基于國家治理視域的審計責任發揮

鄭國洪，胡耘通，呂 偉

（1．西南政法大學 管理學院，重慶401120；2．重慶市審計中心，重慶400010）

一、引 言

審計是基于委托代理責任以權力監督權力的經濟管理活動，其目的是為審計信息使用者以權力監督權力、履行公共受托經濟責任的活動。國家審計伴隨著國家政治的產生而出現，并在完善的過程中成為政府統治的重要工具［1］。統治階級借用國家機器以維護穩定的政治統治作為其目標追求，因此，財政收入與支出成為國家機器有效運轉的前提和保障。為了更高效率的利用、管理財政收入與支出，并確保其符合統治階級的意志，作為鞏固政權、實現統治職能的方式國家審計便應運而生［2］。

2011年7月，劉家義審計長強調，國家審計作為國家治理整個體系中不可或缺的組成部分，無論最高審計機關的隸屬關系以及國家的治理特點如何，依法通過權力制約權力成為其自始至終的運作方式，在維護民主法治，保障國家安全，發揮著揭示、抵御、改進和預防等多維度“免疫”功能，尤其深入貫徹透明、法治、責任、廉潔、正義等理念、原則，在促進國家可持續發展方面扮演重要角色［3］。因此，從國家治理的視野研究國家審計責任，充分使國家審計在國家治理的相關領域中承擔相應職責。一般來說，國家審計責任可以概括為維護財政經濟秩序和國家財產資金安全，提高國家資金使用效益，促進黨風廉政建設，保障國民經濟和社會健康、和諧可持續發展。

二、國家治理與國家審計關聯

作為階級社會最重要、最普遍的政治現象，國家治理通過立法、行政和司法以及中央與地方之間的分權和對社會各階層的機制進行調解和管理［4］。站在政治學的視角進行分析，國家治理包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理，而且尤其通過政治權威的作用及其對行政權力的運用關注在某個限定領域內社會秩序的維持［5］。實際上，國家治理目的是解決社會公共問題，維護國家政治、經濟秩序，促進資源的有效分配，從而建立法治、高效、透明、責任的政府，以保障社會繁榮和諧與持續發展。

作為一項專業性、綜合性的經濟監督管理活動，“在國家治理中，國家審計實際上是依法運用權利監督制約權利，其本質是國家治理大系統中的一個內生具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫子系統’，屬于國家治理的重要組成部分”［6］。圖1描述了國家治理系統框架，可以看出，國家審計作為一種政治制度安排，其產生與發展均離不開國家治理體系的導向。正是國家治理的目標、任務確定了國家審計的制度安排與發展方向。

圖1 國家治理系統

國家治理主導國家審計的方向。在整個國家治理系統中，需要“免疫”子系統——國家審計對公共資金運用情況進行評價，以適當約束政府公共權力，提高國家治理水平［7］。國家審計的“免疫”功能依據國家治理目標而實現，國家審計根據國家治理目標及任務確定審計的目標、重點以及審計的方式、方法。

國家審計促進國家治理的完善：隨著國家審計的廣泛深入開展，審計成效也愈加顯著。“十一五”期間，全國審計機關共查出重大案件線索6 531件，涉及8 934人。在未來的“十二五”期間，審計工作將注重從體制、機制和制度層面揭示問題［8］。同時，預防阻止錯誤的發生的效益遠高于發現查處問題，因此，國家審計關注體制、機制方面的障礙、漏洞和缺陷，充分發揮國家審計的“免疫”修復功能。

三、審計責任發揮的治理領域

在國家治理框架內審視國家審計責任，是指審計機關及其工作人員執行審計任務，收集審計證據，判斷被審計單位的財政、財務及經營管理是否合法、合規，是否違背國家治理機制，通過審計報告或審計信息等方式予以揭示或反映，并對真實性和合法性負責，保障財政及公共資金安全，促進經濟健康、可持續發展，且隨國家治理目標、機制而動態調整。國家治理的內容以及目標對國家審計責任的重點、任務以及發展方向都有著重要影響（如圖2）。

圖2 國家審計責任框架

（一）改善宏觀經濟調控水平

由于自發性、滯后性和盲目性的缺陷，市場配置需要政府宏觀調控予以補充，以更好地促進經濟資源的合理分配。而宏觀調控行為的發生需要準確的宏微觀經濟數據作為支撐。當前，我國某些經濟管理部門、機構既是經濟活動的“運動員”又是“裁判員”，一旦缺乏有效的監督，這些機構組織基于自身利益考慮很難為國家宏觀經濟部門提供真實的基礎數據。審計機關作為相對獨立的綜合經濟監管部門，通過對市場經濟主體的大量宏、微觀經濟活動監督、鑒證和評價，在促進國家治理宏觀經濟調控方面應承擔以下責任：第一，通過審計監督相關市場主體的經濟活動，鑒證和評價其經濟數據的真實合法，以核實市場主體經濟活動數據；第二，在履行審計監督職能時，關注宏觀經濟調控效果，發現宏觀調控政策的不足或缺陷，以改善調控政策。

（二）確保國有資產保值增值

審計機關通過監督手段防止相關單位和個人侵吞國有資產或減少損失浪費，以促進國有資產的保值增值。正如德國前審計長扎威爾伯格所說“審計是國家財產的‘看門狗’（Watch dog）”。國家審計的監督對象是國家機關、企事業單位的經濟活動，并對其合法、合規以及進行監督評判，通過審計監督能發現和減少國有資產流失。國家審計在維護國有資產保值增值方面應承擔以下責任：第一，通過審計監督，揭示各種國有資產流失并依法處理或移送相關部門予以處理，以追回或減少國有財產損失；第二，督促相關單位提升管理水平，提高國有資金的投資效益，以確保國有資產實現增值目的；第三，發現國有資產監管漏洞或缺陷，督促相關單位予以整改，發揮“免疫”功能防止國有資產流失。

（三）維護市場經濟秩序

對于理性的市場主體來說，追求自身經濟利益最大化是其參與市場活動的主要目的。隨著經濟趨于完善的市場化方向，各地區相互依賴，跨地區、跨部門的經濟往來經常發生。由于我國目前還處于經濟轉型時期，一些地區和部門為了自身利益推出經濟歧視政策。此時，通過國家審計的參與，揭露一些人為限制市場競爭、不利于公共資源合理配置的行為。因而，國家審計需要在維護市場經濟秩序方面承擔以下責任：第一，揭示各部門、地區妨礙市場經濟秩序的行為，減少或消除市場歧視，督促相關部門出臺政策予以完善；第二，規范市場參與主體行為，督促相關單位整改落實，以維護自由競爭，協調維護市場主體的合法經濟效益。

（四）健全責任追究機制

權力以國家存在為基礎，系管理公共社會事務的重要工具，必須受到法律的強制約束。權力如果運用得當就能夠為人民謀取福利，否則容易出現貪污腐敗等違法犯罪行為，影響權力的公信力。當前，我國正處于政治和經濟體制轉軌時期，貪污腐敗等違法違紀時有發生，為國家治理提出嚴峻挑戰。針對責任作為國家治理的核心理念，審計機關在責任追究機制方面應承擔以下責任：第一，通過審計查處各種以權謀私、行賄受賄、挪用公款等違法犯罪行為，約束權力濫用并遏制經濟違法犯罪行為；第二，通過審計健全責任追究機制，促進國家公務人員勤政廉潔，減少貪污腐敗行為，尤其是黨政領導干部率先垂范、廉潔自律，及時發現被審計單位的不規范行為。

四、審計責任實現國家治理的具體途徑

目前，國家審計的工作思路包括一個龍頭四條主線——一個龍頭是指財政預算執行審計，四條主線分別是財政審計、經責審計、投資審計和企業審計。當然，國家審計責任的實現依托于審計機關的審計監督服務之中，離開了審計監督環境就將成為空中樓閣。為此，國家審計責任以通過以下幾個途徑予以真正落實。

（一）審計結果公告的制度推廣

陽光是最好的“防腐劑”。為了廣大群眾能真實準確了解公共資源的使用情況，必須推行審計結果公告制度，也是政府信息公開發展的必然結果。無疑，審計結果公告制度能夠有效地披露公共資源的使用效果，實現公共經濟責任委托的良好訴求。審計結果公告制度不僅有利于擴大國家審計的影響力、增大國家審計威懾性，而且有利于建設透明政府，提高政府運行效率，樹立政府良好形象，同時審計結果公告制度也有利于推進社會主義民主法治建設的積極展開。因此，通過審計結果公告制度將公共資源的使用情況置于“陽光之下”，以減少損失浪費與腐敗行為，從而完善國家治理的整體機制。

（二）常規、專項審計的模式并舉

由于專項審計能夠在極短的時間內摸清某項資金或特定事項的總體情況，便于審計機關及其工作人員就調查資金或事項進行綜合分析，發現涉及該項資金或特定事項的體制、機制方面的問題，促進相關部門予以完善。而常規審計時間較專項調查時間充裕，它有利于把問題查深查透，一是查處各種經濟違法犯罪行為，追回或減少國有資產損失，促進國有資產保值增值；二是發現并揭露與該審計項目有關的體制、機制方面問題，督促被審計單位和相關部門規范管理，完善機制。但常規審計耗用審計資源較多，在審計資源有限的情況下，堅持常規審計與專項審計調查相結合，既有利于維護市場經濟秩序和國有資產保值增值，也利于充分發揮國家審計對國家治理的促進作用。

（三）宏觀經濟政策審計的專門展開

隨著社會主義市場經濟的建立與發展，市場自發調節配置資源，但市場調節不僅具有滯后性，而且有時還存在市場調節失靈的情況，政府為彌補市場調節的不足而采取宏觀調控發揮補充功效。但國家宏觀調控政策實施效果如何，需要相關部門監督核實，審計有利于從總體上把握被調查事項的基本情況，因此定期開展宏觀經濟政策專項審計是最有效的監督方式。通過審計專項調查，建立了宏觀經濟政策執行過程監控和信息反饋機制，有利于從國家治理角度把握宏觀經濟政策實施效果情況，及時分析研究宏觀調控政策執行過程中出現的新問題，查明原因并提出建議修正治理措施，為決策層改進宏觀經濟政策提供參考依據，確保國家治理目標的實現。

（四）經濟責任審計的持續強化

目前，建立責任政府已成為世界各國共有認識，完善對領導干部的監督制約成為應有之意。責任政府要求加強經濟責任審計，完善領導干部的監督制約機制。近20年來，我國經濟責任審計得以積極穩妥推進，黨的十七大提出了繼續推進地（廳）級以下黨政領導干部經濟責任審計，試行省（部）級領導干部經濟責任審計。2010年《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》頒布運行，在監督領導干部方面發揮了一定作用。但總體來說，我國經濟責任審計仍然存在評價指標不健全，且未將審計結果納入領導干部提拔、任用考核指標。為充分發揮經濟責任作用，應盡快完善經濟責任審計制度，實現從政治問責轉變到法律追責，推動國家治理的良好建設。

［1］高文進，等．論政府審計本質的實現［J］．中南財經政法大學學報，2009（6）：60－65．

［2］張慶龍，等．政府審計［M］．上海：格致出版社／上海人民出版社，2010：15．

［3］劉家義．國家審計與國家治理［EB／OL］．Http：／／www．audit．gov．cn／n1992130／n1992150／n1992379／2774467．html，2011－07－18．

［4］宋常，等．國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題［J］．審計與經濟研究，2012（1）：10－15．

［5］彭前生．應然政治邏輯中的政治治理［J］．湖北社會科學，2011（7）：21－24．

［6］劉家義．國家審計與國家治理［R］．中國審計學會第三次理事會（內蒙古）論壇講稿，2011－07－08．

［7］尹平，戚振東．國家治理視角下的中國政府審計特征研究［J］．審計與經濟研究，2010（5）：9－14．

［8］馮會玲．十二五期間審計將從體制、機制和制度層面揭示問題［J］．審計月刊，2011（1）：1．