中老緬泰湄公河流域聯合執法的法律基礎與制度建構

孔令杰

(武漢大學中國邊界與海洋研究院 武漢430072)

一 中老緬泰湄公河流域聯合執法的必要性

瀾滄江—湄公河發源于青藏高原，在中國云南省出境后，流經老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南，在胡志明市注入南海，是亞洲唯一一條“一江連六國”的跨國河流，也是東南亞最長的國際河流。湄公河的天然可航水道自古便是沿岸居民往來的紐帶，航行也是各沿岸國與殖民國家最早著重開發的領域［1］。然而，瀾滄江與湄公河國際航運的通航卻始于1990年，中老兩國率先實現了中國景洪港至老撾萬象的載貨度航。為拓展通航河段，加快發展國際客貨運輸，促進各國間的貿易和往來，中老緬泰于2000年簽署了《瀾滄江—湄公河商船通航協定》，實現了四國商船在14個對外開放碼頭和港口間的自由通航。十幾年來，瀾滄江—湄公河的航運建設一直是大湄公河次區域合作、中國—東盟自由貿易區、湄公河委員會等區域合作機制中的一項重要內容，該國際水道也在中國和其他沿岸國的共同努力下逐步發展成為聯通各國經濟往來和國民交往的黃金水道［2］。

湄公河流域，特別是金三角水域地處多國交界之處，國際和地區形勢復雜，經濟落后，交通和通訊不便，毒品泛濫，安全狀況向來不佳，而且犯罪分子在該跨國流域流竄作案，也給案件偵破造成眾多障礙。自航道開通起，尤其是近年來，中老緬泰四國船舶在湄公河流域遭敲詐勒索、搶劫、槍擊的事件頻發。據中國西雙版納州的官方統計，2011年以來，僅在金三角河域就發生了近50起貨船遭遇劫持案件［3］。2011年10月5日，搭載13名中國船員的中國籍“華平號”和緬甸籍“玉興8號”兩艘商船在金三角水域遭遇槍擊，造成13名中國船員全部遇害，湄公河的國際航運被迫暫時關閉。為應對湄公河航運安全面臨的新形勢，中老緬泰于2011年10月31日發表了《關于湄公河流域執法安全合作的聯合聲明》，同意正式建立湄公河流域執法安全合作機制。11月26日，四國發布《湄公河聯合巡邏執法部長級會議聯合聲明》，同意在中國關累港設立湄公河聯合巡邏執法聯合指揮部，并于12月成功實施了首次聯合巡邏執法，湄公河的國際航運也隨著護航的開展得以重啟。截至2012年8月，四國共完成了五次聯合巡邏執法任務，湄公河的國際航運也逐步恢復到正常水平。

湄公河聯合巡邏執法的順利實施開創了中國與周邊國家開展執法安全合作的新模式。該新模式的先行先試不僅確保了湄公河國際航運得以盡快恢復，也為四國后續的安全合作積累了寶貴的經驗，為構建湄公河流域執法安全合作機制奠定了基礎。然而，中老緬泰四國至今尚未達成落實聯合聲明中關于簽署《湄公河流域執法安全合作協議》的一致意向，這一新模式仍在中國主導和其他各國積極參與下“摸著石頭過河”。在這一重大區域問題上，有針對性的研究成果較少，探討相關國際法問題的論著尤為欠缺，而且理論成果與實務需求也缺乏及時和必要的互動，難以滿足中國與周邊國家安全合作的現實需要。鑒于此，下文將從國際法的角度，厘清四國在湄公河流域開展聯合執法的法律基礎，探討聯合執法合作協定的簽署和實施所涉法律問題，以期拋磚引玉，為聯合執法合作模式的法制化提供支撐。

二 中老緬泰湄公河流域聯合執法的法律基礎

作為中國與周邊國家執法合作的新模式，湄公河流域聯合執法合作涉及中國未曾處理過的眾多新問題。從國際法的角度看，這主要關涉聯合執法的法律基礎與制度建構，即能否跨國聯合執法及如何聯合執法。具體而言，湄公河流域跨境聯合執法制度的建構涉及如下問題:(1)派警用船只在湄公河上開展跨國聯合巡邏執法是否侵犯相關國家的主權;(2)其他國際河流是否存在跨境執法合作的實踐，采取了何種機制和模式;(3)其他國際河流的沿岸國之間是否曾達成跨國執法合作協定，其包括哪些主要內容;(4)如何依據國際法上的原則和規則解決湄公河聯合執法中的法律問題。

瀾滄江—湄公河流經六國，在國際法上屬國際水道，派警用船只在湄公河流域開展跨國巡邏執法顯然涉及各沿岸國的領土主權與地域專屬管轄權。國際或跨境水道是指標識、跨越或位于兩個或兩個以上國家邊界的水道①1997年《聯合國國際水道非航行使用法公約》第2條 (b)款、1992年聯合國歐經委《關于跨境水道與國際河流保護和利用的公約》第1條 (1)款、2004年國際法協會的《柏林水資源規則》第3條 (13)款對“國際水道”、“跨境水道”、“跨境水資源”作了類似的界定。。沿岸國僅對位于本國境內的河段享有有限的主權，任一沿岸國均無法在事實或法律上對整個國際水道實施排他性的控制和管轄。該有限的主權賦予了各沿岸國多項具體的權利和義務。就水道的航行利用而言，各沿岸國在整個水道上享有平等的自由航行權。然而，當源自海洋法上的航行自由原則被逐步拓展至國際水道法時卻并非一帆風順［4］。鑒于對國際水道航行政治、經濟、安全重要性的考慮，在無相關協定的情況下，沿岸國通常基于領土主權原則并不允許非沿岸國甚至其他沿岸國的船舶自由航行［5］。第一次世界大戰之前，西方列強通過簽署和平條約先后將特定國際河流有選擇性地向部分國家開放:1648年的《明斯特條約》向締約方開放萊茵河下游河段，1815年維也納和會向締約方開放多瑙河，1885年柏林和會開放剛果河和尼日爾河，1919年《凡爾賽和約》將歐洲主要的國際河流國際化，向各沿岸國與非沿岸國開放。至今，國際社會尚無成文或習慣國際法規定非沿岸國在國際水道上享有自由航行權。作為規制國際水道航行使用的唯一國際公約，1921年國際聯盟時期達成的《國際可航水道制度的國際公約與規范》僅規定沿岸國在整條國際水道上享有自由航行權。不少國際軟法文件在賦予沿岸國航行自由的同時，僅鼓勵沿岸國準許其他國家在其境內的國際水道上自由航行，如國際法學會1887年通過的《河流航行國際管理規范》與1934年的《國際河流管理規范》、國際法協會1966年通過的《赫爾辛基規則》與2004年的《柏林水資源規則》。實際上，規制國際水道航行自由和安全的國際法淵源主要是沿岸國達成的國際水道協定［6］。

作為一把雙刃劍，領土主權在賦予沿岸國航行自由的同時，也賦予了各沿岸國管理其境內河段航行的權利與保障航道良好秩序和安全的義務，該專屬性的管轄權與保障航行安全的義務也被納入到公約、協定和軟法文件之中。例如，《國際可航水道制度的國際公約與規范》第12條規定，在專門的協定或條約并無規定，特別是現行有關海關、治安和衛生預防措施的公約并無不同規定時，各沿岸國應對其主權或權力管轄下的國際性可航水道進行管理，且沿岸國應就水道管理達成專門的協定。根據《赫爾辛基規則》和《柏林水資源規則》，沿岸國有權為保障公共安全對其境內的河段行使治安權，同時各沿岸國也有義務采取一切現有的必要方式維護本國管轄范圍內適航水道的良好秩序。國際法學會1934年的管理規范鼓勵沿岸國共同商定保障航行自由和安全的規則，采取治安和檢查措施保障其境內河段的秩序與安全。

以上分析表明，國家主權平等原則是包括國際水法在內的國際法上的一項基本原則，但沿岸國對其境內河段享有的主權并非絕對的。對國際水道的航行使用而言，該原則一方面賦予了沿岸國通過締結協定向各沿岸國開放整個可航水道的權利及對本國境內水道的排他性管轄權，另一方面也給沿岸國賦予單獨或共同采取必要措施保障本國管轄河段航行安全的義務。“聯合執法”中的“聯合”意味著沿岸國基于本國主權就跨國執法合作達成一致，準許他國執法部門進入本國管轄水域，并依據各方商定的原則和規則共同執法。因此，沿岸國經協商一致在國際水道上開展聯合執法不僅不違反國家主權原則，反而是各國基于主權平等原則行使主權，以保障航行安全與航行自由的方式之一。

基于以上國際法原則，中國先后與湄公河的部分沿岸國單獨或共同達成了瀾滄江—湄公河通商航行協定，如1994年的中老《瀾滄江—湄公河客貨運輸協定》、1997年的中緬《瀾滄江—湄公河商船通航協定》與2000年的中老緬泰《瀾滄江—湄公河商船通航協定》。上述協定，尤其是2000年的四國協定，不僅賦予了各沿岸國商船在湄公河開放河段上自由航行的權利，也賦予了各方單獨或共同采取措施保障航行安全的義務，是四國開展聯合執法不可或缺的基礎性法律文件。然而，上述協定由四國主管交通運輸的部門簽署和實施，并未就開放河段的治安與安全管理作出詳細的規定，也未涉及聯合巡邏執法問題。

湄公河慘案發生后，中老緬泰在2011年10月的聯合聲明中同意盡快商簽《湄公河流域執法安全合作協議》。為盡早啟動湄公河聯合巡邏執法，恢復湄公河的國際航運，四國在隨后發布了作為過渡性安排的聯合巡邏執法部長級會議聯合聲明，該聲明也是截至目前四國在湄公河流域開展聯合巡邏執法最直接的法律依據。聯合聲明明確了聯合執法應依循的國際法原則，如相互尊重主權和司法管轄權、平等互利、友好磋商、合作共贏;指明了聯合執法的目的，即繼續鞏固和加強各國執法安全部門的務實合作，切實打擊跨國犯罪，維護湄公河國際航運安全;聯合聲明對聯合巡邏執法的啟動和實施做了原則性的規定，對后續相關工作作了機制性的安排。至今，四國已經依據上述聲明開展了五次聯合巡邏執法活動，很有必要在此基礎上，結合本地區的現實情況，參照其他流域和國家的實踐，盡快簽署聯合執法合作協定，將聯合執法合作納入法制化的軌道。

三 中老緬泰湄公河流域聯合執法合作法律制度的建構

中老緬泰湄公河流域聯合執法合作法律制度的建構主要涉及三大問題:一是聯合執法合作協定的性質和地位及其與相關法律法規的協調，二是協定的主要內容，三是協定的實施。

四國擬商簽的《湄公河流域執法安全合作協議》旨在維護整個流域的安全穩定，與先前的通商航行協定、聯合巡邏執法聲明、聯合執法合作協定在規制對象、內容和實施上均存在區別和聯系。在規制對象上，安全合作協定針對威脅湄公河流域安全的各類犯罪違法活動，包括但不限于干擾航行安全的活動，通商航行協定則針對航運管理。安全合作與聯合執法的目的之一是保障航行安全，其執行應以不對航行自由造成不當影響為前提。在內容上，安全合作協定不限于聯合執法，還與規制該流域安全合作的其他國際法律文件密切相關。從國際層面看，2003年生效的《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》及其議定書就跨國有組織犯罪的管轄、聯合調查、執法合作、司法協助等事項作了原則性的規定，并針對拐賣人口、偷渡、非法生產和販運槍支等犯罪作了更為細致的規定。除泰國尚未批準該公約外，其他三國均是該公約的締約方。從區域層面看，在《大湄公河次區域禁毒合作機制》、《東盟和中國禁毒合作行動計劃》及雙邊禁毒諒解備忘錄和協議框架下，中國與該區域國家開展了卓有成效的多邊和雙邊禁毒合作;在2004年的《湄公河次區域反對拐賣人口區域合作諒解備忘錄》框架下，中國與該區域其他國家間的反拐合作不斷加強。從雙邊層面看，除共同打擊跨境犯罪合作外，中國與流域內的各國簽署了刑事司法互助協定，與老撾和緬甸簽署了邊界管理制度協定。這些法律文件在性質、內容和效力上各異，應仔細甄別并妥善協調它們與聯合執法合作協定之間的關系。在實施部門上，聯合執法合作協定主要涉及各國警務和司法部門，通商航行協定由交通運輸部門負責實施，安全合作協定還涉及邊防、警務、海關等多個部門。因此，湄公河流域聯合執法合作協定是安全合作協定的一部分，不得作為通商航行協定的簡單補充，也不應作為其附屬議定書或備忘錄。

針對聯合執法所涉的主要問題，聯合執法合作協定應涵蓋如下內容:

1.協定的宗旨、性質與范圍

協定可設序言，明確四國本著相互尊重主權、平等互利、誠信合作的原則，為打擊各類犯罪違法活動，實現一體化的跨境聯合執法，共同維護湄公河流域的安全穩定，保障航行自由和安全，促進湄公河流域經濟社會發展和人員友好往來，特訂立該框架協定。協定應設專款明確聯合執法系四國為共同預防、打擊、偵查、起訴和懲治湄公河流域的跨境犯罪活動，應對重大安全突發事件，而由四國執法部門統一指揮，并由各方分別指派的執法人員共同在指定區域聯合開展的執法活動。其中，共同打擊的對象包括但不限于販毒、拐賣人口、販賣槍支、搶劫、殺人等犯罪違法活動。針對具體需要，四國可定期商定和更新重點打擊的危害流域安全的嚴重治安犯罪和地區清單。所執行的法律原則上限于執法區域所屬國的國內法，包括本協定及對該國有效的國際法、流域和區域法律法規。執法的地域范圍原則上以湄公河可航水道為限，在緊急和特殊情形下可拓展至臨近河道的陸地，如應對突發事件、追逃嫌疑犯、避免人身或生命損害的發生、保存面臨毀損的證據，等等。

2.聯合執法的組織和指揮

目前，中老緬泰聯合巡邏執法由聯合指揮部統一指揮，指揮部設在中國關累港，四國派駐官員和聯絡官，根據本國司法管轄權和法律規定協調、交流情報信息，按照協商一致的原則統一協調各國執法船艇及執法人員開展聯合執法工作。中國專門成立了公安邊防部門首支承擔國際河流聯合巡邏執法的隊伍，即云南公安邊防總隊水上支隊，老撾、緬甸、泰國方面則由地方軍隊和警察局參與。例如，2012年8月的第五次聯合巡邏執法活動在四國聯合指揮部的統一部署和指揮下，由中方指揮長、云南省公安邊防總隊副總隊長，老方指揮長、南塔省軍區作戰參謀，緬方指揮長、大其力警察局局長，泰方指揮長、清盛警察局局長共同擔任編隊指揮官，并在中方執法船成立了聯合指揮部。隨著聯合巡邏執法行動的不斷推進，四國還在金三角水域的老撾孟莫專門設立了聯絡點。聯合執法合作協定應進一步明確聯合指揮部和聯絡點的組建和職責，聯合巡邏執法的定期舉行，一線指揮官的任命、職權及其工作方式。

3.聯合執法過程中各方的義務和職權

治安信息共享對聯合執法的順利開展至關重要，聯合聲明僅要求四國根據本國司法管轄權和法律規定協調、交流情報信息。協定應設專款進一步明確四國共享治安信息的義務，如共享信息的方式和范圍、信息的使用和更新等事項。聯合執法區域所在國有義務對執法活動提供安全保障、補給便利與其他必要的協助和支持。聯合執法人員和執法活動應遵守犯罪發生區域和執法區域所屬國當地的法律。聯合指揮部門有權批準執法人員攜帶槍支、彈藥等其他執法所必需的武器。協定應明確執法人員在何種情形下有權使用武力。執法過程中人員的抓扣、船只和財物的扣押和處理等應適用當地的法律，協定須明確此類人員和財物的移交應遵循的規則和程序。協定還應設專款規定各方在證據獲取、使用、移交上的合作義務，要求各方在案件偵破與后續司法審判過程中從證人、證言、證物等方面相互協助。

4.突發事件的應對、爭議解決與其他事項

除打擊常規犯罪活動外，聯合執法還擔負著處理威脅流域安全的突發事件的任務。為盡快建立湄公河國際航運應急協調機制，中方已向其他三方提交了《航運突發事件處置協調應急預案》。協定應設專章規定由治安和其他因素引發的突發事件的處置，明確各方、聯合指揮部和執法隊伍的職責。對協定的解釋和適用及聯合執法所引發的爭議，各方應通過協商一致加以解決，并可充分發揮聯合指揮部的協調作用。四國可定期舉辦培訓班，召開聯合執法與安全合作會議，發布安全形勢與安全威脅評估報告。在相關技術的應用上，四國也有廣闊的合作空間。中國云南省航務管理局積極推動在重點渡口和碼頭安裝可實時監控重點船舶、渡口、碼頭的視頻監控系統，四國可在湄公河重點區域加以推廣，并相互通報有關情況。

四國聯合聲明由各自主管治安事務的公安、軍隊、警察和國家安全部門簽署和執行，協定亦可參照這一模式，組建聯合執法安全合作委員會。如上所述，聯合執法所涉事項不僅限于兩國警務部門的定期巡邏，可考慮將委員會的成員擴展至主管交通運輸、邊境和口岸管理、司法等事務的部門。協定應明確該委員會的組建、職權和運行原則，并由四國商定委員會的具體議事規則。作為最高決策機關，委員會的主要職責可包括:(1)負責聯合執法合作的規劃、協調與安排;(2)協調四國關于打擊犯罪的國內法律、政策和措施，制定河流治安管理規范;(3)促成四國商定合作協定未盡事宜;(4)促進四國及時共享相關的資料和信息;(5)保障四國及時應對和妥善處理重大突發事件;(6)促進各國解決相關分歧和爭議。

此外，國際、區域、流域、雙邊的相關實踐也對四國不斷完善湄公河流域聯合執法合作機制具有重要的借鑒價值。國際法學會1887年的管理規范在航行安全方面就提出了切實可行的建議。譬如，沿岸國可商定河流管理的政策和規則，以保障水道的安全與公共秩序。沿岸國可設立專門的委員會，由其制定河流治安管理規范。沿岸國可共同任命檢察總長，負責監督規范的實施，各沿岸國可分別任命檢察官協助檢察總長的工作。沿岸國審理航行相關案件的專門法院或普通法院有權審判違反治安管理法規的案件。檢察總長有權對違反航行和治安管理規范的案件進行一審，當事方可向沿岸國當地相關法院或河流委員會上訴。

實際上，沿岸國通過設立流域委員會管理國際河流利用和保護的歷史已相當悠久，且眾多流域委員會至今仍發揮著極為重要的作用。例如，1815年維也納和會后設立的萊茵河航行中央委員會(Central Commission for Navigation on the Rhine)是歐洲最古老且仍在運行的流域組織。委員會由荷蘭、比利時、德國、法國和瑞士五個沿岸國的代表組成，負責管理萊茵河及其支流的航行事務。維護河道的治安和安全便是其一項重要職責。委員會為此專設了治安分委會 (Police Committee)，分委會下設治安管理工作組，負責起草和制定保障航行安全的規范，協調各國相關部門的行動，共同保障萊茵河的航行安全［7］。為了加強在打擊犯罪上的警務和司法合作，歐盟在2008年出臺了《歐盟運作條約》(The Treaty on the Functioning of the European Union)，條約設專章對跨境犯罪的預防、偵查和司法程序作了詳細的規定。

美國與加拿大之間的跨境聯合執法模式也頗具參考價值。為加強兩國在打擊跨境犯罪等邊境地區安全事務上的合作，美國和加拿大自1996年起便組建了跨國、多部門協作、綜合性的聯合執法隊伍，即邊境聯合執法隊 (Integrated Border Enforcement Teams)。該隊伍由加拿大邊境服務局、加拿大皇家騎警隊、美國海關邊境保護局、美國海岸警衛隊、美國移民與海關執法局組成，在15個邊境地區聯合執法，涉及兩國的陸地、河流和海洋邊界地區［8］。為推進在海洋和內水邊境地區的執法合作，兩國于2009年簽署了《跨境海洋聯合執法運行框架協定》，詳細規定了聯合執法的原則、范圍、指揮、運行、各有關部門和人員的職責、船舶和財物的扣押、武器配備和使用武力、信息共享、司法程序互助、人員培訓、費用分攤等事項［9］。“9·11”事件后，邊境安全合作逐步發展成為國家級磋商事務，兩國元首于2011年4月發表聯合聲明，確立了預防安全威脅、促進經貿合作、強化跨境聯合執法合作等原則［10］。除了在聯合執法過程中密切協作外，兩國相關部門還建立了定期會晤機制，發布年度邊境地區治安威脅評估報告，評估安全形勢，確定重要犯罪和安全威脅，指明未來的工作方向［11］。

結論

2011年“湄公河慘案”發生后，中老緬泰四國迅速開展了聯合巡邏執法，確保了瀾滄江—湄公河的國際航運得以重啟，同時也開創了中國與周邊國家跨境安全合作的新模式。目前，四國開展聯合巡邏的法律基礎仍為臨時性和過渡性的聯合聲明;四國尚未依照聯合聲明的規定簽署聯合執法安全合作協定，相關制度的構建仍在探索之中。領土主權原則是指導四國在該國際水道上開展跨境聯合執法的基本國際法原則。依據這一原則及相關國際水法，各沿岸國在整個可航水道上均享有航行自由，但它們也擔負著維護本國境內航道航行安全的義務。在某一國無法單憑本國力量履行上述義務時，相關流域國可經協商一致，采取必要的聯合措施，共同保障水道的航行安全。這是中老緬泰在湄公河流域開展聯合巡邏執法的法律基礎。至今，四國已開展了五次聯合巡邏執法，為構建聯合執法合作機制積累了必要的經驗。四國應借鑒萊茵河、美國—加拿大、歐盟等流域和地區的經驗，結合本流域的具體情況，盡快簽署聯合執法安全合作協定。該協定應界定聯合執法的內涵，明確其宗旨和原則，規定相關各方的權利和義務，厘清聯合執法的組織與運行，構建可確保聯合執法協定得以有效實施的多邊法律機制。

【注 釋】

［1］T.Le-Huu ＆ L.Nguyen-Duc，Mekong Case Study，UNESCO，2003，p.25.

［2］L.Geerinck ＆ D.Paul，“The People's Highway:Past，Present and Future Transport on the Mekong River System”，Mekong Development Series No.3，April，2004;Mekong River Commission，“Strategic Plan 2006－2011:Meeting the Needs and Keeping the Balance”，2006，p.60;中國國家發展和改革委員會、外交部、財政部、科技部:《中國參與大湄公河次區域合作國家報告》，2011年12月。

［3］王君祥:《湄公河慘案提示建立次區域聯合執法區》，《法制日報》2011年10月17日。

［4］L.A.Teclaff，“Fiat or Custom:The Checkered Development of International Water Law”，Nat.Resources J.，Vol.31，1991，pp.46－59.

［5］〈英〉勞特派特著，王鐵崖、陳體強譯《奧本海國際法》(上卷第二分冊)，商務印書館，1989年，第12頁。

［6］E.B.Weiss，The Evolution of International Water Law，Hague:Martinus Nijhoff，2009，pp.231 －257.

［7］I.D.Frljters ＆ J.Leentvaar，Rhine Case Study，UNESCO，2003，pp.5－6.

［8］http://www.rcmp－grc.gc.ca/ibet－eipf/background－contexte－eng.htm，2012－08－20．

［9］“Framework on Integrated Cross-Border Maritime Law Enforcement Operations between the Government of the United States ofAmericaand theGovernmentofCanada”，26 May 2009.

［10］“A Declaration by the Prime Minister of Canada and the President of the United States of America”，Washington，D.C.，February 2011.

［11］“Canada-United States IBET Threat Assessment 2010” (Reporting on Year 2009)，http://www.rcmp－grc.gc.ca/ibet－eipf/reports－rapports/2010－threat－menaceeng.htm，2012－08－20.