中國現代行政管理體系的時代特征

○馬寶成

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革意見》明確提出，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。圍繞這一總體目標，中國現代行政管理體系的各項建設正在有序推進。

一、中國現代行政管理體系是以中國特色社會主義理論體系為根本指導思想，與中國國情緊密結合的現代行政管理體系

中國特色社會主義理論體系是馬克思主義與現代中國實際相結合的產物，是包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀等在內的科學理論體系。中國現代行政管理體系，將中國特色社會主義理論體系作為指導思想和理論基礎，其科學內涵、主要內容和實現形式始終在中國特色社會主義理論體系的指導下確立和實現。中國特色社會主義理論體系指引中國現代行政管理體系的發展方向和總體目標，中國現代行政管理體系又按照中國特色社會主義理論不斷為建設中國特色社會主義提供著符合客觀要求的體制機制。中國現代行政管理體系作為黨領導人民開辟中國特色社會主義道路的有機組成部分，它在實踐中以與時俱進的鮮明品質豐富著中國特色社會主義理論體系的內涵，同時又以這一理論為指導在實踐中創新著自身的內容和方式。

中國特色社會主義理論的最大特點就是把馬克思主義與中國現代實際相結合。作為中國特色社會主義理論指導下的中國現代行政管理體系，特別注重與中國國情相結合。改革開放以來，我們黨確定了我國社會處于并將長期處于社會主義初級階段的發展定位，形成了社會主義初級階段的基本路線。社會主義初級階段理論提出以來我國社會的實踐發展，是我們黨結合新的實踐與新的發展不斷實現黨的理論與實踐創新的實踐發展。根據這樣的新的實踐發展，黨的十六大以后，黨中央提出的科學發展觀，以全面建設小康社會、實現共同富裕為目標，注重統籌城鄉、地區、人與自然等方面的發展，注重社會公平和消除貧富差距。黨的十七大對政府職能作出了明確界定：“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。黨的十七屆二中全會也明確提出了“實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”的目標，圍繞這樣的目標，中國現代行政管理體系也不斷改革調整，加快轉變政府職能，優化政府組織機構，加強政府自身建設，充分體現了與中國實際國情相結合的時代特征。

二、中國現代行政管理體系是與社會主義制度相適應的行政管理體系

中國現代行政管理體系這個提法有兩個關鍵詞：一是“中國”，符合中國國情，體現中國特色，帶有中國烙印；二是“現代”，所謂“現代”，主要是指社會主義制度建立以來的中國，或者說是社會主義初級階段，符合社會主義的價值觀念、本質特征和發展要求。這表明，中國現代行政管理體系必須與社會主義制度相適應，中國現代行政管理體系必須與我國基本政治制度和中國特色社會主義密切相聯。具體說來，就是在政治上，堅持四項基本原則，實行人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度；在經濟上，堅持公有制為主體的多種所有制結構，堅持按勞分配為主體的多種分配形式，走共同富裕之路。中國特色社會主義行政管理體制始終把維護人民群眾根本利益作為出發點和落腳點，體現著我國基本政治制度最本質的要求和內容；始終服從和服務于經濟社會發展全局，從制度上更好地發揮和保障市場在資源配置中的基礎性作用。它隨著我國經濟社會的發展不斷發展和創新，不失時機地為發展社會主義民主政治、完善社會主義市場經濟、建設社會主義先進文化、構建社會主義和諧社會提供著體制支撐和機制保障。

三、中國現代行政管理體系是不斷適應社會主義市場經濟體制的需要的現代行政管理體系

改革開放以來，我們逐步建立了社會主義市場經濟體制。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，我們的行政管理體系始終以社會主義市場經濟體制的建立為目標，在轉變政府職能、優化政府組織機構、推進依法行政、加強政府自身建設和創新政府管理方式等方面做出了積極探索，取得了明顯成效，為建立社會主義市場經濟體制提供了政治保證。毋庸置疑，中國現代行政管理體系與社會主義市場經濟體制是基本適應的。特別是十六大以來，我們按照全面貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、加強黨的執政能力的要求，在政府職能轉變、政府機構改革、依法行政和法治政府建設、政府管理創新、公務員隊伍建設等方面取得了重要進展，建立了基本適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制。這一點是不容置疑的，否則我們就不能夠解釋改革開放以來我國經濟社會發展取得的巨大成就。盡管目前的行政管理體制還有一些與社會主義市場經濟體制不相適應的地方，如政府職能轉變還沒有完全到位、政府機構設置還存在一些不合理的地方、中央和地方之間還有一些不好理順的關系、依法行政的能力和觀念還有待于提高等等，這些在一定程度上影響了政府職能的正確履行。盡管這些問題是支流，但決不容忽視，要通過深化行政管理體制改革，采取更加有力的措施，切實加以改進。目前行政管理體制的個別環節和若干領域還存在一些很不適應的情況，如政府的公共服務職能比較薄弱、基層政府機構設置“上下一般粗”的問題還比較突出、行政問責特別是安全生產重特大責任事故的追究力度不夠且缺乏明確的法律依據問題、行政成本過高，等等。這些問題都嚴重影響了政府效能，必須盡快和切實加以解決。

四、中國現代行政管理體系具有一套適應我國經濟社會發展的政府職能體系

中國現代行政管理體系具備一套適應我國經濟社會發展的政府職能體系。行政管理體制改革的目標，就是通過政府職能的不斷轉變，最終形成了定位準確、配置合理、關系順暢、權責統一的政府職能體系。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革意見》明確提出，通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。政府職能體系是中國現代行政管理體系的關鍵和核心問題，主要內容是：在全面履行政府職能的基礎上，真正實現了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，政府能夠真正按照市場經濟規律合格地履行經濟調節和市場監管職能；政府的公共服務和社會管理職能得到加強并更加有效地發揮，能夠在基礎教育、公共衛生、公共文化、社會保障、科學技術、體育休閑、基礎設施、環境保護、公共信息發布等方面，為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。

1.政府職能的準確定位和科學配置。推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，是轉變政府職能的核心問題，中國現代行政管理體系就是切實做到了“四個分開”，市場在資源配置中的基礎性作用得到了充分發揮。各級政府的權力得到進一步規范，政府職責范圍按照權責一致的原則得到明晰和合理劃分，市場主體和各類社會組織的自主性得到充分體現揮，真正做到了屬于社會管的事情由社會組織解決，應該由市場管的事情由市場解決。

2.政府的經濟調節職能健全完善。到2020年中國特色社會主義行政管理體制基本形成后，政府的經濟調節職能的有效發揮有賴于政府宏觀調控職能的合理配置和宏觀調控機制的健全完善。隨著工業化、城鎮化的加快發展，城鄉之間、地區之間、產業之間的關系將會發生重大變化。中國現代行政管理體系必須適應經濟社會發展的新形勢，切實履行宏觀調控職能，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，實現以下主要目標任務：促進經濟增長，增加就業，保持國際收支平衡；正確處理改革發展穩定的關系，實現經濟總量基本平衡與促進經濟增長方式轉變和產業結構優化的結合，需求膨脹與增加有效供給得到有效控制；政府計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系得到進一步完善，政府對微觀經濟的直接干預明顯減少；政府投資行為得到嚴格規范，經濟杠桿的調節作用得到充分發揮；宏觀調控的體制和機制基本健全，經濟和法律的調節手段得到更好運用，行政調節成為必要的輔助手段。

3.政府的市場監管職能有效實施。2020年中國特色社會主義行政管理體制基本形成后，政府的市場監管體系必須健全完善，市場監管職能不斷改進和加強，市場在資源配置中的基礎性作用得到更大程度的發揮，部門分割、行業壟斷、地區封鎖等逐步打破，統一、開放、競爭、有序的現代市場體系得到健全。主要內容包括：促進公平競爭的市場規則基本形成，市場準入和退出機制基本建立，市場執法基本規范，多頭執法、執法擾民、執法爭利的問題得到切實解決；市場監管的法律制度和社會信用體系基本健全，規范的市場秩序基本形成，對人民群眾生命財產安全領域的市場監管明顯加強；各類市場中介組織和專業服務組織有序和規范運行，社會力量真正參與到市場監管中來。

4.政府的社會管理職能得到強化。2020年中國特色社會主義行政管理體制基本形成后，政府必須具備一套與和諧社會建設要求相適應的社會管理體制和機制。主要內容是：黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局得到確立和完善；社會利益協調機制、社會矛盾糾紛調處機制、訴求表達機制、權益保障機制逐步健全；能夠綜合運用法律、經濟、政策、行政等手段和教育、協商、疏導等方法預防和化解社會矛盾；社會政策和社會保障體系真正健全完善，效率與公平的關系得到較好處理，科學合理的收入分配調節機制基本建立，社會公平得到切實維護；政府應急管理體制和機制不斷完善，應急管理能力明顯提高；社區和基層組織建設得到加強，社區服務功能不斷強化。

5.政府公共服務職能明顯加強。

2020年中國特色社會主義行政管理體制基本形成后，與之相適應，政府的公共服務供給機制也必須基本建立。主要內容包括：與建設人民滿意的服務型政府相適應，政府為人民服務的宗旨意識得到增強，政府公共服務職能真正完善。通過公共資源配置的優化和財政投入的增加，公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系不斷健全完善；農村、基層、欠發達地區的教育、衛生、文化等各項社會事業得到健康發展，初步實現基本公共服務均等化；積極的就業政策得到切實貫徹，就業服務體系不斷完善；社會保障體系基本完善，人民群眾的基本生活切實得到保障；政府公共服務的總量和質量顯著提高，實現公共服務與經濟增長的協調發展，政府公共教育支出、公共醫療衛生支出、社會保障支出占GDP的比重達到合理水平，切實滿足人民群眾基本的公共服務需求。

五、中國現代行政管理體系具有科學合理的政府組織機構體系

科學合理的政府組織結構體系是提高政府效能的重要組織保障。中國現代行政管理體系，不僅遵循精簡、統一、效能的原則，比較有效地實行了機構整合，健全了部門之間的協調配合機制，精簡和規范了各類議事協調機構及其辦事機構，切實解決了機構重疊、職責交叉、政出多門問題，而且也合理劃分了中央與地方的事權和財權，明確了不同層級政府的職責權限，同時，也進行了事業單位的分類改革。

1.按照精簡、統一、效能的原則，實現政府機構設置、職能、編制和工作程序的科學化、規范化、法定化。科學界定政府職能和權限，合理劃分中央與地方的事權和財權，調動了地方政府的積極性，地方政府在社會管理和公共服務方面的職能得到強化，中央政府與地方政府的機構設置不必完全上下對口。通過不斷優化政府組織結構，切實解決了行政層級過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節、行政成本過高等問題。

2.實行決策和執行職能適度分開。過去，我們在行政管理體制改革中重視改革政府部委設置層面的計劃經濟模式，而忽略了改革政府部委內設機構層面的計劃經濟模式，忽視了調整部門內部的決策職能和執行職能，造成了政府管理中利益部門化、部門利益化及多頭執法等問題。中國特色社會主義行政管理體制必須針對上述問題，經過不斷深化改革，實現政府部門內部的決策職能和執行職能的合理調整，決策和執行職能相互協調和適度分開。

3.積極推進地方政府機構改革，行政效率不斷提高。按照中央的有關部署和要求，中國現代行政管理體系在很大程度和范圍上推進了省直管縣體制改革，切實減少了行政層級，使得中央決策能夠得到有效貫徹。鄉鎮機構改革積極穩妥推進并取得明顯成效，科學合理地明確鄉鎮政府的職能定位，充分發揮鄉鎮政府在發展經濟、提供公共服務和加強社會管理方面的作用，使得鄉鎮政府要從直接抓生產經營、催收催種、收費罰款等煩瑣事務中解脫出來，將工作重點放在了政策引導、典型示范、提供服務、營造發展環境和維護社會穩定上。全面進行了鄉鎮站所改革，農村公益事業得到大力發展，鄉鎮機構設置合理，鄉鎮機構編制得到有效控制，鄉鎮干部隊伍的整體素質得到明顯提高。

4.穩步推進事業單位分類改革，現代事業運行機制基本確立。中國現代行政管理體系基本上建立了與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現代事業組織體系。首先，按照政事分開的原則，政府和事業單位的職能得到合理界定，行政權力事業化、事業權力利益化的傾向得到改變。其次，按照職能特點對事業單位進行了分類指導。加快了某些產品和服務可以市場化的事業單位的市場化進程，具備市場化條件的營利性事業單位實現了向企業的轉變；按照功能和特點以及社會事業發展目標，將某些具有公益性的事業單位，分別確定為政府直接組織的公立機構或非營利機構；撤銷或合并了某些基本不具備公益性或公益性很弱的事業單位。再次，加強了事業單位改革的法律法規建設、財政體制和社會保障制度等配套改革，使得事業單位改革順利進行具備了制度保證。

5.非政府組織得到了較大發展，政府與社會關系順暢和諧。中國現代行政管理體系將非政府組織視為自身的合作伙伴，允許和鼓勵非政府組織按照發揮行業自律機制作用和完善社會自我管理的要求，行業協會、商會、咨詢組織、鑒證機構等市場中介組織和專業服務組織依法得到規范和發展。非政府組織管理體制進一步理順、地位作用進一步明確，監管機制不斷健全，非政府組織在維護市場秩序和社會誠信、應對國內外貿易糾紛等方面中的作用得到充分發揮。

六、中國現代行政管理體系具有相對完備的行政法制體系

中國現代行政管理體系，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，具有一套相對完備的行政法制體系，為全面推進依法行政、建設法治政府提供保障。

1.行政責任體系逐步健全，政府法律責任機制得到強化。各級政府及部門能夠帶頭維護憲法和法律的權威，嚴格依照憲法和法律規定的權限和程序行使權力、履行職責。政府的所有行為規范都必須遵守憲法和法律，真正做到了有權必有責、用權受監督、侵權須賠償、違法要追究。行政監察強化，行政不作為、濫用職權、執法不公、以權謀私等行為得到及時糾正，行政管理體制能夠在法制軌道上運行。

2.政府立法行為規范，政府立法工作方法科學，政府立法質量不斷提高，政府法治體系日趨規范完備。對行政規章和規范性文件的備案審查、定期清理等制度建立健全。法律議案和地方性法規草案的提出，行政法規、規章、規范性文件等的制定，能夠符合憲法和法律規定的權限和程序，能夠充分反映客觀規律和人民群眾的根本利益，能夠為社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設和和諧社會建設提供制度保障。

3.行政執法程序逐步細化和完善，行政執法行為切實規范，權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制切實建立。行政復議、國家賠償和行政補償制度得到深入推進和進一步完善，政府及其工作人員真正能夠按照法定權限和程序行使職權、履行職責。按照《行政許可法》的規定，妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的審批事項得到進一步清理、取消。真正做到嚴格執法、公正執法和文明執法，行政綜合執法改革力度不斷加大，相對集中行政處罰權的改革工作有效推進，多重多頭執法問題得到切實解決。

4.科學的依法行政考核指標體系逐步建立，對法律法規實施情況的評價有效開展。

5.公務員教育培訓切實加強，公務員依法行政的意識和能力明顯提高。

七、中國現代行政管理體系具有行之有效的政府管理體制機制

中國現代行政管理體系注重科學執政、民主執政和依法執政能力的提高，它通過建立健全決策、執行、監督相協調并適度分離的政府運行機制，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，真正做到政府決策科學民主，執行堅決有力，監督透明公正。

1.中國現代行政管理體系具備一套以“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”為主要標志的完善的運行機制。相互協調與相互制約的前提是適當分開。在決策權、執行權、監督權適當分開的基礎上，實現決策的科學與民主、執行的規范與高效、監督的及時與有力。

2.政府科學民主決策機制進一步完善，政府決策的科學化民主化水平不斷提高。建立決策事項的預告制度、重大事項的社會公示制度和公開聽政制度，完善重大決策的規則和程序，使政府決策行為得到規范。通過建立健全政府決策問責制度，保證政府決策的正確和有效，進一步健全完善行政權力監督機制。規范決策程序，健全決策制度，優化決策環境，強化決策責任。一是健全決策的程序化機制；二是健全決策的制約機制；三是健全決策的咨詢機制；四是健全決策的責任機制；五是健全決策的糾錯機制。對于關系全局的重大決策，必須充分調研、科學規劃、深入論證、集體決策、審慎進行。

3.政府績效管理制度逐步確立。

按照深入學習實踐科學發展觀的要求，確立了政府績效管理的指導思想、基本原則和總體目標，明確了政府績效評估主體、方法和程序。形成了科學合理的政府績效評估指標體系，主要涵蓋貫徹落實黨的路線方針政策和國家法律法規的情況、經濟社會發展目標的實現狀況、公共服務水平、可持續發展狀況、社會和諧穩定、廉政勤政情況。堅持政府績效評估的科學性、公正性、準確性和有效性。

4.行政問責制全面推行。行政問責制是健全政府責任體系的重要內容，經過不斷實踐探索，確立并堅持權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必糾的行政問責原則。行政問責的主體、客體、方式、內容和程序不斷規范，行政首長和有關人員的政治責任、法律責任和行政責任逐步明確。建立嚴格規范的行政責任追究制度，使得政府決策失誤、行政不作為和行政亂作為能夠得到及時有效的嚴肅查處。行政問責機制不斷健全完善，使行政問責與行政監察、審計監督與績效評估能夠有機結合起來。

5.行政監督機制不斷完善，行政權力監督切實加強。政府內部層級監督機制逐步建立健全，行政系統內部監督得到強化。自我監督、群眾監督、新聞媒體監督、專門機構監督的行政監督體系基本形成。