官德建設的可行路徑探析

○馬用浩

官德是指領導干部和公務人員在治理國家、管理社會、服務人民的過程中必須遵循的道德準則和行為規(guī)范。官德具有政治性、強制性、示范性和導向性等特點。近年來，執(zhí)政黨和政府對于官德建設給予了前所未有的關注。胡錦濤同志在慶祝建黨90周年講話中強調：“要堅持把干部的德放在首要位置，選拔任用那些政治堅定、有真才實學、實績突出、群眾公認的干部，形成以德修身、以德服眾、以德領才、以德潤才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢颉！?011年11月，中組部印發(fā)了《關于加強對干部德的考核意見》。2011年11月，國家公務員局制定了《公務員職業(yè)道德培訓大綱》，擬在“十二五”期間對在職公務員進行道德輪訓。黨的十八大報告高度重視官德建設問題，強調要“堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄龋瑘猿肿⒅貙嵖儭⑷罕姽J，深化干部人事制度改革”。筆者認為，加強官德建設應堅持如下路徑：

一、官德建設法制化

恩格斯在其著名的《路德維希·費爾巴哈和德國古典哲學的終結》中指出：“實際上，每個階級、甚至每一個行業(yè)，都各有各的道德，而且也破壞這種道德，如果他們能這樣做而不受懲罰的話。”美國法學家博登海默指出，“那些被視為是社會交往的基本的而又必要的道德正義原則，在一切社會中都被賦予了具有強大力量的強制性質。這些道德原則的約束力的增強，是通過將它們轉化為法律規(guī)則而實現(xiàn)的。”我們可以把官德視為官員階層的道德，同任何階層的道德一樣，這種道德也有被破壞的可能。鑒于官德對于社會運行和發(fā)展的作用非同于一般意義的道德，法律和制度的作用就是對那些逾越官德界限的行為進行約束、懲罰，這種約束和懲罰將起到教化、自律、輿論影響不能起到的作用。

從經驗層面上，許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家通過法制化途徑或手段進行公務人員道德建設取得了顯著成效，形成了比較完善的公務員職業(yè)道德法律體系,積累了豐富經驗，證明法制化對于官德建設具有普適性意義。公務人員職業(yè)道德法制化，就是以立法的形式將其道德規(guī)范確定下來，以國家強制力保證它的有效實施，國外關于公務員職業(yè)道德立法的內容，大體包括：公務員必須忠于職守，忠于憲法，忠于國家；公務員必須廉潔奉公，不能以權謀私；履行職責、服從命令；公務員必須嚴守國家機密；樹立公務員在公務內外的良好形象；對公務員違反職業(yè)道德的懲處等內容。各國公務員職業(yè)道德立法的形式大致可以分為“專門行政道德法典”，“憲法、行政法和刑法典中的有關規(guī)定”以及“職業(yè)守則及法律實施細則”三種。從總的發(fā)展趨勢看，公務員道德法規(guī)的形式趨向于專門道德法典，特別是呈現(xiàn)出公務員道德法規(guī)分層分類的特點。國外公務員職業(yè)道德立法主要表現(xiàn)為三個特點：一是對違反職業(yè)道德應承擔的責任規(guī)定得比較具體明確，易于操作。懲處一般分行政機關的懲處和司法機關的懲處，包括警告、記過、減薪、停薪、降職（級）、免職、經濟罰款等。如美國《佛羅里達州公務員和雇員道德法》除規(guī)定了各種罰款外，僅扣除薪金一項就有扣除數(shù)額和時間的詳細規(guī)定。二是有專門的道德監(jiān)督機構，如美國的道德辦公室、英國的公共生活準則委員會和加拿大的政府道德咨詢辦公室。三是有嚴密的懲處程序。由道德監(jiān)督機構對公務員的道德行為進行監(jiān)督，在對公務員違反職業(yè)道德的行為進行調查后，向其上級機關或司法機關提出處罰建議。

近年來，我國相繼頒布了一些關于公務人員的行為規(guī)范準則，如《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規(guī)定》等，但是與發(fā)達國家相比，尚未從立法層面上規(guī)范官德。2005年1月，中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，明確提出要“探索制定公務員從政道德方面的法律法規(guī)”。十八大報告強調要運用法治思維和法律手段深化改革，應當根據(jù)我國國情，制定公務人員從政道德方面的法律法規(guī)。

二、官德考核標準科學化

要科學有效地考核官德，構建科學的具有可操作性的官德考核標準和考核體系是前提。著名史學家黃仁宇先生曾把近代中國不能實現(xiàn)現(xiàn)代化歸因于技術上不能實現(xiàn)“數(shù)目字管理”。該論斷或許帶有某種絕對性，但是“數(shù)目字管理”不足無疑是中國傳統(tǒng)社會治理的一個重要缺陷。這一特點在當下的官德建設方面亦有所體現(xiàn)，即官德考核標準的科學性和可操作性不足。比如，《公務員法》中有關官德評價標準的文字，有第十一條“公務員應具備的條件”之（四）“具有良好的品行”，第十二條“公務員應當履行下列義務”中，“全心全意為人民服務，接受人民監(jiān)督”、“維護國家的安全、榮譽和利益”、“忠于職守，勤勉盡責，服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令”、“保守國家秘密和工作秘密”、“遵守紀律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德”、“清正廉潔，公道正派”。這些文字表述顯然比較籠統(tǒng)、模糊，難以作為官德考核的具體標準。

就總體而言，在具體實踐中“如何有效考核一直是一個模糊化的問題，有抽象標準卻無具體細則，可以大言其道但無法操作，有質化標準而無量化評定”。近年來，有些地方進行了有益的探索，推出“領導干部道德評價體系”，其目的在于“將抽象的德具體化、生動化、顯性化，讓測評者好理解、可把握、易評價，讓德的考評結果精準化、數(shù)據(jù)化、可比較，有效提高評價信息的全面性、準確性和可信性”。在對于這些探索給予應有肯定的同時，還應該看到，我國的官德評價指標體系相對于美國英國日本等發(fā)達國家處于比較落后的水平，主要問題有：“試圖建立一種對所有官員都適用的官德評判指標體系”；指標設計粗糙且均為質化指標；標準參照系設計不盡合理；評價方法鑒別度較低。

在官德考核標準的科學性和可操作性方面，需要注意對于不同門類、不同層級的人員應有不同的道德要求。廣義上的官包涵了所有財政供養(yǎng)人員，可細分為黨政機關、企業(yè)單位與事業(yè)單位三種門類，制定官德標準應該考慮不同門類的區(qū)別；此外，官員還有層級和崗位的區(qū)別，在官德要求方面應有不同要求。“對干部德的考核，要在全面考核的基礎上，根據(jù)干部不同層級和崗位，分級分類提出德的考核重點。對中高級干部要突出考核理想信念、政治立場、與黨中央保持一致和貫徹落實科學發(fā)展觀等方面的情況，對高級干部還要按照政治家的標準來要求。對基層領導干部特別是縣鄉(xiāng)領導干部，要突出考核宗旨意識、群眾觀念、辦事公道和工作作風等方面的情況。對黨政正職，要按照關鍵崗位重點管理的要求，突出考核黨性和貫徹黨的路線方針政策、執(zhí)行民主集中制、堅持原則、履行廉政職責等方面的情況。要注意根據(jù)不同地區(qū)、部門和行業(yè)干部隊伍的實際，確定和建立各有側重、各具特色的德的考核項目，突出重點和針對性。”在具體指標設計方面，需要借鑒國外的有益經驗并結合我國實際，細化考核指標，增強考核指標的適用性和針對性，減少模糊性和隨意性，努力構建科學的可操作性強的官德考核評價指標體系。

三、官德監(jiān)督社會化

阿克頓有句名言，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”孟德斯鳩指出，“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”對權力進行有效監(jiān)督是現(xiàn)代政治的重要特點之一，將握有權力的官員置于廣泛的監(jiān)督之下是保障良好官德的重要保障，沒有監(jiān)督，就沒有官德。

目前我國已經形成了包括中國共產黨黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督在內的對官員的權力制約和監(jiān)督體系，這些構成了具有中國特色的監(jiān)督體系。在肯定已有監(jiān)督體系作用和成效的同時，還應該看到不足和問題。作為國家權力機關，人大在制約和監(jiān)督權力運行、規(guī)范官員行為、防止權力濫用方面尚未發(fā)揮應有的作用；由于同體監(jiān)督，紀檢監(jiān)察機關缺乏必要的權威性和獨立性，過去30多年，幾乎沒有一個黨政主要領導的腐敗問題是由同級紀委監(jiān)督出來的；在輿論監(jiān)督方面，媒體監(jiān)督有時受到干擾，未能發(fā)揮應有作用；自下而上的監(jiān)督機制不完善，人民群眾的監(jiān)督積極性未能充分調動起來。有人將目前監(jiān)督方面存在的問題概括為，“上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀委監(jiān)督為時太晚”。良好官德形成要求進一步完善對官員的制約和監(jiān)督體系，強化各級人大的監(jiān)督，加強專門監(jiān)督機構的監(jiān)督力度和權威，創(chuàng)新人民政協(xié)的民主監(jiān)督機制，加強司法監(jiān)督的力度，完善監(jiān)督運行方式，提高廣大人民群眾的監(jiān)督意識和參與熱情，充分發(fā)揮公民輿論監(jiān)督的作用。

四、官德教育實效化

康德曾經說：“人是惟一必須受教育的被造物”，“人只有通過教育才能成為人。除了教育從他身上所造就出的東西外，他什么也不是。”詹姆斯·布魯斯在關于南美的著作中寫道：“教育如不能使人成為好公民，至少能使他們更易于成為好公民。”威爾·杜蘭特則指出，“美德是種藝術，非經訓練或習慣不能掌握。”江澤民同志曾經指出，嚴重的問題在于教育干部。毫無疑問，官德教育是官德建設中不能忽視的一個重要環(huán)節(jié)。

首先應充分認識官德教育的重要性，改變“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的狀況；其次，官德教育要講究科學性、時代性，解決學什么的問題。我們以為大致可以包括三方面的內容：我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中有關官德修養(yǎng)和官德建設的精華內容，中國共產黨立黨為公、服務人民的宗旨理念以及有關規(guī)定和制度，國外在官德建設方面的成功經驗和做法。第三，官德教育重在長效機制，避免運動式的、應景式的學習和培訓活動。

（責任編輯 矯海霞）