舉考試并不注重對人的實際能力的考核，因而不可能真正做到優(yōu)選領(lǐng)導人才。而且隨著科舉制的實施，“學而優(yōu)則仕”的人數(shù)不斷增多，而官員的職位相對增長緩慢，許多中試的人員無法得以安排，成了“候補”。從候補到正式擁有職位，往往需要時間和進行一定的運作，于是潛規(guī)則開始流行，買官賣官現(xiàn)象便難以遏制。加之，科舉制度高昂的考試成本以及與現(xiàn)代教育制度的嚴重背離等原因，終于導致它在1905年被晚清政府所廢止。但通過考試這種形式來考量候選者的素質(zhì)和修養(yǎng)，卻為后來的官員考任制提供了一定的借鑒。

二、我黨成立以來黨政領(lǐng)導干部的選拔標準

（一）新中國成立前夕的干部選拔標準

從我黨成立至新中國建立這一歷史階段，我黨領(lǐng)導干部選拔標準大致經(jīng)過了三種形態(tài)。

一是以知識分子作為選拔標準。我黨成立初期，黨的領(lǐng)導干部選拔標準主要以大學里的知識分子為主，逐步發(fā)展到以留學回國的人員為主，其中又以留蘇回國的人員為多。從黨的“一大”到“五大”，中央一級的主要領(lǐng)導人陳獨秀、瞿秋白、李立三等都是知識分子的杰出代表。只是在中低層擔任農(nóng)民組織領(lǐng)導職務(wù)的干部，首先是從工人和最貧窮的農(nóng)民中選拔。這一階段干部工作的主要任務(wù)是選拔知識青年和有革命傾向的工人與農(nóng)民骨干。

二是以工人出身作為選拔標準。從1927年11月在上海召開的中共中央政治局擴大會議，到1935年瓦窯堡會議，在領(lǐng)導干部選拔中總體上崇尚工人化，甚至黨的總書記還一度由工人出身的向忠發(fā)來擔任。

三是以戰(zhàn)功作為選拔標準。自瓦窯堡會議至新中國成立這一時期黨面臨著嚴峻的戰(zhàn)爭形勢，因此，軍事斗爭成為這一時期的最主要任務(wù)。黨的干部選拔標準主要是服從于軍事斗爭的需要，這個時期的選拔標準基本上以戰(zhàn)功為主要依據(jù)。

客觀地看，新中國成立前這一時期盡管我黨選任領(lǐng)導干部的標準比較單一，但是能夠量化，而且具有可操作性，因而基本上能保證把最優(yōu)秀的干部選拔到領(lǐng)導崗位上。這個時期盡管內(nèi)部沒有建立考核機制，但實際上這些考核手段是存在的，只不過是外生的。檢驗這些干部成色的最主要手段是看他們能否經(jīng)受起殘酷斗爭的考驗以及軍事斗爭的洗禮。這一時期，盡管領(lǐng)導干部選人主要是以委任制為主，但由于標準比較明確，加之外部有天然的考核機制，領(lǐng)導崗位的風險遠遠大于其所得，因此，選拔領(lǐng)導干部基本上不存在用人上的腐敗。

（二）新中國成立以來的官員選拔標準

建國初期，黨政部門的領(lǐng)導干部基本上是從軍隊領(lǐng)導選調(diào)而來。大規(guī)模的軍事斗爭基本結(jié)束，黨的中心工作發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。在鞏固勝利果實的基礎(chǔ)上，盡快恢復(fù)經(jīng)濟、醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷成為這一階段的主要任務(wù)。因此，這個時期黨政領(lǐng)導干部選任標準主要是三大類：一是軍隊方面的領(lǐng)導干部，許多人員需要轉(zhuǎn)地方進行安置；第二類，就是民主人士，許多民主黨派的領(lǐng)導擔任了黨和國家的領(lǐng)導職務(wù)，在中低層也有一定數(shù)量的民主人士擔任領(lǐng)導職務(wù)；第三類就是優(yōu)秀的技術(shù)人員，當時的環(huán)境迫切需要這一類的內(nèi)行干部。

“文革”時期的領(lǐng)導干部選拔標準發(fā)生了嚴重扭曲，選拔領(lǐng)導干部的唯一標準就是要服從于無產(chǎn)階級文化大革命的政治需要，領(lǐng)導干部標準的嚴重扭曲以及用人制度的嚴重破壞使得最高領(lǐng)導層的決策出現(xiàn)重大失誤，給社會主義建設(shè)事業(yè)帶來了嚴重的損失。

改革開放后，領(lǐng)導干部選拔任用制度重新走向正規(guī)化。黨的中心工作轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，需要大批年輕化、知識化的領(lǐng)導干部。因此，20世紀80年代，干部選拔標準主要以專業(yè)化、知識化為主。這個標準在當時看來，也是比較明確的和客觀公正的。因此，一大批經(jīng)過大學正規(guī)教育訓練、學有所長的干部被提拔選用到領(lǐng)導崗位上來。當然，這些標準只是解決了當時的急需人才問題。隨著時間的推移，這些標準逐步過渡到以政績?yōu)闃藴剩渲蠫DP是主要指標，政績成為官員升遷的最重要的標準。

與不同歷史時期相比，改革開放之后的干部選拔任用標準應(yīng)該說更為全面和客觀，也更適合以經(jīng)濟建設(shè)為中心這個制度環(huán)境。但是，領(lǐng)導干部選拔任用標準也面臨了新的巨大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是標準越來越模糊和難以量化。過去的戰(zhàn)功、出身、階級立場都是明確的，而現(xiàn)在無論提倡的政治標準，還是專業(yè)素質(zhì)以及政績等指標，都是不確定的。比如，革命戰(zhàn)爭年代，領(lǐng)導干部政治是否堅定很容易表現(xiàn)出來。而在我黨成為執(zhí)政黨后，就不容易表現(xiàn)出來。以腐敗官員為例，其實他們的所作所為早就背叛了黨的宗旨，但他們還在臺上大唱政治高調(diào)，欺騙組織和老百姓。再如，以GDP為主要指標的政績，并不能準確反映一個官員的真實能力。很多官員為了升遷在GDP上做文章，要么統(tǒng)計數(shù)據(jù)嚴重注水，要么不惜“竭澤而漁”，透支當?shù)亟?jīng)濟的未來發(fā)展，等等；二是領(lǐng)導干部選拔標準具有普適性，難以實現(xiàn)選優(yōu)。目前選拔中提出的領(lǐng)導干部崗位標準都是一些原則性規(guī)定，個性化特點比較欠缺，很容易人為降低標準。比如，規(guī)定學歷門檻，實際上對絕大多數(shù)干部已不構(gòu)成限制。這樣，在競爭過程中，真正具備真才實學的人并不一定具有競爭優(yōu)勢；三是領(lǐng)導特權(quán)成為標準制定的人為干擾因素。為數(shù)不少的領(lǐng)導干部不希望有明確的標準，這樣便于他們主觀上自定標準，掌握尋租的空間和利益輸送的來源。這也是官員選拔過程中“潛規(guī)則”大行其道的根本原因之一。

三、如何完善現(xiàn)有的干部選拔標準

當前，我們黨在領(lǐng)導干部選用中特別強調(diào)德才兼?zhèn)洌斎慌c歷朝相比，其內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，體現(xiàn)了我黨執(zhí)政為民的理念和中國特色社會主義的根本要求?！饵h政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》對選拔干部作出了眾多明確規(guī)定，但基本上還是相對原則性的制度要求，還有待于繼續(xù)量化和細化，形成規(guī)則性的制度，這是保證官員選拔公正性的根本。黨的十八大政治報告在“深化干部人事制度改革”中提出：“全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針，擴大干部工作民主，提高民主質(zhì)量，完善競爭性選拔干部方式，提高選人用人公信度，不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利?！边@實際上是在進一步強調(diào)官員選拔的公正性問題。這就需要在吸納歷代選拔官吏標準和我黨以往經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)時代的客觀實際，將這種原則性制度要求轉(zhuǎn)變?yōu)椴僮餍缘囊?guī)則措施。筆者認為，在干部選拔上努力實現(xiàn)公正性，應(yīng)著重突出以下方面。

首先，要盡快構(gòu)建領(lǐng)導干部能力素質(zhì)模型，這是保證選拔結(jié)果公正性的關(guān)鍵。目前在干部選拔中出現(xiàn)的“跑官要官、買官賣官”現(xiàn)象，很多情形下都與“官位標準”缺失有著密切的關(guān)系。標準的缺失，不僅無形中擴大了候選人的范圍，形成了不規(guī)范的無序競爭，而且使得選拔結(jié)果失去了監(jiān)督的依據(jù)。解決這個問題，需要各級組織部門花大力氣進行深入細致的調(diào)研，準確掌握各個領(lǐng)導崗位所需要的能力素質(zhì)，提出明確的量化標準，并不斷加以完善。在這方面，可借鑒競技體育的一些做法，形成一個大家都認可并能加以評判的標準，以保證競爭的公平性和公正性。

其次，根據(jù)崗位能力素質(zhì)標準的要求，提出候選人名單。在這一環(huán)節(jié)，既要做到確保符合條件的人入選，又要做到將不符合標準的人拒之門外。主要辦法就是向社會公布候選者相關(guān)信息。目前存在的主要問題是官員入選信息基本上掌握在組織部門手中，群眾缺乏監(jiān)督的機會，而組織部門面對眾多的候選人很難在短期內(nèi)準確核對其相關(guān)信息的真實性。近幾年，靠假冒入選并最終獲選的案例并不少見，足以看出這一環(huán)節(jié)的重要性。

第三，進一步規(guī)范選拔過程，保證其公開、公平和公正。具體措施包括組建由專家組成的第三方評判委員會，按照相關(guān)細則進行評分，避免組織人事部門人員既當組織者、又當裁判員的現(xiàn)象；堅持黨管干部的原則，但可嘗試改革黨委會討論干部人選的表決方式，如以評委專家評判結(jié)果為基準，結(jié)合群眾意見，進行綜合評定，杜絕印象分，并建立與會人員討論發(fā)言檔案制度，使具有表決權(quán)的領(lǐng)導承擔可能的相關(guān)責任。

第四，完善選拔環(huán)節(jié)的相關(guān)信息披露制度。舉凡選拔全過程中的一些重要環(huán)節(jié)，均應(yīng)公布相關(guān)信息，尤其是在任前公示環(huán)節(jié)，要改變現(xiàn)行辦法中只簡單公布獲選者簡歷、不公布獲選理由的做法。因為那樣做的結(jié)果是，一方面造成群眾不知情而無法舉報，另一方面因重復(fù)了以前的程序而淪為走過場。

此外，還要改革和完善與領(lǐng)導干部選拔相關(guān)的一些制度。比如，領(lǐng)導干部政績考核制度、教育培訓制度、專業(yè)技術(shù)評獎制度和報刊質(zhì)量評價制度等等，剔除領(lǐng)導干部“權(quán)學交易”、“權(quán)稿交易”、“權(quán)獎交易”等特權(quán)，只有這樣，才能保證領(lǐng)導干部選拔標準的真正落實。