美國(guó)“陽光政府”建設(shè)歷程及其啟示

錢再見

（作者系南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士）

“陽光政府”理念是隨著公民權(quán)利訴求的不斷增強(qiáng)和政治民主化浪潮的推進(jìn)而逐步確立的。所謂“陽光政府”，也就是“透明的政府”，即信息公開、過程透明和公眾參與的政府。在陽光政府中，公民有知曉政府信息的權(quán)利，同時(shí)政府有應(yīng)公民要求公開相關(guān)信息的義務(wù)，因而公開性與開放性是陽光政府的基本特征。

一、行政公開——美國(guó)“陽光政府”建設(shè)肇始

美國(guó)是較早將政府信息公開制度法制化的國(guó)家之一。在美國(guó)，基于憲法的“正當(dāng)程序”（due process）規(guī)定，直接形成了行政法上的正當(dāng)程序原則，并且在此基礎(chǔ)之上發(fā)展出了“行政公開”原則和制度。行政公開原則是指將行政權(quán)力運(yùn)作的依據(jù)、過程和結(jié)果向相對(duì)人和公眾公開，使相對(duì)人和公眾知悉。其基本涵義包括政府行為公開、政府文件公開和政府會(huì)議公開。一方面，公民的信息獲取權(quán)利是政府行政公開的法理基礎(chǔ)，馬克·波文斯甚至認(rèn)為它是與馬歇爾所講的公民權(quán)、政治權(quán)、社會(huì)權(quán)同等重要的第四種權(quán)利；另一方面，行政機(jī)關(guān)公開公共信息是現(xiàn)代民主法治的基本要求，是落實(shí)憲法規(guī)定公民基本權(quán)利包括知情權(quán)的必要保障。《美國(guó)獨(dú)立宣言》起草者之一、美國(guó)第三任總統(tǒng)杰弗遜曾說過“信息即民主的流通貨幣”。美國(guó)政治學(xué)者弗朗西斯·E. 洛爾克則寫道，“政府過程公開并接受公眾的批評(píng)和監(jiān)督的原則，是民主不證自明的公理”。

美國(guó)最先規(guī)定行政公開的法律是1946年的《行政程序法》。該法為應(yīng)對(duì)新政后行政國(guó)家的擴(kuò)張，對(duì)行政機(jī)關(guān)的法規(guī)制定、裁決、強(qiáng)制執(zhí)行以及政府透明度等進(jìn)行了規(guī)制，并且專設(shè)公共信息一節(jié)，規(guī)定公眾可以得到政府的文件，但是同時(shí)又規(guī)定了非常多的限制性條款。行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以“正當(dāng)理由”和“公共利益” 等種種借口濫用自由裁量權(quán)，拒絕提供政府文件。此外，由于《行政程序法》沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)在應(yīng)當(dāng)提供政府文件而拒絕時(shí)公眾應(yīng)有的法律救濟(jì)手段和渠道，導(dǎo)致公眾知情權(quán)并未得到切實(shí)保障。

《信息自由法》是美國(guó)當(dāng)代行政法中有關(guān)公民知情權(quán)的一項(xiàng)重要法律制度，奠定了政府信息公開制度的基礎(chǔ)，確立了信息公開的四項(xiàng)基本原則：“政府信息公開是原則，不公開是例外”；人人擁有平等獲取信息的權(quán)利；由政府而非申請(qǐng)人對(duì)拒絕提供信息承擔(dān)舉證責(zé)任；不能合理獲取信息的人，有權(quán)向法院尋求救濟(jì)。可以說，《信息自由法》最終使得政府在魚缸里工作，而公眾在外旁觀。但是，美國(guó)《信息自由法》并沒有設(shè)定公眾參與規(guī)則，也沒有設(shè)定行政機(jī)關(guān)回復(fù)申請(qǐng)的期限，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在處理政府信息公開過程中無限期拖延、大量積壓和申請(qǐng)人長(zhǎng)期等待等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。為此，國(guó)會(huì)又進(jìn)行了多次修改。美國(guó)學(xué)者威廉· R.安德森指出，美國(guó)的《信息自由法》——甚至是它的全部困難和不平衡發(fā)展——如今都被視為對(duì)政府透明度的一大貢獻(xiàn)。

為了避免行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政公開的過程中濫用個(gè)人信息侵犯?jìng)€(gè)人的隱私權(quán)，美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院于1974年12月31日制定通過了《隱私權(quán)法》并于1975年9月實(shí)施，作為《信息自由法》的重要補(bǔ)充。《隱私權(quán)法》是一部規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的搜集、利用和傳播的法律，它以法律的形式規(guī)范聯(lián)邦政府處理個(gè)人信息的行為，平衡公共利益與個(gè)人隱私權(quán)之間的矛盾。該法確立了個(gè)人記錄必須對(duì)本人公開和對(duì)第三者限制公開的原則。

由于《信息自由法》規(guī)定的是政府文件的公開，而行政公開只是規(guī)定政府文件的公開顯然是不夠的。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)于1976年又制定了《陽光下的政府法》（簡(jiǎn)稱陽光法），規(guī)定合議制聯(lián)邦機(jī)關(guān)的一切會(huì)議除符合該法規(guī)定的免除公開舉行的條件以外，必須公開舉行，允許公眾觀察，取得會(huì)議的文件和信息。公開會(huì)議的哲學(xué)基礎(chǔ)植根于民主觀念，公民必須知情才能有效治理。它的一個(gè)重要功能，就是讓民選官員對(duì)民意有更好的理解。從歷史意義上看，陽光法及其關(guān)于政府會(huì)議公開的規(guī)定，為美國(guó)的公眾參與開辟了一條道路。

為適應(yīng)行政改革和信息技術(shù)發(fā)展的需要，克林頓總統(tǒng)于1996年10月2日簽署了《電子信息自由法修正案》，重申自由和開放社會(huì)的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)信息自由和政府開放的原則。

2001年“9·11事件”促使布什政府反思美國(guó)政府的信息公開政策，并開始鼓勵(lì)對(duì)國(guó)家安全、敏感商業(yè)信息和個(gè)人隱私的保護(hù)。結(jié)果，在布什執(zhí)政時(shí)，美國(guó)的信息公開制度和政府開放程度受到了嚴(yán)重侵蝕。布什總統(tǒng)也因此被稱為美國(guó)歷史上的“機(jī)密總統(tǒng)”。當(dāng)保密變得十分普遍時(shí)，國(guó)會(huì)和公眾就很難甚至不可能確定行政部門在做什么。美國(guó)“解密國(guó)家安全資料庫”在2003-2008年連續(xù)發(fā)布了七篇“奈特開放政府系列調(diào)查報(bào)告”，揭示了美國(guó)聯(lián)邦信息公開中普遍存在著積壓與遲延回復(fù)、“偽秘密”、網(wǎng)站建設(shè)不力等問題與產(chǎn)生這些問題的原因。在此背景下，2007年12月18日通過了《信息自由法》的最新修正案，即《開放政府法案》，致力于在政府中形成一種顯著的開放文化。

二、開放政府——美國(guó)“陽光政府”建設(shè)新思維

從其最基本的意義上說，開放政府是一種現(xiàn)代政府治理理念和政府學(xué)說，它認(rèn)為公民有權(quán)知曉政府文件和政府運(yùn)作程序從而進(jìn)行有效的公共監(jiān)督。如果說行政公開主要關(guān)注信息自由、文件公開和會(huì)議公開，那么，開放政府則在此基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)公民參與和官民合作。美國(guó)學(xué)者B.蓋伊·彼得斯指出，“參與式政府”主張公眾對(duì)政府行政行為有更多的參與，參與是一種權(quán)利，“如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化”。同時(shí)，參與的基本觀點(diǎn)還認(rèn)為，官僚體制內(nèi)的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。如果排除公眾對(duì)重要決策的參與，將會(huì)造成政策上的失誤。

奧巴馬任職第一天便宣布“政府應(yīng)該透明”，并稱要“致力于創(chuàng)造前所未有的開放政府”，隨后又確立了開放政府的三個(gè)原則“透明性”、“公眾參與”、“官民協(xié)作”。

透明性。透明性是開放政府三個(gè)支柱中的第一個(gè)支柱。所謂透明性，一般是指使公眾獲得一個(gè)特定實(shí)體的業(yè)務(wù)和結(jié)構(gòu)方面信息的原則，政府透明性的對(duì)立面是暗箱操作。戴維·伊斯頓政治系統(tǒng)理論認(rèn)為，政府決策過程常常處在黑箱之中，而政治系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)鍵在于政府系統(tǒng)的開放性和政府決策過程的透明化。政府透明化的核心思想是政府掌握的公共信息向社會(huì)公開，實(shí)施“陽光法”，即政府不再保持神秘感或神圣感，以及利益分配的公開化而不是傳統(tǒng)的暗箱操作。開放政府的透明性要求政府有解釋的責(zé)任，告知公民政府正在做什么，政府有責(zé)任通過合適的渠道盡快發(fā)布信息，方便大眾知曉和使用。政府改革與信息公開先進(jìn)技術(shù)工具的結(jié)合，使人們?cè)俅螐?qiáng)調(diào)民主政府應(yīng)該開放、可及和透明。政府各行政部門和機(jī)構(gòu)有責(zé)任利用新技術(shù)，盡快將各自的運(yùn)作和決策發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)上，提供給大眾，并搜集公眾反饋以確定信息利用的最大化。例如，2009年5月，美國(guó)政府“一站式數(shù)據(jù)下載”網(wǎng)站Data.gov正式開通，這是奧巴馬開放政府計(jì)劃的重要一環(huán)，標(biāo)志著美國(guó)政府信息進(jìn)一步公開與透明。Recovery.gov、USAspending.gov、聯(lián)邦I(lǐng)T儀表盤將公共預(yù)算、資金使用狀況和政府財(cái)政支出的用途向公眾公開，讓全國(guó)民眾檢視，因?yàn)椤瓣柟馐亲詈玫南緞瑹艄馐亲詈玫木臁薄?/p>

公眾參與。公民參與是現(xiàn)代民主政治的核心問題之一，沒有公民參與，就沒有民主政治。公眾參與有助于提高政府的效率和決策質(zhì)量。早期封閉決策模式的理論（如馬克斯·韋伯和沃爾特·李普曼所解釋的）是基于這樣的假設(shè)，即認(rèn)為公民雖然可以表達(dá)個(gè)人觀點(diǎn)，但是他們?nèi)狈蛷?fù)雜政策問題進(jìn)行決策的能力。民主悲觀論者更是警告，政府官員應(yīng)該免受麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第10篇中所擔(dān)心的派系化公眾的影響。只有政府中非政治化的職業(yè)官員才具備公正性、專長(zhǎng)、資源、紀(jì)律和時(shí)間進(jìn)行公共決策。現(xiàn)代民主研究者們則認(rèn)為，作為與公民協(xié)作的一種方式，公共行政管理決策過程中的公民參與可以促進(jìn)代表性和責(zé)任制等民主價(jià)值。知識(shí)和信息廣泛分布于社會(huì)之中，政府官員如果能夠接觸到這些分散的知識(shí)，便可以集思廣益，使公共機(jī)構(gòu)受益于這一巨大的知識(shí)和信息源。如果運(yùn)用得當(dāng)，公民的地方性知識(shí)、智慧、承諾、權(quán)威，甚至他們的正直，都可以解決代表和官僚機(jī)構(gòu)在合法性、正義和有效性方面的邪惡失敗。所以，各行政部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)該為公民提供更多的機(jī)會(huì)，參與制定政策和為政府提供信息，并通過反饋來拓寬公眾參與的渠道。奧巴馬政府希望通過更高水平的開放政府和各種新技術(shù)，授權(quán)公民參與并影響關(guān)乎其生活的公共決策過程中，向政府提供他們的智力、專長(zhǎng)和信息，以提高政府效率，提升其決策水平。奧巴馬總統(tǒng)在選舉過程中就應(yīng)用社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與Twitter，執(zhí)政后他更是積極引入Web2.0“Open for Questions”與 Regulations.gov來促進(jìn)公眾參與。

官民協(xié)作。“官民協(xié)作”則是通過政府機(jī)構(gòu)與民營(yíng)企業(yè)、非盈利組織等廣泛合作，針對(duì)各種問題引導(dǎo)出最有效的解決方案與政策。“官民協(xié)作”方法基于協(xié)作性公共管理理論，即在信息時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，公共事務(wù)具有廣泛聯(lián)系性和滲透性，因此，公共管理必須打破傳統(tǒng)官僚制的嚴(yán)格界限，不斷開發(fā)各種新治理模式，在跨邊界和多組織的制度安排下，協(xié)調(diào)運(yùn)作、協(xié)同管理，解決單一組織不能解決或難以解決的問題。開放政府中的“開放”不只是透明和責(zé)任的同義語，“開放”是公民與政府之間變革的關(guān)系。許多公民不再接受代議制民主體制中設(shè)定的被動(dòng)地位，他們借助于信息通訊技術(shù)并且采取積極的辦法，建立更好的協(xié)作方式。美國(guó)紐約法學(xué)院信息法與政策研究所所長(zhǎng)貝絲·西蒙·諾維克區(qū)分了協(xié)商與協(xié)作之間不同的參與價(jià)值取向，她認(rèn)為，“協(xié)商聚焦于輿論形成和公意（或達(dá)成共識(shí)），而協(xié)作則是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段；協(xié)商聚焦于自我表達(dá)，而協(xié)作則聚焦于參與”。協(xié)作將讓更多的公民參與到政府的決策過程中來，而且協(xié)作也“發(fā)生于整個(gè)決策過程中，創(chuàng)造出多樣性的參與機(jī)會(huì)和方式，進(jìn)而加強(qiáng)參與文化，提高政府決策制定質(zhì)量。”在各部門、各級(jí)政府、非盈利性組織、商業(yè)公司以及私營(yíng)部門之間，利用創(chuàng)新的設(shè)備、方法和系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)協(xié)作。各行政部門積極搜集公眾反饋，來評(píng)估和改善各個(gè)層次的協(xié)作。如美國(guó)中小企業(yè)局的Business.gov網(wǎng)站目標(biāo)是促進(jìn)政府補(bǔ)貼與商業(yè)貸款應(yīng)用，對(duì)中小企業(yè)與非政府組織進(jìn)行扶持。美國(guó)國(guó)家航空航天局設(shè)計(jì)的開放式政府倡議，鼓勵(lì)公民就政府項(xiàng)目進(jìn)行探索和協(xié)作。VAi2是美國(guó)退伍軍人事務(wù)部的開放政府旗艦倡議，用戶可就退伍軍人健康保健和就業(yè)服務(wù)提出提出新思想，VAi2為退伍軍人事務(wù)部測(cè)試新想法創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

三、對(duì)我國(guó)“陽光政府”建設(shè)的若干啟示

縱觀美國(guó)從行政公開到開放政府的“陽光政府”建設(shè)歷程，對(duì)我國(guó)陽光政府建設(shè)主要有以下幾個(gè)方面的啟示：

擴(kuò)大信息公開。陽光政府實(shí)質(zhì)上就是政府行為的透明化、公開化，即推行政務(wù)公開，保障公民的知情權(quán)、參政權(quán)。民主社會(huì)首先是一個(gè)充滿各類信息的公開社會(huì)，因而不相信保密，也不信任暗箱操作。信息公開——尤其是政府信息公開——是民主社會(huì)的基本特征。在簽署《信息自由法》時(shí)，約翰遜總統(tǒng)表達(dá)了美國(guó)政府信息公開的基本哲學(xué)：“當(dāng)人民具有國(guó)家安全所能允許的全部信息時(shí)，民主才運(yùn)行得最好。只要披露對(duì)公共利益沒有傷害，就不能對(duì)決定蒙上秘密的面紗。”2008 年5月1日，我國(guó)首部國(guó)家級(jí)信息公開法規(guī)——《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)正式走進(jìn)“陽光政府”新時(shí)代。多年來，許多政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位在推進(jìn)信息公開方面進(jìn)行了積極探索，如“兩公開、一監(jiān)督”、“村務(wù)公開”、“廠務(wù)公開”、“警務(wù)公開”，以及國(guó)土資源部等30多個(gè)中央部委“曬賬本”，都是很好的例證。但由于政府信息公開制度所存在缺陷，我國(guó)政府信息公開還存在諸多的問題和不足，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還大量存在著不向社會(huì)公眾公開的“紅頭文件”，“暗箱操作”式的政府行為也大量存在。因此，在陽光政府建設(shè)過程中，應(yīng)進(jìn)一步消除行政神秘化，在加大信息公開制度建設(shè)的同時(shí)，克服信息公開政策執(zhí)行障礙，強(qiáng)化政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，并結(jié)合信息通訊技術(shù)手段特別是電子化政府平臺(tái)，促進(jìn)政務(wù)信息公開更加制度化和規(guī)范化，提升開放政府水平。

促進(jìn)公民參與。從美國(guó)開放政府建設(shè)實(shí)踐中不難看出，開放政府的公開和透明是實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的重要前提，同時(shí)，公開性和透明性程度的提高是為了促進(jìn)公民對(duì)政府行政過程的參與。從這個(gè)意義上說，開放式政府實(shí)質(zhì)上是一種“參與式政府”。建設(shè)開放型政府，不僅意味著公民知情，更重要的還在于公民參與。參與是一種價(jià)值，它包含在政治民主的意識(shí)形態(tài)光譜中，不僅有助于提高行政效率、提供有效服務(wù)，而且有利于推進(jìn)民主化進(jìn)程。參與式國(guó)家的倡導(dǎo)者認(rèn)為，公共利益可以通過鼓勵(lì)雇員、顧客和公民對(duì)政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來實(shí)現(xiàn)。我國(guó)“陽光政府”建設(shè)是通過將政府信息公開，使公眾在充分掌握信息的基礎(chǔ)上，直接或間接參與政府管理的過程。但是，參與性政府不是僅僅停留在參與性的管理方式上，而是指政府治理的一種狀態(tài)，即政府的各種治理活動(dòng)已經(jīng)和公民及各種社會(huì)團(tuán)體形成了良性的互動(dòng)關(guān)系。參與性政府首先是指公民參與公共協(xié)商和決策過程，即在政務(wù)信息公開和透明的基礎(chǔ)上，透過協(xié)商民主和公民有序政治參與渠道，實(shí)施“開放式?jīng)Q策”，不斷推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化。近年來，我國(guó)一些地方政府如南京、杭州、長(zhǎng)沙等陽光政府建設(shè)新舉措，積極探索地方政府創(chuàng)新之路，其主要特色就在于政務(wù)公開、公眾參與、開放決策和協(xié)作治理。可見，我國(guó)“陽光政府”建設(shè)，不僅需要政府在政務(wù)信息公開方面做出切實(shí)的努力，還要最大限度地?cái)U(kuò)大公民參與政府管理、公共決策和協(xié)作治理的廣度和深度。

強(qiáng)化依法行政。誠(chéng)然，“政府信息公開”與“基于新Web技術(shù)促進(jìn)市民參與政府各項(xiàng)決策過程”是奧巴馬“開放政府”建設(shè)的重點(diǎn)。但是，不能忽視的是，信息公開、公民參與和官民協(xié)作都是建立在有限政府和法治政府基礎(chǔ)之上的，都需要有相應(yīng)的法律保障。美國(guó)有著深厚的法治傳統(tǒng)，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的啟蒙思想家托馬斯·潘恩說：“北美的法律就是國(guó)王”，因?yàn)椋趯Ｖ普袊?guó)王便是法律，同樣地，在自由國(guó)家中法律便應(yīng)該成為國(guó)王。“一個(gè)自由國(guó)家的政府不在于人，而在于法律。制訂法律無需巨大的費(fèi)用；法律執(zhí)行了，整個(gè)文官政府的任務(wù)也就完成了。”確實(shí)，無論是信息公開，還是開放政府，美國(guó)陽光政府建設(shè)歷程中的每一步都是立法先行，依法實(shí)施。新時(shí)期我國(guó)建設(shè)陽光政府正是現(xiàn)代政治文明發(fā)展的必然要求，陽光政府和有限政府一樣是“法治政府”的題中應(yīng)有之義。建設(shè)“法治政府”的核心是依法行政，不受制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。限制權(quán)力，保障權(quán)利，是法治的精髓，也是法治思維和法治方式的核心。依法行政，建設(shè)陽光政府，首先是要牢固樹立法治理念，讓政府工作變得更加公開透明，公共權(quán)力在陽光下受到更廣泛監(jiān)督。其次，依法行政要進(jìn)一步推進(jìn)民主政治，擴(kuò)大公民參與機(jī)會(huì)，拓寬公民參與渠道，維護(hù)人民主權(quán)原則的要求，這既是建設(shè)法治國(guó)家的關(guān)鍵，同時(shí)也是落實(shí)憲法，尊重和保障人權(quán)的重要方面。第三，依法行政還要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化時(shí)代的需要，改進(jìn)政府行政管理方式，促進(jìn)協(xié)作治理。