國外農產品安全的源頭監管

○王愛蘭 蔡玉勝

一、問題的提出

農產品安全包括數量安全和質量安全兩大類型。本文討論的是農產品質量安全。按照法律對農產品概念的表述，農產品指來源于農業的植物、動物、微生物及其產品，是農業生產活動中直接獲得的以及經過分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然形態和化學性質的產品。農產品既是直接的消費品，也是加工食品的原材料。因此，農產品質量安全源頭監管是食品安全監管和風險防控的關鍵環節，也是保證食品安全的重要措施。農產品質量安全源頭監管主要指國家和地方食品安全監管部門通過采取一系列措施對農業種植環境和養殖衛生防疫環境及其風險進行監管和防控的過程。主要內容包括：農產品產地環境的監管和保護、農業養殖業衛生、防疫環境監管和保護以及農產品質量安全風險分析和防控等。

隨著世界各國對食品安全問題認識的不斷深化，食品安全監管問題已成為學術研究和政策研究的重要領域。WHO(世界衛生組織)提出了“全球食品安全戰略草案”。農產品質量安全源頭監管已被列為食品安全監管研究的重要內容之一。西方發達國家對該領域的研究和認識普遍早于發展中國家并積累了大量研究成果。從食品安全監管發展的實踐看，國外許多國家高度重視農產品質量安全源頭監管，實行“從農田到餐桌”的全程監管模式，并積累了豐富的經驗。如美國環境保護署（EPA）和農業部動植物檢疫局等部門專門負責農產品產地環境安全、動植物生命健康和安全，并使其免受有害物質和生物的侵害，保護公眾和環境健康；法國為保護農產品產地環境安全，積極推廣有機農業和生態農業；丹麥于2001年8月頒布的《環境保護法》主要內容包括保護土地和地下水，限制污染活動和行為，實施廢棄物規范管理，推行清潔循環生產技術；日本環境省的職責之一是負責研究注冊農藥使用后對土地質量環境的影響；韓國積極倡導親環境農業的發展，保障農產品質量安全?？傊瑖庠S多國家針對農產品質量安全源頭監管制定和實施了一系列政策措施，取得了較好的效果。總結和借鑒其經驗對我國加強農產品質量安全源頭監管及其風險防控具有重要的理論和現實意義。

二、國外農產品質量安全源頭監管的主要經驗

1.設立職責明確的專門監管機構。食品安全監管機構是實行食品安全監管的組織基礎。一些國家對農產品質量安全源頭監管設置了專門的機構。例如，美國環境保護署（EPA），主要負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制定農藥、環境化學物的殘留限量和有關法規。下設9個處，主要涉及農藥生產企業登記、新農藥審核注冊、農藥殘留限量標準的制定等；美國農業部動植物檢疫局（USDA/APHIS）主要職能是開展動植物疫病的診斷、防治、控制以及對新發生疫病的檢測等工作，保護美國動植物的生命健康及其食品質量安全。

丹麥實行“從農田到餐桌”全過程農產品食品安全監管體制，主要監管部門是食品、農業和漁業部。該部下設的獸醫食品局主要負責確保農產品和食品“從農田到餐桌”全過程衛生安全。包括制定有關農產品和食品的市場準入條件并使食品安全；有機食品的質量及控制結果的發布；消滅畜禽疾病與傳染病、保護動物福利和規范動物藥品使用等。荷蘭食品安全主要監管部門是農業部，其下屬的環境、質量和衛生局主要負責動植物健康、環境、農業生產以及動植物源飼料監管和政策制定等問題。荷蘭農藥授權委員會是一個獨立的管理機構，主要職責是授權農藥和殺蟲劑的使用等。

日本的食品安全管理涉及農業、衛生、環境和商業等部門，但主要以厚生勞動省和農林水產省為主要管理部門。2003年7月成立了食品安全委員會，統一協調食品安全監管工作。環境省負責研究注冊農藥使用和水資源對農業環境的影響。

2.制定和完善農產品源頭監管的法律依據。目前，美國涉及食品安全的聯邦法規有30多部。其中涉及農產品產地環境安全的有《食品質量保護法》（FQPA）、《聯邦食品、藥品和化妝品法》(FFDCA)等綜合法規和《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》（FIFRA）、《植物保護法》等專項法規，主要目的是制定農藥、環境污染物殘留限量標準及安全使用方法，并對農藥和食品中的農藥殘留進行調整和管理。涉及養殖業衛生、防疫環境的法律法規主要是《聯邦肉類檢查法》，內容包括豬、牛、羊、馬等牲畜肉類的安全、衛生和正確標示；《禽類產品檢查法》，內容包括家禽（雞、鴨、鵝、火雞、珍珠雞等）產品的安全、衛生和正確標示；《蛋類產品檢查法》，內容包括調整蛋類及加工產品的安全、衛生和正確標示。

歐盟于1991年實施的EEC 2092/91農產品有機生產法令，統一規定了有機農產品（食品）的生產、加工、標簽和監督。法國在1960年頒布的《農業指導法》，對農產品質量安全標簽制度做出了明確規定。1998年修訂的《消費法》和1999年發布的《農村法》對農產品生產每一環節的監管目標和內容作了嚴格的規定。德國的《食品法》，包括植物保護、動物健康、善待動物的飼養方法以及各種衛生及獸醫條款等。此外，還制定了《聯邦自然保護法》等。2002年以來，通過了《有機標志法》、《有機標志條例》和《生態食品標識法規》，在法律上對生態農業和生態農產食品的發展做出明確規定。丹麥2001年8月頒布的《環境保護法》，目的是限制對農產品產地環境的污染和破壞，保護自然與環境。1991年6月通過《動物保護法》，1994年12月通過《屠宰法》，主要規定了養殖動物的衛生條件、飼養方式、運輸要求、屠宰方法和程序等。

目前，日本有關農產品產地環境監管的法規主要包括《食品安全基本法》、《農藥管理法》和《植物防疫法》等。《食品安全基本法》規定了不同農產品農藥殘留標準的制定和使用方法的管理等。《農藥管理法》主要規定所有農藥（包括進口的）在日本使用或銷售前，必須依據該法進行登記注冊，在農藥注冊之前農林水產省就農藥的理化和作用等進行充分研究，以確保登記注冊的合理。《植物防疫法》適用于進口植物檢疫，保障食品產地環境安全。養殖衛生與防疫環境監管法律包括《家禽傳染病預防法》、《屠宰法》和《家禽屠宰商業控制和家禽檢查法》等，《家禽傳染病預防法》適用于進口動物檢疫，包括動物活體和加工產品；《屠宰法》適用于屠宰場的運作以及食用牲畜的加工；《家禽屠宰商業控制和家禽檢查法》規定了家禽的檢查制度等。韓國政府頒布的《親環境農業培育法》，其中對親環境農產品的財政支持、政府職能以及違法處罰等方面進行了明確規定。

3.建立有害物質殘留監控體系和實施監控計劃。美國農藥殘留監控體系由農業經濟研究局、獸藥中心和環境保護署共同組織完成。在對農產品中有害物質殘留監控方面，美國有兩個強制實行的國家殘留監控計劃，分別是農業部（FSIS）的“國家殘留計劃”（FSIS National Residue Program，簡稱NRP）和食品藥品管理局（FDA）的“農藥殘留監控計劃”（FDA Pesticide Program Residue Monitoring,簡稱PPRM)。NRP計劃始于1976年，為年度計劃，監管對象為國內生產和進口的肉、禽和蛋制品中的農藥、獸藥、環境污染物殘留。目標是：監督不合格動物的屠宰和禽蛋制品的生產，獲得化學殘留物的風險評估、風險管理和風險交流的支持數據等。PPRM計劃從1987年開始實施，其計劃制定和組織實施的部門為FDA，監督對象是國內和進口農產品和飼料中的農藥殘留，監控的農產品主要是谷物及制品、蔬菜、水果、帶殼的禽蛋、奶制品、水產品及其他非FSIS監管的農產品。

4.強化有機農業認證的監管。通過立法推進農產品認證發展，是國外發達國家加強農產品安全監管的重要手段之一。農產品認證經歷了種子認證、產品認證、體系認證等不同階段，例如，20世紀70年代有機食品認證在英國、德國、日本、澳大利亞等國家相繼推廣，80年代后期，美國、歐盟、日本、澳大利亞等國家和地區紛紛推行政府官方標識標志認證。目前，法國農產品的官方認證主要有生態農業認證、紅色標簽認證、產品合格證認證和原產地冠名認證四種產品認證形式。進入21世紀，隨著農產品種類的增多和監管風險的加大，以預防為主，全程控制為目的的體系認證在食品安全監管中起到積極作用。與農產品質量監管直接相關的是良好農業規范（GAP）和田間食品安全體系（On-Farm）等生產管理和控制體系及相應的體系認證。目前，歐洲良好農業規范（簡稱EurepGAP）在歐盟各國廣泛推廣，為保障農產品質量安全起到重要作用。

5.實行嚴格的監管制度和保障措施。一是建立產品可追溯和召回制度。從20世紀90年代，許多國家和地區開始應用可追溯系統進行農產品質量安全監管。如美國國內行業協會和企業建立了資源性可追溯系統。歐盟于1997年開始建立和應用食品可追溯系統，并把農產品可追溯制度納入法律框架之中。2002年1月歐盟頒布了178/2002號法令，規定每一個農產品企業必須對其生產、加工和銷售過程中所使用的原料、輔料及相關材料提供保證措施和數據，確保其安全性和可追溯性。二是實行嚴格的市場準入制度。以歐盟農產品安全限量指標為例，截止2004年12月底，歐盟動植物產品的安全限量涉及199種農、獸藥，其規定的安全限量值多達30240個，包括20個植物品種，150個產品和19964個農藥限量以及7個動物產品種類，23個產品和2276個農、獸藥限量。三是實行嚴格的檢驗檢測制度。以德國牛奶業為例，1890年，德國就專門成立了牛奶檢測協會。目前，牛奶場每月進行4次檢驗，一旦發現數值不達標，將嚴厲懲罰。

6.加強農產品質量安全風險分析和防控。一是以國際食品安全風險分析準則為基礎，制定法規形式的風險評估標準和方法。如歐盟2002年頒布了EC178/2002法規，重點強調風險評估在食品安全立法中的法律地位。二是建立有效的風險分析制度。發達國家及地區遵循國際食品安全監管趨勢發展的要求，普遍建立了有效的風險分析制度，并制定了風險分析運作程序，包括風險評估數據的來源、風險管理和交流的方式以及風險評估步驟的執行機構和程序都有明確詳細的規定。三是加強風險評估和防控技術的研究。美國的《食品質量保護法》中對風險評估技術的發展提出新要求，為滿足這一要求，美國環境保護署（EPR）協同其他地方政府、研究機構和大學、實驗室以及技術開發公司做了大量研討，與殘留限量再評估委員會(TRAC)一起積極開展食品安全風險評估和防控技術的研究。

三、國際經驗對我國的啟示

1.改革和完善農產品質量安全監管體制。據有關部門調查，目前我國農產品質量安全監管存在“上熱、下冷”現象，“上熱”指國家監管部門高度重視，農業部成立了農產品質量安全監管局，定期開展專項整治，督促各地推進農產品質量安全監管。“下冷”指對農產品質量安全直接實行監管的縣和縣以下政府及其相關部門不夠重視，從而導致農產品質量安全源頭監管不到位，監管措施難以落實。因此，建議將農產品質量安全監管的重心和重點下移到縣一級，并通過立法的形式，明確縣級監管部門對農產品質量安全監管的地位和職責。同時，要改革和完善現行的監管體制，將行業管理、監督和執法部門的職責分開，使其各負其責，各司其職；要建立各種獎懲制度和開展農產品質量安全示范縣建設等，把農產品質量安全監管和風險防控措施落到實處。

2.建立完善協調的法律法規體系。目前，我國已制定了一些農產品質量安全監管的法律法規，但大多都包含在綜合性法規中，而有關農產品質量安全監管的專項法律法規明顯缺位，特別是針對農產品產地環境保護、養殖衛生、防疫環境監管、農產品質量安全風險防控、技術監管以及與農產品產品認證、體系認證和標準化推廣等相配套的法律法規不健全，從而進一步加大了監管的難度。因此，應依據我國目前農產品質量安全源頭監管的需要，在有序開展農產品產地環境和養殖環境安全普查工作和風險分析的基礎上，制定與我國《食品安全法》、《農產品質量安全法》和《環境保護法》等綜合性法規相配套的農產品產地環境管理、農業投入品管理、肉類產品管理、禽類產品管理以及農產品質量安全風險分析和防控等方面的專項法規，為農產品質量安全源頭監管提供法律依據，同時，加強相關技術法規體系建設，逐步建立起完善協調的法律法規體系。

3.建立和完善農產品殘留監控體系。建立例行農產品殘留監控體系，加強農產品質量安全源頭管理，是國外加強食品安全管理的重要經驗之一。與發達國家比較，我國農產品殘留監控工作啟動較晚，并存在一些問題，如農產品殘留監控缺乏法律依據；缺乏長效工作機制；限于經費不足，監控的覆蓋面狹窄等。因此，我國應加快建立和完善農產品殘留監控體系，建立和健全農產品質量安全例行監控制度，并將其納入國家相關法律法規之中；同時，通過設立國家和地方政府財政專項基金的方式，加大例行監控工作的經費投入，支持農產品殘留監控體系的建設；建立信息定期公布制度和發布平臺，充分發揮其作用，使保證農產品質量安全成為生產者和管理者的自覺行動。

4.推進農產品認證的發展和監管。積極推行農產品認證，是我國現階段加強農產品質量安全監管的現實要求。因此，應在我國農業不同區域積極推進符合國際標準，規范化運作的農產品認證，特別要通過法律法規的形式，制定農產品認證和農產品質量安全標識標志管理辦法，完善農產品產地認證、產品認證、標識管理、執法監督等各個環節的程序文件和技術規范等。同時，立足我國國情，在充分開展風險分析的基礎上，加強政策引導和資金支持，在農業規?；a業化和組織化發展程度相對較高的地區，制定和推進操作性強并與國際接軌的良好農業規范（GAP）和田間食品安全體系（On-Farm）等生產管理體系及其體系認證，充分發揮農產品認證在食品安全監管中的作用。

5.實行嚴格的監管制度和懲治措施。一是實行嚴格的農產品檢驗檢測制度和執行標準。按照農產品檢驗檢測的國際標準，通過立法的形式，確定和執行我國各類農產品檢驗檢測標準；同時，在加強與國外檢測機構交流與合作的基礎上，學習和吸收國外先進檢測技術、管理經驗和理念，加強農產品檢測技術的研究，提高農產品檢驗檢測技術能力。二是實行嚴格的市場準入制度。主要是對無產品認證和標示的農產品要通過加強市場準入標準制定及其制度的執行，限制這類農產品進入市場，加強對農產品流通環節的監管。三是建立和實行產品可追溯和召回制度。要在研究和分析我國農產品生產狀況和特點，積極開展農產品地理標志保護和規范農產品認證和標簽標示的基礎上，建立和實行農產品可追溯和召回制度，強化農業生產者責任。同時，通過制定相關法律和嚴格執法，對被追溯和召回的農產品的生產者實行嚴格懲罰。

6.加強農產品質量安全風險分析和防控。一是加強制度創新。盡快制定《農產品質量安全風險評估管理辦法》，明確農產品質量安全風險評估的目的、機構和職責，規定相應的程序和要求等，使農產品質量安全風險評估工作有章可循。二是加快機構建設。在農產品質量安全監管部門中設立專門的風險管理和預警機構，其職責是對農業種植和養殖生產過程中的風險進行綜合分析、評價、管理和防控。三是加強風險分析和評估技術的研究。其中主要是形成有效解決風險分析評估技術研發的管理平臺，培育專業技術人才，實現資源和智力共享；確定我國農產品安全風險評估和防控的優先領域和發展重點，制定發展規劃，開展一系列具體的風險評估技術探索和研究等，提高農產品安全風險管理水平。四是建立和完善農產品風險交流預警機制。主要是開發建設農產品質量安全風險信息集成系統和綜合監測信息網，實現實時動態監測和及時預警；以風險評估結果為基礎，制定科學的風險管理政策和防控措施；倡導公眾的廣泛參與，通過法律賦予公眾農產品質量安全信息知情權、訴訟參與權等，引導公眾參與農產品質量安全風險管理和監督。

（責任編輯 矯海霞）