當代中國公民網絡政策參與新論

劉志輝

(1.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300071;2.天津財經大學 成人教育學院，天津 300204)

一、公民網絡政策參與的含義

理解網絡政策參與需要從認識公民政策參與開始，隨著市場經濟的發展，人們的自主意識、參與意識、利益意識日益增強，特別是多元利益主體的出現，使得傳統的決策方式已經不能適應和反映多元主體的發展要求?！盀榱吮Ｕ细髯缘睦妗⒃竿鸵竽軌蛟谡母黜棝Q策中得到體現，人們越來越希望自己有權直接決定與自己生活和工作有重大關系的事情，希望參與與自己切身利益相關的公共決策過程?！保?］公民參與公共政策的制定與實施過程是公民政治參與的一個重要方面。公民網絡政策參與是公民政策參與的一種形式，具體指公民利用計算機、手機等媒體和網絡技術，以電子郵件、網上評論、短信傳播、網上訟求等方式參與制定、通過、遵循、評估和監控公共政策的過程。

二、公民網絡政策參與興起的背景

現代信息技術是政府治理理念與范式變遷的技術手段。網絡技術作為重要的現代信息技術是當代西方政府治理理念與治理范式變遷的革命性力量，是行政發展的技術要素。網絡的出現使得公民參與有了最大限度的話語權保障，因此公民網絡參與公共管理活動也得到了進一步的實現與發展?；ヂ摼W的出現不僅改變了人們的日常生活，同時也在悄悄地改變著人們的政治生活，已經將人們從被動地接受政策帶入了自主參與決策的新時代。

1.網絡社會的崛起與網絡公共領域的形成

公民網絡政策參與興起和發展與網絡社會的崛起和網絡公共領域的形成有著直接的關系。隨著20世紀90年代信息技術革命的掀起，互聯網和信息通信技術的應用帶來了社會形態的改變，推動了現代意義上的網絡社會的崛起。卡斯泰爾指出信息技術革命已經催生出一個新的社會模式——網絡社會。他認為網絡社會既是一種新的社會形態，也是一種新的社會模式。在網絡社會里當互聯網絡和信息技術應用介入到政治領域時，催生了政治的新景觀——互聯網政治，表現為網絡不斷滲透到政治、政府管理的各個過程與環節。這極大地改變了人們的政治參與方式和公共政策的決策過程，正如美國學者 F·C·阿特登(F.C.Arterton)所認為的，“信息技術的出現不僅會使新的政治話語和政治聯合形式成為可能，而且還會成為政治變革的強勁動力”［2］。

公共領域是作為民主政治基本條件的公民自由討論公共事務、參與政治的活動空間。研究公共領域的著名專家哈貝馬斯認為公共領域在原則上是向所有公民開放的，它的一部分由各種對話和討論構成。在這種對話和討論中，作為私人的個人自由地集合在一起，形成公眾。每一次私人聚會、公共團體的談話都可以認為是一種公共領域的形式。［3］比對哈貝馬斯所提出的公共領域的特征，20世紀末以互聯網技術為支撐興起、發展的網絡社會以其所具有的廣泛的普及性、平等性、匿名性、交互性等特征具備了發展成為公共領域的潛質。正是在這種意義上，有學者提出網絡公共領域的概念。網絡作為新型公共領域為公民參與公共政策制定提供了新的平臺。［4］網絡公共領域提供了公民表達訴求、辯論協商、批判反駁的平臺，成為多元利益群體在辯論博弈中形成共識性意見的基礎。

2.傳統政治參與的不足

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。我國《憲法》明確規定:“人民依照法律規定，通過各種形式和途徑，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”然而，長期以來由于經濟發展水平和公民參與能力所限，政治參與的廣度和深度都不夠。不能否認的是社會主義政治制度的建立只是確定了民主內容的廣泛性，現階段實現民主的形式則是非嚴謹和非完善化的。［5］隨著經濟的發展和公民民主意識的增強，公民參與的要求愈加強烈。公民已越來越不滿足于僅僅通過代表機關來代表自己直接地參與政治，而希望能夠由自己信任的團體組織甚至由自己直接參與政府決策。［6］代議制民主的優勢使之成為許多國家的主要政治模式，但其運行中又有難以克服的缺陷。民選代表在參與公共政策制定時，通常會因為缺乏必要的知識或非專業化，很大程度上淪為表決機器，從而直接影響到公共政策制定的民主性和公共性。公民網絡政策參與一定程度上可以彌補代議制民主的不足。網絡政策參與開啟了現存政治結構自上而下與公民自下而上政治參與的良性互動，既豐富了傳統的參與形式，又創造了新的參與途徑，在某種程度上緩解了傳統政治參與模式下政府與公民之間持續性的張力。

3.網絡政策參與的環境——政府對網絡民意的認同

政治討論的可能環境會塑造討論本身。［7］人們并非生來就對政治冷漠，而是任何一個群體試圖在公共情境下表達公共意見時，存在一系列的障礙，在大多數環境下社會不接受人們談論政治。盡管網絡社會所形成的新型公共領域為公民政策參與提供了一種可能，但合適環境的缺乏將會使參與前功盡棄。除卻公民政策參與自身所具有的內在條件之外，政府為參與所供給的外在物質基礎、制度環境等是參與得以實現的關鍵，這一點似乎往往不被研究者所關注。且不論政府信息化建設、電子政務建設等外在物質基礎的推進，也不必提政府為互聯網發展所出臺的法律法規，單從政府對網絡民意的認同和重視來看，公民網絡政策參與的發端、發展與深化都與政府的認同與重視緊密相連。網絡民意是在互聯網技術支撐下的一種新的民意表達方式。本質上，網絡民意是社會民意的延伸和反映，網絡民意的噴發是公眾在社會公共事務領域的知情權、表達權、監督權、參與權的具體體現，表達了公眾參與社會公共事務的強烈意愿。政府為什么會重視網絡民意?網絡民意發端于互聯網被廣泛應用之后，互聯網的應用改變了政府治理的環境。傳統社會的治理模式是建立在信息不對稱的基礎之上的，社會管理者擁有對信息資源的絕對壟斷權，普通民眾處于最底層，彼此之間沒有有效的溝通渠道?；ヂ摼W時代的來臨，從信息傳播角度形成的階梯形的社會結構正在消失，政府依靠信息的不對稱進行治理失去了作用并遭受到了前所未有的信任危機。［8］現代社會由于社會公共事務的復雜性，政府單邊的政策活動已無法適應現實的需要，需要越來越多的公民積極參與，對政府由于有限的信息來源等限制因素造成的政策缺陷進行修正和補充。因此政府重視網絡民意某種意義上是政府適應行政生態環境變遷的應有之義。

三、公民網絡政策參與的困境

凱文·羅賓斯在《技術文化的時代:從信息社會到虛擬生活》中認為，網絡上會出現錯誤的政治信息，政府甚至可能通過專業技術人員和專家壟斷政治信息資源，從而使網絡政治參與變得低效甚至無意義。這種悲觀的態度并非是個案，理論界持有類似觀點的人不在少數。這引起了我們的深思，網絡政策參與的前景到底如何?悲觀態度背后所映射出網絡政策參與的不足必須引起重視和反思。

1.多元分散的、去中心的網絡造就了潛在的無序

網絡公共領域的多元、分散、平等的自由主體的存在為網絡公共輿論的形成奠定了基礎，并促進了集體行動的發展，但是也為潛在的網絡參與無序埋下了隱患。傳統的集體行動的邏輯是投入－產出之間的比率以及邊際比率是理性的個體衡量和抉擇集體行動的主要指標。由于網絡傳播的即時性、互動性、共享性等特點，同時又由于在網絡空間中人的主體精神的凸顯，集體行動的邏輯發生了異化。網絡降低了人們網絡參與行為本身的成本，一定程度上改變了人們網絡集體行動的邏輯，造成了網絡理性與現實理性的背離，這種背離缺少引導就會引發公民非理性參與。部分網民道德意識、法律意識缺失使網絡辯論中出現情緒宣泄等種種“雜音”，這些“雜音”加大了網絡公共輿論形成的成本，阻礙了網絡公民參與渠道功能的良好發揮，以致造成網絡“易帶有欺騙性，網絡參與通常缺乏規范性，因而民眾的非理性‘情緒民主’也容易通過網絡傳染”［9］。

基于個體公民網絡上一家之言的影響力有限，公民往往由于尋求共同的利益訴求而形成網上社團，這其中不乏政治性團體，進而形成共同的利益表達。但是我國的網上社團總體上還處在萌芽狀態，網上社團的有序化、組織化和規范化程度也比較低，網上社團對其成員的政策參與行為的整合力度不夠，再加上網上社團本身仍是較為松散的團體，因而在參與政策制定時難免出現非理性的無序行為。群體極化現象的出現某種層面上就是網上社團發育不完善的一種表現。

2.非制度化參與造就了潛在的無序和參與有效性不足

亨廷頓在《變化社會中的社會秩序》一書中探討社會的政治安定問題時，曾提到過兩種社會類型:“群眾社會”和“參與社會”。在這兩種社會里，都具有高水平的政治參與，但“在群眾社會里，政治參與是無結構的，無常規的，漫無目的的和雜亂無章的，因為群眾缺乏能夠把民眾的政治愿望和政治活動與他們的領袖們的政治目標和決定聯系起來的組織結構”，而“參與社會的情形則恰好相反，政治參與是通過立法渠道加以組織和安排起來的，能夠消解政府與民眾的對立，從而保證社會的穩定”。［10］亨廷頓在書中提到:“任何一個給定政體的穩定都依賴于政治參與程度和政治制度化程度之間的相互關系。政治穩定依賴制度化和參與之間的比率。如果想要保持政治穩定，當政治參與提高時，社會政治制度的復雜性、自治性、適應性和內聚力也必須隨之提高。”［11］60亨廷頓論述了政治參與、政治制度化與政治穩定的關系，借用這個關系來分析當前的公民網絡政策參與也有其道理。目前公民網絡政策參與在形成網絡民意及反映社會現實方面起到了積極的作用，但是參與的結構化程度低、參與的目的性不高、參與秩序不穩定的情形還不少見，造成這種現象的原因與上述網絡的多元分散去中心所造成的潛在無序分不開，同時也與公民網絡政策參與的非制度化密切相關。這種由非制度化所造成的參與無序嚴重化就可能產生政治動亂。正如亨廷頓所說:“一個國家在政治制度化方面的落后狀態，會使對政府的要求很難——如果不是不可能——通過合法渠道得到表達，并在該國政治體系內部得到緩解和集中。因此，政治參與的劇增就產生政治動亂。”［11］42

現今我國政治參與通常是以壓力傳遞、信息傳輸的方式來改變原有的政治系統，而核心決策體系能否感知這種壓力并作出回應，則是政治參與取得其有效性的必要前提。［12］政治參與的有效性實質上取決于兩個自變量:一是參與的質量，二是政治系統對參與的回應。將參與質量與政治系統對參與回應兩個維度進行組合就會形成一個矩陣。參與質量高，積極回應——參與有效性最高;參與質量低，消極回應——參與有效性最低;其他兩種組合的參與有效性介于最高與最低之間。那么參與有效性與制度化參與之間的關系如何?政治制度化不僅可以促成政治參與秩序化，從而確保政治穩定，同時也可以促進高質量的參與。政治制度化與政府回應之間也存在著正相關，政治制度化越高，政府的回應也相對越積極，反之制度化越低政府的回應相對消極，政府的回應會存在著很大的自主決定權——選擇性回應。這種回應過多地摻雜著政府部門及人員的價值傾向，時常忽略公民網絡參與所形成的網絡民意，這在一定程度上為網絡突發公共事件的發生留下了隱患。簡言之，參與的制度化關涉著參與質量與政府回應這兩個影響參與有效性的自變量。目前政府還沒有將公民網絡政策參與納入政治體制內，參與的制度化建設嚴重滯后于參與的實踐，換句話說網絡政策參與擴大了社會轉型期的公民參與，但這種擴大并沒有與有序參與整合在一起，因此造成了網絡上接二連三的突發公共事件的發生。一個成熟穩定的民主政治制度運行所需要的既不是狂熱的參與，也不是參與的冷漠，而是一種理性的制度化的參與。［13］這種非制度化參與的持續對現存政治是潛在的威脅，同時也會阻礙中國民主政治的進程。

四、推進公民網絡政策參與的路徑

公民網絡政策參與盡管存在著潛在的無序和有效性不足的困境，但是其畢竟在推進民主進程過程中顯現了傳統參與形式所不具備的優勢，因此應積極探索和完善網絡政策參與的途徑。

1.網絡民意的理性聚集——公民教育

如果公民參與有問題，如果他們的參與既沒有增強合法性又沒有造成政治改進，那么所產生的反應就不應是終止參與，而應是進一步對公民進行教育。［14］麥迪遜曾說過:“如果一個參與性社會中遇到了問題，那么其答案不是限制參與，而是進一步地教育和告知?！泵裰餍枰墒斓墓瘢墒斓墓翊呱硇缘木W絡民意，成熟的公民來自系統的公民教育。系統的公民教育是全方位的教育，既包括受教育對象的全體，又包括受教育內容的全方位。從內容上來說，不僅要加強網絡意識和網絡知識的普及，還要加強網絡道德建設，使公民既充分享受網絡帶來的言論自由和信息知情權，也履行和承擔相應的義務和責任，主動拒絕網絡上的非理性言論，在網絡中形成一個良性的民主環境，加強網絡意識的樹立和網絡知識的普及。［15］

從受教育主體上，不僅使普通的公民成為受教育的對象，公務員也必須接受專項教育培訓。從“世上最牛的釘子戶”、“黑煤窯”等事件來看，政府在處理公共危機和突發事件時招致公共輿論的一致批評，使政府行政顯得十分被動，其原因在于，公務員和政府機構對網絡的認識和接觸不夠。［16］

2.政府制度供給

民主是參與和秩序的統一，把參與和秩序分開，就什么也得不到。［17］402只講參與，不講秩序，是無政府狀態，即“大民主”;只講秩序，不講參與，則會走向專制主義。［17］418那么現階段為了發揮公民網絡政策參與所具有的價值，政府需要承擔確保網絡參與和秩序必要的張力的責任，通過不同層面制度供給尋求參與和秩序之間的平衡，為網絡政策參與提供合法、有效的途徑。之所以強調不同層面制度供給是考慮到任何事物的發展都需要一個過程，公民網絡政策參與自身的發展、成熟和政府對其認同、定位與吸納進體制也是一個漸進式發展的過程。具體來說，政府對公民網絡政策參與經歷了漠視、重視的非制度化階段，即將迎來行政認同、政治制度化的制度化階段。

(1)行政層面的制度供給——以網絡問政平臺建設為例?；ヂ摼W改變的只是公民參與的形式和手段，并不能對公民網絡政策參與的非制度化產生根本性的影響。因此，網絡時代規范公民非制度化參與的關鍵在于通過政府進行制度創新，將公民網絡非制度化參與納入制度化的體系內。政府應建立相應的制度，將這種對話由間接對話轉變為直接對話，讓公民在網絡上的利益訴求進入政府決策過程，轉換為常態性的實際運作。當前中央和地方各級政府正在建立和探索的網絡問政無疑可以看成是政府在行政層面探索公民網絡有序參與的一種積極作為。網絡問政可以理解為以網絡為媒介和載體、以互動為主要方式、以關注和參與公共事務為核心的新的政治參與方式，是群眾問事于政府和政府問計于人民的有機統一。一方面，政府通過問政平臺擴大政府信息公開，問計、問需、問察于民;另一方面，公民則通過平臺了解政府職能、職責以及參與政府公共政策的制定過程。網絡問政平臺是由政府牽頭搭建的公民與政府有序互動的網絡空間，平臺有序運行的基礎是與網絡問政相關的制度的構建。當前網絡問政正在邁向制度化、常態化的階段。網絡問政的深入發展離不開公民網絡政策參與理性的不斷提升、網絡民意理性的聚合以及政府對參與的不斷重視。當前網絡問政形式不斷演進，從博客問政到微博問政;內容不斷豐富、深化，從網絡問事到網絡監督、網絡問責;制度創新從未停滯，網絡發言人制度的建立將網絡問政發展推向了縱深。通過網絡問政建設與發展的歷程，可以感知行政層面的認同在日益加深，制度化的探索與實踐成果初步顯現。

(2)政治制度化層面——政治定位。公民網絡政策參與在短短幾年的時間內由被政府漠視、重視到得到行政的認同，這樣的發展速度說明政府是開明的。行政的認同會引導公民網絡政策參與健康、有序發展，更好地彌補現行代議制民主的不足。但是從更長時期社會發展的視角構想公民網絡政策參與所折射出的網絡直接民主的巨大潛力，對網絡參與僅僅停留在目前和今后一段時期的行政層面認同上難免會貽誤其發展時機。因此，伴隨著公民網絡政策參與有序有效性的增強，為此而進行的政治制度創新或許值得翹首期盼。屆時網絡立法就會是公民網絡政策參與制度化的必然選擇。當前隨著互聯網的普及，傳統的法律制度根本無法適應互聯網的迅速發展，網絡行政法規、條例的制定已經成為一個迫在眉睫的問題。網絡立法應當兼顧維持秩序、防止犯罪和保護言論自由、鼓勵公民參與的雙重目的。當然，有序網絡參與的實現，不能僅僅依靠法律外在的約束，還必須與倫理道德規范這種內在約束相結合。要制定網絡倫理道德規范，對人們的行為進行引導，保證人們理性參與。還要加強網絡倫理道德的宣傳，強化網民的網絡道德意識，使他們自覺規范自己的言行。

3.參與的合一與分離——傳統政策參與和新型參與有效銜接

要認識到當前我國政府對公民網絡參與制度供給的階段，借用英語語法中的時態可以描述為:行政層面的制度供給是“現在進行時”，政治層面的制度供給是“一般將來時”。從政府制度供給的層面和所處“時態”來看，目前公民網絡政策參與的制度化構建總體上還處于啟動和發展階段。因此在新的制度渠道未建立起來時就應該注重網上與網下的互動，做好傳統政策參與和網絡參與的有效銜接。網絡政策參與作為非正式意見系統，在政策參與的眾多形式中還處在邊緣地帶，還無力與傳統形式形成有效的力量抗衡，更談不上超越與取代傳統政策參與的核心地位。恰恰相反，公民網絡政策參與時常借助現有的參與渠道來完成利益表達的關鍵一環。學者薛冰在論述網絡公民參與影響公共政策制定的方式時列舉了幾種——傳統媒體的互動、保證聽證會功能的有效發揮、推動政府對公民請愿的回應、獲得專家支持、施放“決策氣球”了解民情民意。［4］從參與的具體形式可以發現，現階段公民網絡政策參與和傳統政策參與存在著參與的分離與合一。支撐技術、動員方式的不同促成了傳統政策參與和網絡政策參與形式上的分離，參與地位的不同促成了兩者參與內容的分離;參與地位(傳統參與是正式的、網絡參與是非正式的)的不同促成了兩者參與渠道的部分合一，一般情況下，網絡參與會借助傳統參與途徑進行有效的利益表達，在一定程度上減弱了非制度化參與對秩序的威脅。這種分離與合一現象的出現似乎印證了上文關于公民網絡政策參與當前處于邊緣地位的推斷，新型的參與沒有被政治制度化，因此網絡政策參與的策動力相對較弱。理想化的狀態是每一種參與形式有其獨立的參與渠道和非依附性的較強的策動能力。從參與渠道合一到渠道分離，從非正式意見系統到正式意見系統，從邊緣到中心，或許中國公民網絡政策參與還有很長的路要走。

公民的網絡政策參與是網絡社會公民政治參與的新方式，已經成為政治參與主體實現民主權利的重要組成部分。其一方面為公民參政議政提供了新的途徑，并對政府行為進行有力的監督，為政府決策科學化、民主化提供了依據;另一方面，在其發展過程中出現的困境還需要政府不同層面的制度供給進行必要的管理與引導，以促進其健康、有序、有效發展。

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