依法規范財產申報制度

○翁 里 代 星

微博反腐，在2012年的網絡世界中十分紅火，被曝光的涉腐人物包括“表哥”楊達才和袁占亭、“房叔”蔡彬、“房爺”周偉思等。這些人一經微博曝光，立即引發公眾對其財產來源的強烈質疑，然而當公眾要求公示這些官員的工資收入時，卻幾乎都被相關單位以“不屬于政府信息公開范圍”為由拒絕，這反映出在我國官員財產申報制度不健全的情況下，政府對信息的壟斷和正規反腐渠道的不通暢。因此，筆者認為有必要依法規范官員財產申報制度，讓權力在陽光下運行，接受公眾監督。

一、世界范圍內的財產申報制度

財產申報制度創制于240多年前的瑞典。自創制以來，由于防腐反貪效果良好，先后被世界各民主法治國家紛紛效仿。

瑞典通過《出版自由法》和《保密法》等法律，對財產申報制度進行了詳細的規定，既保障了公民的監督權，也考慮到了國家機密等信息的保護。

美國早在1978年便出臺了《政府道德法案》，以立法的形式確立了官員財產申報制度，并且通過對著名的美國眾議院議長詹姆斯·賴特貪腐案的處理，在民眾心中樹立起“凡是不公開財產的官員，就需要監督”的理念。

在亞洲，韓國和日本在官員財產申報制度的確立上也走到了中國的前面。韓國在1981年出臺的《公務員倫理法》的基礎上，先后經過四次修改，終于在1993年完成了國家公務員財產公開由實踐到法律的轉變，韓國還制定了金融實名制等配套制度。而日本則早已通過了《為確立政治倫理的國會議員資產公開法》。

其他例如俄羅斯、新加坡、墨西哥以及中國的港、澳、臺地區均已建立財產申報制。

二、我國財產申報制度的理論基礎

財產申報制度符合我國建設廉潔透明政府的需要，在我國有深厚的理論基礎。

1.財產申報制度的政治理論基礎

民主政治理論。公民有權參與政治，并且在憲法的范圍內有最大限度的言論自由權和自由選舉權是奉行民主政治的國家必須具備的要素。政府必須通過公開公共事務和信息，來保障公民的參與權，從而在形式和實質上來保障民主政治的實施。公職人員作為人民權力的行使者，有義務接受其權力來源——人民的監督，包括對其財產收入狀況的監督。人民有權利也有能力在政府公開的信息中進行分析，判斷權力的行使者行為的正當性和合理性。

2.財產申報制度的憲法理論基礎

人民主權理論。《憲法》明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。行政機關所享有的一切權力都源于人民權利的讓渡和憲法的授權。人民有權利對政府工作人員的財產收入狀況進行監督，以了解政府是否在憲法授權范圍內行使權力，是否以權謀私。同時，政府也有義務公開其公職人員的財產收入信息，讓人民廣泛參與到社會行政事務的管理中來，實現人民主權。

知情權理論。日本著名憲法學家蘆部信喜認為知情權是“兼有自由權的方面和請求權以及社會權方面的復合性質的權利。”知情權在我國被認為是由表達自由權推演出來的一項憲法性權利。知情權內容包括：公民可以自由地獲取各種公共信息，公眾可以依法要求國家機關和其他公共管理機構提供公共信息服務，公眾對知情權受到侵害可以要求救濟。由此可知，公眾要求官員財產申報與公示，是公眾知情權內涵之意。知情權可視為是財產申報制度在憲法上的直接依據。

3.財產申報制度的行政法理論基礎

行政公開理論。行政公開原則是行政正當性原則的子原則之一，也是行政程序法的基本原則之一。它是指行政權力運行的每一個階段和步驟都應以相對人和社會公眾看得見的方式進行。行政公開既包括權力行使過程的公開，也包括行政機關制定或決定的文件、資料、信息等的公開。人民只有充分了解行政信息，才能有目的有效率地參與行政事務和社會事務，行政公開是參政議政的基礎。官員財產收入屬于行政信息，通過財產申報制度，統計并公示這些信息，才能確保行政權力的公開和透明，這也是行政正當性原則的體現和實現途徑。

三、依法規范財產申報制度的意義

1.促進社會主義法制的完善

財產申報制度在中國踟躕不前，大部分僅僅停留在政策層面，財產公開的主體和范圍仍然很有限，這不僅影響了公眾對該制度的知曉程度和監督程度，使其難成為刑法的前置制度和義務來源，還與社會主義法制的“有法可依”的基本要求相違背。當官員因收入來源不明被公眾質疑時，有關部門一方面有心處之，卻常常面臨無法可依的尷尬境地而讓廣大民眾失望。因此，只有依法規范我國財產申報制度，加快財產申報制度立法化，才能促進社會主義法制的完善。

2.增強對政府的信任

政府信任是政府的權威性和政府運轉有效性的保障，是構建社會信任體系的重要支持力量。而前文所列種種官員貪腐現象，已經對我國政府的形象產生巨大的破壞，長此以往，必然會導致公眾對政府的信任危機。官員進行財產申報會起到一種政治宣示作用，表明政府積極主動接受公眾監督，反映了這個政府對自身行使公權力的正當性與合法性的自信，也說明公職人員不正當地謀取經濟利益的行為是與責任政府的宗旨不相容的。

3.利于反腐倡廉建設

不論何時，作為負責某項工作或負有某種責任的職員或官員，受非法提供的金錢或其他報酬引誘，做出有利于提供報酬的人的決定或行為從而損害公眾的利益，腐敗就可以說存在了。我國經歷了漫長的封建社會，一度有著“民可使由之，不可使知之”、“法藏官府，威嚴莫測”的傳統，為官員腐敗大開方便之門，這種頑固的傳統，也成為阻礙財產申報公示制度的思想根源之一。

財產申報公示制度是政府信息公開制度的一部分，是現代國家反腐倡廉的有力武器。為了治療腐敗這一破壞社會文明發展的毒瘤，我國必須建設開放、透明的政府，更要嚴把官員收入審查這一關，從源頭上遏制腐敗。

四、依法完善我國財產申報制度的建議

1.加快立法進程，建立財產申報的配套制度

就目前來看，我國財產申報法律體系尚未建成。結合世界各國的成功經驗，財產申報法制化是必要舉措，但這不是一個一蹴而就的過程，而是需要結合我國政治經濟社會的理論和實際，選擇符合我國需要的財產申報的模式。因此，一方面要在全國各地提倡和逐步推進財產申報制度的實踐，積累經濟社會發展程度不同地區的經驗，另一方面以當前現行的各項政策文件為基礎，結合各地實踐經驗和社會各界建議，推動財產申報專項立法的進步。

世界各國在財產申報法制化的同時，也建立起了相應的配套制度，形成了系統的財產申報法律體系。已經有學者建議我國有必要實行全民信用卡制度，官員超過一定額度的資金流動，可委托銀行等機構進行監管和限制。我國還應發揮信托制度在反腐倡廉建設方面的重大作用，建立起盲目信托制度和擬制信托制度，在官員上任前依靠盲目信托制度將其合法財產與其本人隔離保護，一旦官員出現貪污腐敗問題后，依靠擬制信托制度追回由其非法占有的國家和人民的財產。

2.設立專門的申報機構，加大透明度

目前我國的財產申報受理主要是申報人所在單位的組織（人事）部門，監管審核機構一般是紀檢、監察機構。由于這種模式容易導致財產申報制度成為“體制內的自我消化過程”，背離了其實質和宗旨。因此，建議在全國建立一個專門的財產申報管理機構，該機構由組織（人事）部門和監察部門構成，組織（人事）部門接受官員的申報和資料管理，監察部門管理官員申報資料的審核和監督，兩個部門要緊密協作。

對于干部和官員的申報資料，除相關法律明確規定為國家秘密的外，要定期對全社會公示，接受公民監督。國家相關部門和社會大眾有查閱請求的，經過相關程序可以查閱。

3.依法設置懲戒措施，構建嚴密的監督系統

對財產申報制度的監督，有三方面的力量：首先是財產申報制度的審核部門的監督，這是最原始的監督，在官員將申報資料提交時，監管部門就應該履行監管職責，仔細核實資料的真偽。其次是社會大眾的監督，財產申報公示制度的建立，就是要充分保障公民的監督權，將國家權力置于陽光下。最后是司法部門的監督，隨著財產申報制度法制化的發展，違反財產申報制度相關規定，不報、瞞報、漏報等行為必須要受到法律的嚴懲，這就需要司法部門配合財產申報制度監察機構，對違法的官員繩之于法，維護法律的尊嚴，警示后來人。

4.增強官員的自身素質，提倡領導廉政修養

外部的監督僅能給官員以制度上的約束，要想順利推進財產申報制度法制化進程，還必須加強官員的內在素質建設，尤其是提升職業道德素質修養，從官員內心建立起廉政意識。因此，要以廉政建設和財產申報制度推廣為內容，加強對官員的教育和培訓，減少官員對財產申報制度的抵觸和陌生感，進而推動官員家屬的理解和配合，為財產申報制度法制化減少阻力。

在倡導官員財產申報法制化過程中，不能忽視各單位領導或主要負責人的帶頭示范作用，只有領導帶頭實踐，證明自身廉政清白，才能更好地鼓勵和引導其他人遵守該制度。

（責任編輯 矯海霞）