2012年菲律賓政治、經濟與外交形勢回顧

吳金平 鞠海龍

(暨南大學國際關系學院/華僑華人研究院 廣州510630)

2012年，菲律賓國內政局雖然仍不穩定，政治暴力頻繁發生，但比2011年平順許多，對前總統阿羅約的政治清算仍在繼續。在國內政治和解上，相較2011年取得了一些進展，突出的表現是與摩洛伊斯蘭解放陣線 (MILF)簽署了《關于“邦薩摩洛”的框架協定》，不過，國內政治和解的任務并沒有完成，與新人民軍、阿布沙耶夫武裝等反叛者之間的和平談判沒有任何進展。2012年的菲律賓經濟呈現繁榮局面，GDP年增長率達到6.6%，遙遙領先于東南亞其他國家。在外交方面，2012年菲律賓政府延續了阿基諾三世上臺以來的對外政策。經由美國亞太“再平衡”政策的影響，以及阿基諾三世政府南海政策的轉變，菲律賓在已有政策基礎上對菲中、菲美、菲日等多個雙邊關系和東盟政策繼續做出大幅度修正。

一 國內政局依舊不穩定

在2012年，菲律賓國內政治較2011年更為平順，但依舊處于不穩定狀態，政治暴力沖突不斷，對前總統的反腐秋后算賬繼續深入進行，雖然與反政府武裝之一的“摩伊解”之間的和平談判取得了重大進展，但與新人民軍和阿布沙耶夫武裝之間的談判沒有任何進展。其國內政治和解的進程依舊步履蹣跚，充滿變數。

菲律賓政局的不穩定最顯著的表現就是政治暴力沖突不斷。選舉暴力是菲律賓政治的一大特點。比如，2004年總統選舉期間，發生了249起與選舉有關的暴力事件，造成148人喪生，261人受傷。2007年選舉中，發生了229起暴力事件，導致121人喪生，176人受傷。2009年11月23日，菲律賓南部棉蘭老島馬京達瑙省發生的一起政治屠殺案使世界震驚。在這起案件中，有57人慘遭殺害，其中包括31名新聞工作者。雖然2012年并非選舉年，但僅從2012年10月1日至12月17日，菲律賓警方就共錄得27起與2013年5月菲律賓中期選舉有關的暴力事件，其中25起為槍擊事件，造成21人死亡，17人受傷。在27起暴力事件中，有14起發生在選舉熱點省份，4起發生在呂宋島中部的邦板牙省。目前僅有2起被警方破獲［1］。2013年的中期選舉將改選24席參議員中的一半，即12席參議員，287席眾議員的全部 (其中230名由各選區選舉，57席由獲得超過普選票2%的政黨指派，每一政黨代表最多不能超過3名)，以及正副省長、省市議員等在內共計1.8萬多個職位。因此，各政黨在2012年就展開了積極的拉票活動，在一些競爭激烈的地區，暴力成為打擊對手的手段。

對前總統阿羅約的“反腐”秋后算賬仍在進行當中。阿羅約本人先是在一家國立醫院被拘押了7個月，之后在7月底交保，10月再度被收押，并在監獄中度過圣誕節與新年，等待2013年對她的審判。而她的親信、菲律賓大法官科羅納則被最終定罪，這是菲律賓憲政歷史上的第一次。2011年12月12日，由188名執政黨眾議員動議對菲律賓最高法院首席法官雷納托·科羅納提起彈劾，彈劾指控有八點，主要理由是后者涉嫌腐敗和偏向已被捕的前總統格洛麗亞·馬卡帕加爾·阿羅約，違反了憲法，從而失去了公眾的信任［2］。但是，在2012年5月29日，科羅納被彈劾法庭定罪的罪名并不是他袒護阿羅約并違反憲法，而是“未向公眾說明其全部財產”，投票數是20比3。經法院審理，科羅納承認自己在不同銀行賬戶共存有240萬美元和8000萬比索未申報，他解釋說自己當初不知道這些存款也應該申報，因為其中包含有他女兒的資金和巴薩圭杜特公司的款項［3］。科羅納最后被定罪是對前總統阿羅約“反腐”秋后算賬的初步勝利，阿基諾總統暫時占據上風，也算是兌現自己的反腐承諾，對菲律賓選民有個交待。

2012年菲律賓國內政治生活中最重大的一件事當推菲律賓政府與最大反政府武裝摩洛伊斯蘭解放陣線在經過43年、造成12萬人傷亡的沖突后，終于達成一項框架協議，將在菲律賓南部創立一個新的政治實體——“邦薩摩洛”，取代現有的“棉蘭老穆斯林自治區”。“邦薩摩洛”是對菲律賓南部穆斯林及少數族裔居民的統稱。新的政治實體使用“邦薩摩洛”這個名稱，象征著對這一地區先輩抗爭歷史的尊重。

這一框架協定的主要內容包括:(1)建立一個新的、更大的政治實體;(2)逐步解除“摩伊解”武裝;(3)保障民主與人權;(4)保證發展與公平分享財富;(5)增設針對穆斯林居民的穆斯林教法法庭。

之所以能夠達成這一框架協定，首先是沖突雙方都作了一些讓步。政府決定給予新的政治實體領導人更大的政治與經濟權力，答應當地人民更公正、平等地分享當地豐富的自然資源，消除當地的貧困，而“摩伊解”也從建立完全獨立的穆斯林國家立場后退;其次是雙方都面臨著和解的強大壓力。菲律賓政府談判小組與穆斯林、天主教徒、地方和地區政府的談判不下100次。阿基諾把1989年建立的“棉蘭老穆斯林自治區”稱為“失敗的實驗”，因為當地許多人繼續感到自己與體制格格不入，進而選擇用武力發泄不滿，“如果不進行結構改革的話，就難以改變這一現狀”。阿基諾強調，菲政府與摩洛伊斯蘭解放陣線的這份協議將確保菲律賓仍是一個國家、一個民族。中央政府仍然擁有當地的國防、安全、外交、貨幣政策等專屬權力。“這份框架協議將為棉蘭老島地區實現永久持續和平鋪平道路，鑄劍為犁的機會之門正在開啟”［4］。根據協議，未來將成立過渡委員會，負責起草涉及新政治實體的法律草案，在公民投票表決通過后舉行選舉。這一過渡委員會在2013年1月已經啟動。菲總統和平進程顧問德利斯稱，將成立的新政治實體會包括現有的棉蘭老穆斯林自治區所管轄地區，北拉瑙省6個城鎮、北哥打巴托省6個城鎮、哥打巴托市以及巴西蘭省的伊莎貝拉市。新的政治實體有望在兩年內成立，最終的和平協議有望在2016年，即阿基諾總統任期結束前簽署［5］。

盡管有這一成就，但政府與新人民軍和阿布沙耶夫武裝的和平談判沒有取得任何進展。這兩支反政府和恐怖主義武裝，尤其是阿布沙耶夫武裝分子仍在不斷制造綁架、襲擊等事件，破壞當地的社會秩序與穩定，阻礙當地社會經濟的發展。2012年6月12日，阿布沙耶夫武裝在南部綁架了1名約旦記者和他的3名菲律賓同伴［6］;2012年6月4日，阿布沙耶夫武裝在南部的三寶顏錫布格省卡巴薩蘭鎮綁架了兩名中國礦業商人。其中一人，即43歲的羅江 (音譯)在不停地支付贖金500萬比索(合118，595美元)后在8月26日獲得釋放，38歲的林元凱 (音譯)則在9月20日的菲律賓政府軍攻擊阿布沙耶夫武裝分子訓練營的行動中“碰巧”被解救。在這次政府軍的攻擊行動中，三寶顏地區阿布沙耶夫武裝分子頭目特米基·哈吉爾和妻子西提·拉雅·莎爾文等人被擊斃［7］。7月7日，在菲律賓甲美地省的亞銀那洛高速公路經營建材生意的中國籍女子施春亮被綁架，并被勒索贖金1000萬比索，后經討價還價，降到54萬。綁匪在7月14日收贖金時被捕，人質安全獲釋［8］。

二 經濟在東南亞地區一枝獨秀

2012年，菲律賓經濟可以說一片繁榮，其GDP年增長率為6.6%，大大高于2011年的3.7%，遙遙領先東南亞其他國家。菲律賓股票指數上漲，直指5800點，菲律賓比索也升值7%。在2012年，菲律賓GDP已增長到2275.84億美元，人均2，328美元。阿基諾政府已將政府的財政赤字從其上臺初期占菲律賓GDP的3.9%削減到2%，公共債務也削減到GDP的50% 以下［9］。阿基諾政府的財政支出主要放在對窮人的教育、衛生和現金轉移支付上。信用評級機構將菲律賓納入到值得投資行列［10］。在穆迪公司對世界經濟2012年的表現評估中，亞太地區共有3個國家獲得主權評級升級，分別是韓國、印尼和菲律賓［11］。不過，對外勞匯款收入的過度依賴依然是菲律賓經濟面臨的長期挑戰。

構筑2012年菲律賓經濟繁榮的基礎行業主要集中在以下幾個。在投資領域，投資署和經濟區署在2012年共批準投資6722.5億比索，同比增長2.29%。其中經濟區署批準3119億比索，高于2011年的2880億比索;投資署批準3603.5億比索，略低于2011年的3680億比索，但即將離任的貿工部副部長潘里里奧表示，部分2012年的投資因剛獲批準，將計入2013年數據［12］。

在零售行業方面，2012年零售業增長達到10%。央行副行長奎尼岡多表示，經濟增長環境和低通脹對消費增長起到了刺激作用［13］。

在農業生產方面，2012年農業總體增長2.9%，低于3－5%的增長目標。其中稻谷總產量從2011年的1668萬噸增長到1803萬噸，增幅為8.1%。在其他方面，玉米總產量增長6.3%達到741萬噸，家禽業增長4.5%，畜牧業增長1.1%，而漁業下降0.04%。菲農業部長阿爾卡拉稱，2012年水稻豐收得益于兩個因素，一是種植面積增加了3.4%，達到469萬公頃;二是推廣良種，單產從3.68噸/公頃提高至3.84噸/公頃，增長了4.3%。阿表示，2013年菲農業增長目標為4.3－5.3%，其中稻谷總產量可望達到2000萬噸，從而實現大米自給目標［14］。

在汽車制造業方面，2012年汽車銷量從2011年的141，170輛上升到156，649輛，增長11%，達到該數據也超過了預定目標154，000輛。日本汽車在銷售中獨霸天下，其中豐田銷量占42%，三菱占22%，本田占8%，五十鈴占7.51%［15］。

在外勞經濟方面，盡管全球經濟不景氣，但國際市場對菲律賓勞務人員的穩定需求卻推動菲勞匯款強勁增長。2012年截至11月份菲海外勞工匯款達到194億美元，同比增長6%，高于菲律賓央行之前預測的2012年全年匯款目標，其中78%來自美國、加拿大、沙特、英國、日本、阿聯酋和新加坡。11月當月，菲海外勞工匯款金額達到19.2億美元，同比增長7.6%。菲律賓央行報告稱，菲海外勞工匯款持續增加，主要是由于全球勞工市場對技術性菲勞和專業菲勞的持續需求，以及銀行和金融系統對于匯款服務的改進。按菲律賓海外就業局的統計，去年該局受理的海外工作申請約33萬份，大部分勞務人員前往沙特、阿聯酋、科威特、卡塔爾、臺灣和香港［16］。

在菲律賓經濟繁榮的形勢下，2012年菲律賓國際收支余額達92.4億美元，高于預期的89億美元，主要受益于外勞匯款、外國證券投資和外商對服務業直接投資的增長，但該數字低于2011年的101.8億美元。這使得菲外匯儲備同比增長11%，達到839億美元 (略低于估計的842億美元)，創歷史新高。海外菲勞匯款和服務貿易出口是菲律賓實現國際收支盈余的主要原因［17］。

此外，中國對菲貿易逆差也是菲律賓實現國際收支盈余的重要因素。據中國海關2013年1月10日快訊，中國和菲律賓2012年進出口總額達363.7億美元，比上年增長12.8%。其中中國出口167.3億美元，增長17.4%;進口196.4億美元，增長9.2%;中方貿易逆差29.1億美元［18］。

在經濟繁榮的表象下，也可以看出菲律賓經濟的脆弱之處，那就是對外勞經濟的過度依賴?？梢哉f沒有外勞，菲律賓就沒有外匯收入，這為菲律賓的長遠發展留下隱憂。

三 外交政策持續發展

2012年菲律賓外交方面延續了阿基諾三世上臺以來的對外政策。經由美國亞太“再平衡”政策的影響，以及阿基諾三世政府南海政策的轉變，菲律賓在已有政策基礎上對菲中、菲美、菲日等多個雙邊關系和東盟政策方面繼續做出大幅度修正。

阿基諾三世上臺以來，菲律賓重新確立了在對外政策上與美、日站隊的方針。開年伊始，菲律賓即在發展對美關系方面做了諸多努力，進一步拉近與美國的關系。這些政策努力不僅包括推動菲美聯合軍演機制化的協商［19］，配合美國在南海海域舉行大規模的“肩并肩”(Balikatan)聯合軍演，也包括菲律賓外長有關只有美日才是菲律賓戰略伙伴的公開言論［20］。菲外長和國防部長將“肩并肩”軍演視為菲律賓一旦遭遇外來侵略便會得到美國明確而堅定支援的象征［21］。

2012年4月初發生的黃巖島對峙事件，菲律賓始料不及。中國維護國家主權的堅定決心和繼續努力使菲律賓陷入長期困境。然而，這更激發了菲律賓對美國政策支持的強烈愿望。其后，菲律賓不僅與美國舉辦了被外界視為乞求美國支持的“2+2”戰略對話會議［22］，而且多次與美國磋商把美國從沖繩轉移的部分海軍陸戰隊員部署到呂宋島和巴拉望島，甚至同意授權美軍重新使用蘇比克灣?？哲娛禄?，同意美方人員將在蘇比克灣半永久性駐扎［23］。

菲日關系的加強是菲律賓加強菲美關系的政策延伸。2012年是菲律賓與日本海上安全合作計劃落實與實施的一年。1月，菲律賓就以打擊海盜和南海安全為由實現了日本海上保安廳派出飛機與菲律賓海岸防衛隊的合作。3月，菲律賓獲得日本以開發援助方式提供大型巡邏船以加強爭議海域控制能力的支持。4月，菲律賓經由日美軍事整編問題會談授予日軍使用菲律賓巴拉望島美軍基地的權利［24］。6月28日，菲日兩國外長就共同強化海上安全領域的合作、擴大日本海上保安廳與菲律賓沿岸警備隊的交流等達成共識，并就日本計劃向菲律賓提供巡邏船等事宜再次交換意見［25］。7月2日，菲日兩國防長簽署了包含兩國在南海地區舉行聯合軍演等內容在內的海上安全保障防衛合作備忘錄。8月28日，菲律賓海岸防衛隊與日本海上保安廳舉行了為期3天的聯合演習。日菲軍事合作關系得到了積極的加強。

在菲律賓的對外政策當中，菲美關系和中菲關系一直是一對相對微妙的對立統一體。阿基諾三世上臺以來，菲律賓政府在處理中菲、中美兩對雙邊關系的政策方面逐漸趨向明確化。這種政策明確化的趨勢主要表現在菲美日關系的迅速好轉，以及中菲關系的急劇惡化方面。2012年，菲律賓政府在涉及南海爭端的對華政策方面繼續了以往的強硬政策。這些政策包括公然宣布要在中業島開發旅游與建設混凝土軍用碼頭的舉措［26］，動用“漢密爾頓”級巡邏艦在黃巖島附近海域與中國海監船對峙的行動，在中菲黃巖島對峙期間在中業島開辦幼稚園的計劃［27］，菲律賓國家測繪和資源信息管理局繪制新地圖把南沙群島、黃巖島等都包括在菲律賓海域內的作為［28］，中菲黃巖島對峙10月緩和之際菲律賓增派800名海軍陸戰隊員到南沙群島成立新指揮部的企圖，以及11月底增派海軍陸戰隊第三旅到巴拉望省的計劃［29］。

東盟是菲律賓地區政策的一個重要平臺。2012年菲律賓繼續了去年以激進對華政策和南海政策引導東盟地區影響力的路線。1月，菲律賓外長即呼吁東盟召開南海爭端國家特別會議磋商南海問題。4月菲律賓總統和外長在議程既定的情況下執意要求討論南海問題并將其納入到最后主席聲明之中［30］。黃巖島對峙之際，菲律賓外長更要求東盟國家對這一事件表明立場，宣稱“如果這些國家不像菲律賓那樣坦率表明立場，那它們將會受到中國對南海主權聲明的影響”［31］。7月菲律賓再次借南海問題攪局，致使東盟外長會議和地區外長擴大會議未取得應有的成果。11月，菲律賓更以揚言召開東南亞地區南海聲索國四國會議對抗東盟峰會。然而，除越南外，馬來西亞與文萊并未回應菲律賓的主張，菲律賓試圖以南海議題引導東盟發展方向的努力并沒有成果。

菲律賓阿基諾三世上臺以來，對外政策基本圍繞南海問題展開。這種對外政策取向的背后是菲律賓對南海資源利益的渴望與需求。2012年中菲黃巖島對峙尚未平息，菲律賓能源部副部長拉約格即表示，菲律賓將開放三個位于菲律賓西部巴拉望島西北外海三個爭議海域油氣田勘探和約［32］。海洋資源利益已經成為近年來影響菲律賓對外政策的一個重要的內在動因。

【注 釋】

［1］譚衛兵:《菲律賓已有21人死于與中期選舉相關暴力事件》，2012年12月18日，http://www.dzwww.com/xinwen/guojixinwen/201212/t20121218_7800886.htm

［2］Jess Diaz，“Corona impeached”，The Philippine Star，December 13，2011，http://www.philstar.com/year－ender－2011/article.aspx?publicationsubcategoryid=63＆articleid=75 7890

［3］“Corona out，Sereno in”，December 26，2012，http://www.philstar.com/year－ender－2012/top－12－of－2012/headlines/2012/12/26/890221/corona－out－sereno－in

［4］“Philippines and Muslim rebels agree peace deal”，7 October 2012，http://www.bbc.co.uk/news/world－asia－19860907

［5］“Bangsamoro deal signed”，December 26，2012，http://www.philstar.com/year－ender－2012/top－12－of－2012/headlines/2012/12/26/890215/bangsamoro－deal－signed

［6］“Philippine gov't confirms Jordanian journalist in hands of terrorist Abu Sayyaf group”，2012－06－18，http://news.xinhuanet.com/english/world/2012－06/18/c_131660621.htm

［7］“Kidnapped Chinese rescued in S.Philippines”，2012－09－21，http://www.chinadaily.com.cn/world/2012－09/21/content_15774687.htm

［8］趙菊玲:《菲律賓華人遭綁架事件頻發 華社向菲警方施壓》，中國新聞網，2012年7月19日，http://news.eastday.com/c/20120719/u1a6717068.html

［9］ https://www.cia.gov/library/publications/the －world－factbook/geos/rp.html

［10］“Philippine economy”，December 26，2012，http://www.philstar.com/year－ender－2012/top－12－of－2012/headlines/2012/12/26/890211/philippine－economy

［11］《穆迪公司對亞太地區經濟前景表示樂觀》，《商業世界報》，2013－01－16，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100004924.shtml

［12］《2012年菲律賓投資署和經濟區署批準的投資上漲2.29%》， 《每日問詢者報》，2013－01－22，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100008689.shtml

［13］《菲律賓2012年零售業增長10%》，《馬尼拉公報》，2013－01－22，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100008686.shtml

［14］《菲律賓2012年農業增長2.9%》，《馬尼拉旗幟報》，2013－01－22，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100008685.shtml

［15］《菲律賓2012年汽車銷量增長11%》，《馬尼拉公報》，2013－01－14，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100003909.shtml

［16］《2012年1－11月菲律賓外勞匯款增長6%》，《商業世界報》，2013－01－16，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100004942.shtml

［17］《2012年菲律賓國際收支余額達92.4億美元》，《每日問詢者報》，2013－01－22，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/20130100008681.shtml

［18］中國海關:《中菲貿易2012年增長12.8%》，http://ph.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201301/201301000039 23.shtml，2013－01－14．

［19］《回應中國軍力崛起 菲或考慮讓美擴大駐軍》，(新加坡)《聯合早報》2012年1月27日。

［20］“Philippines，US seek to strengthen defense ties”，March 21，2012，http://www.sunstar.com.ph/manila/local－news/2012/03/21/philippines－us－seek－strengthen－defense－ties－212424

［21］《美軍將領:美菲有共同防御條約》，(新加坡)《聯合早報》2012年4月23日。

［22］“US‘neutral’in Philippines-China shoal standoff”，The Jakarta Post，May 2，2012.

［23］《美軍將重返蘇比克灣半永久性駐扎》，人民網，2012年 10月 19日，http://military.people.com.cn/n/2012/1019/c1011－19324105.html

［24］『自衛隊がフィリピン基地使用 日米が検討開始、パラワン島有力』，2012年4月24日，http://sankei.jp.msn.com/politics/news/120424/plc12042408000008－n1.htm

［25］“Japan － Philippines Foreign Ministers'Meeting”，日本外務省官方網站，http://www.mofa.go.jp/region/Asiapaci/Philippine/meeting1206_fm.html

［26］《菲欲開發帝都島 料將激怒中國》，(新加坡)《聯合早報》2012年4月4日，http://www.zaobao.com/special/china/southchinasea/pages/southchinasea120404.shtml

［27］Public Relations and Information Bureau，“State of the Nation Address 2012 His Excellency President Benigno S.Aquino III”，23 July 2012 ，http://www.congress.gov.ph/press/details.php?pressid=6318

［28］Philippine Daily Inquirer，“New PH map with‘West Philippine Sea’name to be out soon-Namria”，Sep.18，2012，http://newsinfo.inquirer.net/273014/new－ph－map－with－west－philippine－sea－name－to－be－out－soon－namria

［29］《菲向南沙群島增派800海軍陸戰隊員》，(新加坡)《聯合早報》2012年10月1日。

［30］Chairman's Statement of the 20th ASEAN Summit，Phnom Penh，Apr.3－4，2012，p.12.

［31］“Manila to Asean:Take stand now”，The Manila Times， April27， 2012， http://www.manilatimes.net/index.php/news/top－stories/21780－manila－to－asean－take－stand－now

［32］《菲律賓將開放南中國海 油氣勘探競標》，(新加坡)《聯合早報》2012年7月12日。