轉型期完善社區治理與協動機制的再探討

張金榮，孫彥鵬

一、轉型期社區治理的阻滯及其原因分析

進入新世紀，伴隨著社區“硬件體系”的日臻完善，社區治理升級的軟肋——“體制不順”和“軟件支持不足”，開始凸顯在人們眼前。眾所周知，街道、社區是城市管理的基礎和依托，完善社區管理體制和運行機制，對于服務人民群眾、夯實城市基層基礎、加強城市管理、維護社會穩定、發展地區經濟都具有重大的現實和深遠意義。此外，“在城市化迅速推進的過程中，充分發揮城市社區的基層整合功能，對于舒緩社會轉型期帶來的陣痛，制度化地解決社會發展過程中的矛盾和問題具有積極的價值和意義。”［1］

近年來，社區管理體制和運行機制存在的一些問題開始引起人們的關注，如社區建設目標重點不夠突出、黨委政府目標與社會目標脫節；社區建設的行政化推動與社區自治建設這兩大結構力量缺乏有效銜接；社區自治功能與權力嚴重缺位等等。上述問題的存在制約了社區建設的進一步發展。從社區管理現狀來看，中國的城市社區參與仍然只是一種出于國家治理需要的自上而下的制度安排，社區參與具有很強的革命時期形成的國家動員、群眾參與的傳統色彩［2］。筆者認為存在以下四種矛盾：社區組織的有限力量與繁雜的日常工作難以協調；社區建設工作的快速推進與社區各方參與意識不強；社區建設的高要求與社區工作者素質偏低；社區建設的繁重任務與社區硬件設施不完善、經費不足。

從一般意義上來看，產生上述矛盾的原因是多方面的，但其主要原因可以歸納為以下幾點：社區與政府職能部門的職能沒有完全理清；對社區工作的宣傳力度不夠；社區居民黨員年齡結構老化，選人用人機制有待進一步拓寬；約束機制不健全；資金投入機制不完善。

回到中國社會轉型的現實，“在社會經濟迅速發展的今天，社會功能和社會組織關系多元化現象越來越普遍。城市社區作為整合各種社會資源的基層單位，對創立新型城市社區管理模式的呼喚也越來越強烈。”［3］社區建設模式的特點就在于其所具有的多樣性，以及同社區建設實踐的緊密聯系，“無論是發達國家，還是發展中國家，其社區建設的模式都是多元的，不存在一個‘放之四海而皆準’的社區建設模式”［4］。筆者在對當前社區管理存在具體矛盾及原因分析的基礎上，著眼社區管理體制和運行機制加強社區黨建工作科學化的具體措施——推行“三改一加強”工作機制，加快社區改革創新。“三改”就是改革社區治理結構、改進工作運行機制、改善社區工作基礎，“一加強”就是加強黨的領導。

二、完善社區治理與協動機制的探索

在現實的社區發展中，一些基層社區組織在完善社區治理與協動機制問題上展開了諸多有益的探索。

（一）“4＋N”模式與社區治理結構優化

構建在黨組織領導下，以居民自治為核心，廣大居民和多種經濟社會組織廣泛參與的多元治理機制。從根本上來講，社區發展的重點應該是發揚現代民主，相信民眾有自我組織、自我解決問題的能力，從而通過民主的建設來謀求社區的真正發展，這樣可以使不同的社會力量和社會需求得到整合和表達［5］。實行“兩心兩體系”，即著力構建黨組織這一領導核心、廣大居民這一自治核心，按照“4＋N”模式設置社區組織體系和服務體系這兩個體系。

“4”主要是建設社區黨組織、社區成員代表會議、社區居委會、社區公共事務服務中心“四位一體”組織架構；通過這種組織體系建設，調整組織職能定位，實現“五權分離”，即領導權、議事權、決策權、執行權、監督權（黨務與政務分離、領導職能與自治職能分離、社會職能與行政職能分離、領導權與決策權分離、決策權與執行權分離）；黨組織由原來的決策者、執行者變成領導者、監督者；居委會變成居民代表大會和議事會的執行者和政府下移公共服務和社會管理職能的承接者；各類經濟社會組織變成社區建設的參與者。一些新的和老的、現代的和傳統的集團，越來越意識到他們自己是集團，越來越意識到他們對于其它集團的利益和權利，進而積極動員參與政治［6］。

“N”主要是指服務體系建設，依托黨員服務站、黨組織服務民生工作站，建立多種服務志愿者團隊大力開展服務民生工作，即面向社會招募組建以黨員、團員為骨干的志愿者隊伍。重點組建黨員區域化黨建工作志愿者服務隊、精神文明建設宣傳志愿者服務隊、再就業志愿者服務隊、家政便民志愿者服務隊、醫療計生志愿者服務隊、法律維權志愿者服務隊、未成年思想道德建設志愿者隊伍等。在社區建設中強化社區服務的功能，對于社區管理本身也是一種促進。“最佳的管理方式是在服務中實施管理、在管理中體現服務，通過強化服務提高社會管理實效。”［7］

2.2兩組患者采取不同治療方法后,住院時間和治療滿意度評分指標比較,觀察組患者均優于常規組患者,差異明顯具有統計學意義(P<0.05),詳情見表2。

（二）“六化一法”與社區運行機制轉變

在堅持黨組織的領導和社區民主自治的基礎上，以管理流程優質高效為基本目標，按照社區一般事項便捷化，重要事項程序化的原則，逐步建立起自上而下的工作運行機制，從而實現實用快捷的新式社區工作管理流程。具體來說就是逐步推進“六化一法”的工作模式。

所謂“六化”，具體就是指管理職責明朗化、管理內容模塊化、工作管理流程實用化、工作管理隊伍多元化、管理制度規范化、工作成果具體化。具體如下：

第一，工作職責清晰化。明確劃定社區黨組織（包括各黨支部）、社區居民代表大會、社區居委會、社區公共事務服務中心的職責，強化每一個部分的功能和作用，更好更有效地為居民服務。

第二，工作內容板塊化。結合社區實際，可以把社區工作內容分解細化為六大板塊，即黨建工作板塊、社區公共事務服務板塊、司法綜治板塊、公共設施板塊、社區資源板塊、工作經費板塊。六大板塊相互聯動、彼此配合，為居民辦實事、辦好事，解決居民的實際困難，確保工作順利開展。

第三，工作隊伍多樣化。重點建好三支工作隊伍，即社區工作者隊伍、兼職工作隊伍、志愿者工作隊伍。

第四，工作流程效能化。在堅持黨組織的領導和社區民主自治的基礎上，以管理流程優質高效為基本目標，由基層黨組織服務民生工作站負責收集民情、民意，按照社區一般事項便捷化、重要事項程序化的原則，實現快捷實用的社區工作管理流程。

第五，工作制度規范化。建設中國特色社會主義，實現社會和諧和科學發展，制度是不能缺失的，沒有制度保證，人們的物質利益、各種權利不可能得到有效承認和保護，社會也不可能達到有序狀態［8］。在社區工作制度方面，重點對以下五個方面制度進行規范，包括社區基層黨建制度、社區議事決策制度、社區管理制度、社區居委會議事制度、社區服務制度。

第六，工作成果特色化。各街道社區結合各自的實際情況和原有的工作基礎，發揮優勢，形成各自特色和亮點，包括再就業服務、文體服務、家政服務、流動人口服務、資源整合服務、菜單服務。

所謂“一法”，即“345”工作法，包括“三提、四責、五議”。“三提”即在提請議事方面，通過設立的輿情員收集社區信息動議并提起議事、社區管理干部收集輿情信息提請議事、黨支部基層組織收集輿情信息提請議事等三種主要渠道廣泛收集輿情信息提出擬處理或辦理事項。“四責”即定責、履責、述責和考責。定責讓職責與崗位相匹配；履責將職責轉化為具體行動；述責使履責行為得到有效監督；考責對履責效能進行評價。“五議”即對提出的擬辦事項采取“分片議、分專題議、黨員首議、民主決議、群眾評議”五種方式履行程序和辦理。

三、加強“政府－社會”間的協調互動

堅持黨對社區的領導，夯實黨在基層的執政基礎，是構建新型社區治理體制和運行機制的基本原則和重要目標。社區黨建工作應該突出社區基層黨組織的主導作用、建立社區事務共議共決共建的協調運作機制、強化社區資源整合與共享。具體通過“鞏固核心廣泛結網、強調節點劃立分片、街道和社區同構、兩縱兩橫運行”等措施逐步推進社區黨建工作。

鞏固核心廣泛結網。主要是解決社區基層黨組織機構的領導核心及資源整合職能。“鞏固核心”就是將社區黨組織的主要職能確立為領導社區黨建工作、整合社區基層黨支部的組織核心地位，強化其領導能力及資源整合能力。“廣泛結網”就是將各類社區基層黨組織逐步整合成為統一領導的網絡，并成立社區黨委，從而賦予社區黨建工作相對獨立的決策議事權，實現權利與責任的平衡；推動轉制企事業單位屬地化管理原則，從而理順領導和被領導的管理關系；推動實施社區黨委成員的民主選舉工作，從而增強社區基層黨委與社區成員對社區黨委的認同；推動建立基層黨支部書記聯席會議以及社區黨員代表議事制度，使基層黨組織及其成員能夠參與社區黨建和社區管理建設的決策過程，強化基層黨支部與社區居民的聯系。

強調節點劃立分片。主要是為了解決社區黨建工作的全覆蓋面問題。針對性地對于“兩新”組織的特點，即其人員流動性強、同時由于企業經營過程中的倒閉與破產導致的基層黨組織解散等客觀實際問題，著重強調這些作為基層黨組織的節點，逐步構建黨組織的全覆蓋工作思路。所謂“節點”，主要為單位黨組織、市場黨組織以及街道黨組織。“分片”則是指一個“兩新”組織所處的地理空間區域，一般來說，以50至100家左右的兩新組織作為一個分片，分片內的黨組織的日常組織與管理工作由現有框架內的街道或鄉鎮派遣機構的黨群工作人員完成，每一個節點作為一個責任管理區，一個網絡中的網格。采用網格管理的模式，對分片進行管理，進一步完善與拓展把“支部建在樓上”的設計，把“支部在樓宇”向“總支在片區”歸攏。

推動“兩縱兩橫”的落實完善。這主要是為解決社區黨建工作的具體運行機制。“兩縱”具體是指社區黨委對基層黨支部的縱向領導。通過加強對基層黨支部的領導，從而發揮基層黨支部的領導核心職能；社區黨委對于社區內的流動人口中的黨員以及離退休黨員實行縱向管理。“兩橫”則是指社區黨委與社區內的黨群機關、企事業單位以及“兩新”組織的橫向聯系；社區黨委通過與社區內各種黨員的橫向聯系，宣傳、組織和號召在職黨員積極參與社區內的建設，從而實現與發揮黨員的模范與示范作用。

實行“五制”。實行社區黨務社會公開制，以黨務公開促政務公開，實現黨內民主。實行社區事務黨員首議制，社區重要事項交由黨員首先商議。實行社區管理集中領導制，建立社區工作者黨支部，把社區工作人員和公益崗位人員緊緊地團結在黨的周圍。實行社區黨建區域聯席制，實行“雙向進入，交叉任職”。實行社區服務定期契約制，年初社區黨組織就服務民生工作向社區居民作出承諾，與駐區企事業單位簽定雙向服務條約，實行契約化服務。

總體說來，完善社區管理體制和運行機制對于促進社會穩定和諧，完善服務人民群眾，強化城市的管理能力等都具有十分重要的意義。完善社區管理體制和運行機制就是在現有的體制基礎上，通過整合社區資源，吸收社會力量參與，構建適應社會主義市場經濟的新社區治理模式，形成政府協調與社會協調的互聯機制，政府職能與社會自治的功能互補，政府服務與管理以及社會力量參與協同的新社區治理模式，對社區事務進行有效全面的覆蓋與管理。最終形成以社區黨委作為領導核心，以社區自治作為治理基礎，以社區服務站等機構作為治理依托，以社區社會組織作為補充力量，形成社區內單位密切配合，社區居民廣泛參與的現代社區治理機制與結構，從而為構建整個和諧社會主義社會打下堅實基礎。

社區治理結構和運行機制問題的探討與研究，國內外有許多理論總結，也有很多實踐嘗試，沒有統一固定模式，呈現出多種多樣的發展態勢。而且就這一問題本身來說，也是具有開放性、實踐性、時代性的課題，關于它的研究探索總會隨著時代的發展、社會的進步，而不斷出現新的發展和創新，從而極大地促進整個社會管理的科學化水平。

［1］劉偉紅．政府與社區協同管理模式［J］．江南社會學院學報，2008（1）：61．

［2］楊敏．公民參與、群眾參與與社區參與［J］．社會，2005（5）：31．

［3］陸凡，武文杰．城市社區管理模式創新的理論思考［J］．城市發展研究，2006（6）：22．

［4］田毅鵬，漆思．“單位社會”的終結［M］．北京：社會科學文獻出版社，2009：79．

［5］劉寶鋒．現代城市社區治理結構研究［M］．北京：中國社會出版社，2006：34．

［6］［美］塞繆爾·P·亨廷頓．變革社會中的政治秩序［M］．北京：三聯出版社，1998：234．

［7］鄭杭生．不斷提高社會管理科學化水平［N］．人民日報，2011－04－21（5）．

［8］廣東省鄧小平理論和“三個代表”重要思想研究中心．以制度創新推動科學發展［N］．光明日報，2008－07－15（3）．