基層民主發展的一個側面:基于社區選舉實證調研的分析

靳繼東，武 佳

(東北財經大學a.經濟與社會發展研究院;b.公共管理學院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

參與性是現代政治的典型特征之一。在我國的社會主義民主政治發展過程中，更是離不開社會公民的廣泛參與。黨的“十八大”報告中提出:完善基層民主制度，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。基層民主不僅是我國社會主義民主政治的起點，也是體現我國人民當家做主、參與管理社會事務的重要方面。通過人民深入參與基層民主的過程，可以提高人民參政議政的意識，從而推動我國上層民主的發展。

我國現實的基層政治生活包括兩個基本的層面:一個是以基層政權為核心的政治生活，一個是以基層群眾自治為核心的政治生活。［1］在以基層政權為核心的政治生活中，人民代表大會等制度為基層民主制度的發展提供了較為堅實的制度保障，而在基層群眾自治的政治生活中，由于居民的素質所限和缺乏相關的引導部門，相關制度體系還很不成熟。在處于現代化轉型中的當代中國，改革開放釋放出來的權利意識和利益訴求，要求各個層次、各個領域公民的政治參與。缺乏相關的制度基礎和引導，公民政治參與的迫切需要得不到有效滿足，必將阻礙我國基層民主政治的穩定發展。

改革開放以來，盡管我國的基層民主政治發展取得了一定的成績，但是城市與農村的發展步伐還存在一定的差異。由于農村集體經濟等具體利益關系的明顯存在，農村的村民自治制度蓬勃發展，廣大村民真正把自己當做鄉村的主人，參與到村委會各項事務的決策管理中。在城市基層組織中，具體利益相關程度不高，或是即使涉及居民的切身利益，但由于多年來沉淀而形成的計劃經濟體制下的“單位人”思想，城市居民并未完成向“社會人”的轉換過程，居民缺乏有效的意識和手段參與到基層民主和社會管理事務中來。

作為民主制度的重要環節和組成部分，選舉是衡量一個政體是否為代議制民主的核心指標，從基層民主事務中的選舉過程來看待我國基層民主中民眾參與程度和基層組織遇到的問題，可以看出我國在基層民主中存在的一些問題。如何有效地利用一些行政手段改善城市基層民主的現狀，值得進一步探討。本文以城市街道中選舉區級人大代表和社區其他民主事務為例，通過實地調查，探討我國實際的基層民主政治生活中存在的某些制度和程序上的問題。

二、調查過程

包頭市位于內蒙古自治區中部，是內蒙古自治區最大的工業城市，也是我國重要的基礎工業基地。近年來，先后獲得聯合國人居獎、全國文明城市、國家園林城市、國家衛生城市等殊榮，是內蒙古自治區也是我國中西部地區一個比較具有代表性的城市。其社區也經歷了較長時間的發展過程，各體系相對成熟，對于研究社區的選舉情況具有較強的代表性。本文分別選取了包頭市三個較為典型的街道社區進行分析。

在調研中，筆者就社區選舉區級人大代表等相關問題對街道辦事處、社區居委會等相關領導和工作人員進行了訪談，以了解我國基層選舉的基本選舉程序辦法、在實際工作中遇到的問題和困難，以及具體應對措施等。對社區居民進行了訪談，以了解他們對社區選舉等基層民主事務的感受和看法。三個社區的基本情況如下。

Q街道:處于包頭市中心位置，管轄6個社區。其中街道內有國家大型企事業單位，如學校、醫院等。居民以黨政機關工作人員、企事業單位職工為主，居民構成較穩定，居民對社區事務的關注度、參與度較高，社區文化構建進程快，社區體系較成熟。

G街道:處于包頭市工業區邊緣地帶，管轄7個社區。在歸入市政府社區體系之前，大部分一直屬于包頭市某大型軍工企業的家屬區，所以居民以該廠退休職工居多，且屬于老舊小區。居民對于社區工作的意見較大，社區建設還屬于起步階段。

K鎮:處于包頭市城鄉結合地帶，管轄4個社區和3個村鎮。其中，社區前身多屬于包頭市某大型鋼鐵企業的家屬區，社區居民多以該廠職工為主;而3個村鎮因為靠近城區，屬于城中村，以來包打工的流動人員為主。社區建設在之前的單位建設中已粗具規模，發展相對較成熟。村鎮隨著流動人口的增多，管理較困難，且近年來隨著耕地的開發占用，以及鋪設道路涉及的拆遷問題等，使得城鄉結合部的村委會開展工作情況復雜。

1.關于社區選舉區級人大代表程序的相關調查

根據我國《選舉法》等相關法律規定，我國區級人大代表選舉程序主要包括劃分選區，根據選區選舉居民代表，再由街道辦事處組織居民代表選舉人大代表候選人。在實際情況考察中，主要看以下兩個程序的執行:一個是社區居民如何直接選出居民代表，另一個是各選區的居民代表如何選出區級人大代表。這兩個程序，對之后人大代表反映選民建議和意見、表達民意、居民參政議政均具有重要意義。根據我國《選舉法》的相關規定，可以將區級人大代表選舉的流程用圖1表示。

圖1 區級人大代表選舉流程

在訪談中筆者了解到，三個街道雖都屬于包頭市區管轄，但由于歷史沿革、居民構成以及所處地理位置等不同，仍然有著不同的具體情況。

在選舉居民代表的過程中，在Q街道，由于居民多屬黨政機關、企事業單位工作人員，居民日常生活忙碌，對其他居民的了解較少，因此導致選舉居民代表這個本應由社區居民自主選舉產生的重要代表人不得不由社區居委會牽頭組織，聯系較為清閑的退休干部、黨員等來擔任居民代表的候選人，再由居委會組織居民投票產生。社區居民參與度較低，對選舉的關注度也較低。但在同處于市區的G街道、K鎮，由于多數社區居民同屬一個單位或是親戚關系錯綜，相互了解程度較高，在選舉居民(村民)代表的過程中居民(村民)的自主程度較高，選舉過程順利。

在居民代表選舉人大代表的過程中，主要是由各街道辦事處成立選舉委員會，確定人大候選人名單，召集居民代表召開選舉大會等，嚴格按照選舉程序展開。此處，城鄉的具體情況截然不同。在訪談中發現，雖然近年來隨著人民生活水平的提高，普通老百姓參政議政的情緒不斷高漲，但是由于人民代表大會在我國的具體地位和社區職能等限制，真正涉及城市居民切身利益的方面還較少，城市居民對于與自己基本權利息息相關的人大代表選舉的關注程度還有待提高。而與之形成鮮明對比的是在調查中的城中村的選舉情況，由于村委會作為一級村民自治組織，涉及集體財產、土地等問題，村委會事務與普通村民生活息息相關，且村民鄰里之間熟悉程度高，雖處于城鄉結合部地帶，村民參與選舉事務的熱情很高，選舉進展順利。

2.關于社區居民對區級人大代表選舉情況的認識和態度的相關調查

除對街道、居委會的相關領導和工作人員采取訪談的方法了解我國基層選舉事務的具體情況外，筆者還對所調查的3個社區的居民進行了街頭攔截式調查，了解他們對基層民主選舉人大代表的認識情況和態度。本次共調查社區居民100人，所調查的問題和具體數據如下。(1)對選舉區級人大代表程序的了解程度:非常了解占16%，有大致了解占41%，了解較少占25%，完全不了解占18%;(2)對選舉人大代表與自身利益之間關系的認識:認為關系重大占33%，有一些關系占45%，關系不大占14%，毫無關系占8%。另外，在與被訪者的交談過程中，大部分居民認為在如今的社會條件下，普通居民并沒有多少決定權，對該項民主事務的參與不會起到實質性作用。

3.關于社區其他事務的民主參與情況的調查

隨著我國社區的不斷發展壯大，國家將越來越多的社會管理事務下放到了街道辦事處，一個成熟的社區具有政治、經濟、文化、教育、服務等多方面的功能，以滿足社區成員的多種需求。社區承擔著協助養老、醫療、治安、低保、計劃生育等多項職責，而這些職能的順利實現不僅需要社區工作人員，也需要社區主人即廣大居民的積極參與和大力配合，根據本社區的實際情況來解決出現的矛盾和問題。在調查過程中，筆者重點選取了社區建設體系相對較成熟的Q街道H社區進行了調查。

H社區現有居民3001戶，6168人。轄區黨員764人，下設4個支部。社區辦公樓實現了五室兩站(計生服務室、圖書室、黨員活動室、電教室、警務室、居家養老服務站、文化站)進社區。H社區是包頭市的精品社區，近年來獲得“全國青年文明社區”、“全國創建學習型家庭示范社區”、“自治區示范社區”等多項榮譽稱號。政府自動化辦公網絡和黨員干部現代化遠程教育網等高科技辦公技術已延伸到H社區。在深入H社區調查并對H社區居委會主任的訪談中，筆者了解到，對于現在的社區事務管理，社區主要實行社區代表大會、議事協商委員會制度等。

以社區議事協商委員會制度為例，由本社區成立社區議事協商委員會，委員會成員由社區內各類組織的負責人兼任，設主任一名(由社區黨支部選人兼任)，副主任兩名，實行義務工作制。主要工作程序如下:(1)社區居委會或符合條件的居民聯名提出議題，議題在社區黨組織的領導下，由社區居委會統一受理;(2)在社區黨組織的領導下，召開社區黨組織、社區居委會聯席會議，對受理的議題進行討論，研究提出具體意見，對影響本社區發展全局或涉及居民群眾重大利益的事項，報街道工委審定;(3)通過社區居民代表就議題廣泛征求居民群眾的意見、建議，涉及社區單位利益的要征求社區單位意見。

在實際運作的過程中，由于現今城市的快速生活節奏以及鄰里越來越陌生的事實，這些相對較完善的社區議事制度等并未真正融入到社區管理的常態化運行中。在訪談中了解到，社區居委會一直被各級政府視為下屬部門，從而輕易地將本應由政府承擔的職責延伸到社區居委會，從而使社區居委會的職能嚴重行政化，而忽略了社區居委會是本社區居民的居民自治組織之一的基本事實。社區居委會日常工作的大部分時間都是在完成上級政府交予的各項任務，沒有精力也沒有條件發揮領導帶領廣大居民自主決定本社區的事務的職責。以養老、低保、教育等這些涉及社區居民切身利益的事務為例，社區的上級單位街道辦事處并未對社區提出具體執行要求，但居民方面卻有強烈需求，所以只能依靠社區居委會平衡多方利益，在情況允許的條件下，聯系政府相關部門如學校、社區醫院、義務社工等來多方配合盡力解決。而在此過程中，隨著社區居民主人翁意識的不斷加強，社區工作的不完善有可能造成居民的生活不便和情緒不滿等問題，使當今社區居委會的工作越來越難開展。較完善的議事制度在缺乏有效組織領導的情況下，很難發揮其巨大的作用。

三、調查結果分析

通過對具體城市的走訪調查，可以發現一些在當今中國城市基層民主建設中遇到的制度性和管理性缺陷。

(1)從政府即街道辦事處這一最低一級的行政機關來看，較完善的人民代表大會制度為基層政治生活提供了堅實的制度保障，相關的法律制度也提供了法律保障。但值得注意的是，有時居民的具體情況使居民真正參與到選舉實踐中的程度很有限。有限的政治權力和政治手段也制約著街道辦事處即選舉事務組織者的組織能力。

(2)從與居民直接接觸的社區居委會、社區服務站等居民自治組織來說，城市社區居委會是城市基層社區管理和公共服務的最基本載體，應是中國特色社會主義民主制度的重要表現形式。但是隨著單位制管理的逐步轉換，國家通過社區建設重新構建其在城市基層的權力和秩序，政府對城市基層社會的控制能力并沒有弱化。雖然出現了新的組織要素，如社區代表大會、議事協商委員會等，但居委會組織的組織性質和實際運作機制并未根本改變，民間自治組織建設進程緩慢。社區一級組織承受著來自上級政府和居民需要的雙重壓力，缺乏有效的領導和建構居民自治組織體系和制度的能力與條件。

不論是從區級人大代表選舉還是居民自治事務開展過程來看，社區更多的是執行上級政府的意志，尤其是在區級人大代表選舉過程中，居委會在其中擔當的角色并不是真正發動群眾參與到這一重要的政治事務中來，而是將其當成了上級交予的一項工作任務，片面刻板執行規定要求，使社區選舉事務缺乏活力。

(3)民主完善的選舉程序和選舉活動需要充足的資金支持和人力支持，選舉經費是使民主選舉得以進行的物質保障。沒有一定的物質保障，選舉工作就很難進行。在我國的社區選舉事務中，雖然有一定的選舉經費，并且在《選舉法》第8條中規定:全國人民代表大會和地方各級代表大會的選舉經費，由國庫開支。但是當涉及基層單位直到負責選舉投票具體工作的街道和居委會時，法律上規定的國庫開支并不能滿足選舉需要，組織選舉的單位財力有限。而有限的財力就很難保證選舉過程中的人力投入。

(4)公民意識有待提高。通過前述調查可以看出，雖然大部分居民對我國的基層民主選舉有一定了解，但是由于長期依靠政府的心態強烈，多數居民并未真正參與到參政議政以及我國的基層民主事務中來。另外，在調查中發現，造成社區民主事務參與度較低的一個重要原因就是社區居民對社區的認同感較低。除了對社區居委會的去行政化改革，另一個值得關注的問題就是提高居民的共同意識，只有當居民有著對本社區的強烈關注，才能積極參與社區的民主事務。公民意識不高，是我國在基層民主過程中除制度缺陷外面臨的重大挑戰。

四、調查結論與思考

結合調查情況與上述各類問題的歸納不難發現，不論是裁撤街道辦事處、合并社區還是成立新的部門分擔社區居委會原有職能，當今社區發展的新趨勢都強調通過去社區行政化來真正提高居委會的自治功能，給予社區一定的自由空間，以此來實現社區健康發展。這也同調查過程中發現的基層民主亟待解決的問題相符。聚焦到選舉這個社區民主的細節，在解決上述存在的問題時，也需要從創新制度實踐的角度具體討論和探索，解決社區選舉事務中存在的制度體制問題。

(1)政府層面的治理與放權。街道辦事處承擔著對選舉活動的組織和管理的重要職能，是連貫選舉制度與選舉活動的一個中間環節，因此，不論是上級政府在選舉事務的具體組織形式等方面更多地放權給街道，還是街道辦事處在一定的范圍權限內更好地安排選舉的程序，通過不同的選舉宣傳手段和途徑來提高公民的參與程度都顯得相當迫切。另一方面，從當今社區居委會這一主要居民自治組織的嚴重行政化趨勢來看，上級的街道辦事處和區政府都應從根本上認識到居委會是作為居民自治組織這一性質存在的，而不僅是執行上級命令的組織。

(2)社區居民自治組織的服務對策。社區居民自治是社區居民的自我管理、自我教育、自我服務，而不是社區居委會自治或居委會代替居民自治。組織是居民參與自治的基本條件，應重視社區引導居民參與到民主事務中來的責任，提高社區工作人員的理論修養和素質，完善民主的選舉制度和工作職責，使社區居委會等社區單位真正實現自治。

(3)引入非政府組織進入社區。對于社區基層選舉事務中出現的人力、物力、財力的不足，除了要加大相應級別國庫對基層民主選舉的資金支持外，政府還應積極引入外部力量來參與到社區工作中來，組織不同類型的社區志愿者隊伍，健全激勵機制，形成資源相互交流的平臺。在社區選舉中，充分調動這些志愿者隊伍參與各項服務工作，以節約民主選舉中的人力資本。另外，隨著這些本社區志愿者組織的壯大發展，這些組織的代表人由于深入社區內部，本身就可成為本社區居民利益的代表人，由這些代表人參與到我國的人民代表大會中，人民代表大會中參政議政的內容也將更加緊密地結合公民的自身利益，從而提高人民群眾參政議政的能力與水平，有利于公民社會的發展。

(4)完善法律法規體系。在當前的市場經濟條件下，公民對法律的依賴程度要遠遠大于對政府管理的依賴。在實踐過程中，新興物業公司、社區志愿者服務組織以及業主委員會等機構都對社區的重新構建以及調動公民參與基層民主的積極性發揮著越來越重要的作用。雖然目前有《選舉法》《物權法》等相關法律，但是具體的條例并不完善。完善相關法律，設立良好的組織架構，對我國基層民主的選舉事務和公民的參與具有重大的意義。

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