大理州山地城鎮建設的探索與思考

唐筱玲

（下關一中，云南大理671000）

大理州山地城鎮建設的探索與思考

唐筱玲

（下關一中，云南大理671000）

城鎮化建設的快速發展與耕地資源、環境保護之間的矛盾日益突出，山地城鎮建設是一種解決發展與保護的城鎮化建設新模式。目前大理州山地城鎮建設已初見成效，但仍然存在著土地開發難度大、基礎設施滯后、政策“瓶頸”制約等問題，亟待從創新機制、加大投入、強化監督、重視生態、打造特色、增強聚集效應、深化配套改革、加大對農宣傳等方面加快大理山地城鎮建設發展，以期實現發展與保護雙贏。

大理州；山地；城鎮化；探索

城鎮化是21世紀我國經濟社會發展的重大主題之一。國內外一些專家學者已經把城鎮化看成了中國現代化的必由之路和本世紀中國最大的變化特征〔1〕。從城鎮化的本質來看，城鎮化是農業生產方式向工業生產方式轉變，農村生活方式向城市生活方式轉變的過程。農民可以通過進入城市，融入城市而實現生產方式和生活方式的轉變，從而促進農村經濟的可持續發展。但由于城鎮化的快速發展必然要加大城市對經濟和人口的集聚力，推動城市規模的不斷擴大〔2〕。城市規模的不斷擴大不可避免地要加大城市建設用地，這與大理山地多、平壩少、耕地資源寶貴、蒼山洱海的生態環境脆弱之間形成了尖銳的矛盾。如何在保障耕地資源、保護蒼山洱海的前提下，充分挖掘潛力,合理利用山地資源，提高土地的利用率，有效保護大理原有的田園風光、歷史文化和民族文化，成為加快大理城鎮化建設亟待解決的問題。

一、大理州山地城鎮建設的重要意義

城鎮化是我國經濟發展的巨大引擎，目前我國經濟總量已居世界前列，但經濟發展付出的代價太大，粗放的增長方式致使資源造成巨大浪費，生態環境遭受前所未有的挑戰。黨的十八大首次將生態文明建設列入中國特色社會主義建設總體布局，強調必須將生態文明建設融入城鎮化建設的全過程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成有利于節約環保的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，使經濟發展更多依靠節約環保帶動，使資源節約型、環境友好型社會建設取得重大進展，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展〔3〕。大理要發展，建設滇西中心城市，生態環境保護的壓力很大，這就促使大理在向滇西中心城市邁進的過程中，在各縣市的城鎮化建設中，必須要走一條全面、協調、可持續發展之路。針對大理州山地多、平壩少的實際，向荒山荒地要建設用地、要資源、要生態環境成為大理的必然選擇。

山地城鎮建設就是將山地作為接納大理工業化、城鎮化的重要拓展空間，引導城鎮、產業建設用地上山，開發、利用荒山、荒坡搞建設。黨的十八大提出：“要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。”大理州國土面積29 459 km2，山區面積占93.4%，壩區面積僅占6.6%；全州大于1 km2、坡度在8度以下的壩子共有116個，面積2 441.52 km2，屬于典型的山地多、平壩少、耕地資源稀缺的山區、民族地區。貫徹落實省委、省政府“守住紅線、統籌城鄉、城鎮上山、農民進城”的重大決策和工作部署更具重要性和緊迫性。大理州山地城鎮建設是大理轉變城鎮發展方式、保護壩區優質耕地的重大戰略，是統籌城鄉發展，突破傳統城鎮發展模式、貫徹十八大精神的重要舉措。圍繞加快滇西中心城市建設總體目標，大理州貫徹落實“兩保護、兩開發”（保護洱海、保護海西，開發海東、開發鳳儀）戰略，努力探索“保護壩區農田、保護田園風光，工業項目上山、城鎮建設上山”的城鄉建設發展新思路，向山地要建設發展空間、向荒山荒坡要生態用地，探索一條保護壩區耕地、建設山地城鎮，“城鎮朝著山坡走，田地留給子孫耕”，創造山水城市、田園城市、山地城市，統籌城鄉發展的新路子，打造具有大理特色的山地城鎮建設新模式新格局，對推動大理州工業化、城鎮化可持續發展具有極其重要的戰略意義。

二、大理州山地城鎮建設的現狀

大理城鎮化建設圍繞“一個中心（做大滇西中心城市），守住兩道紅線（保護洱海、保護海西），突出三個重點（城鎮上山、農民進城、產業支撐），彰顯四大特色（城鎮建設的山地化、生態化、民族化、個性化）”，全力推動大理山地城鎮建設，在制定規劃、海東開發、海西保護、城鎮上山、工業上山、項目上山等方面取得了突破性的進展。

（一）以制定規劃為基礎，加快山地城鎮建設

按照省委、省政府的統一決策和部署，大理州高度重視、強力推進，加強規劃管理，組織對土地利用總體規劃、林地保護利用規劃和城鎮近期建設規劃進行了調整、完善和銜接，合力推進城鎮上山。通過調整完善土地利用規劃，到2020年，全州新增加建設用地15 706.67 hm2，耕地保有量不低于297 000 hm2，基本農田保護面積不低于258 700 hm2，壩區耕地中基本農田保護率由74.4%提高到83.45%。規劃結合大理實際，統領大理當前和今后一個時期的山地城鎮規劃建設工作，為創建具有大理特色的山地城鎮建設新模式和新格局繪就了美好藍圖。

（二）以海東開發為核心，加快山地城鎮建設

按照“兩保護、兩開發”的建設思路，大理主城以開發海東、開發鳳儀為主導，注重保護海西農田好地、保護田園風光，有效破解了城市建設中用地制約和環境影響作用。至2013年4月，海東片區城市干道、道路網絡、供電、供排水、污水處理、垃圾處理等基礎設施建設初見成效，滇西技師學院、大理公館、洱海傳奇等一批項目已經建成，華彬健康之都、云南城投、香港中能集團、云南實力集團等一批大項目也即將在海東山地成片開發，一個富有特色的海東山地新城已經逐步顯現〔4〕。

（三）在海西實行最嚴厲的耕地保護

針對洱海西岸至蒼山腳下區域優質耕地保護面臨的嚴峻形勢，大理州以最堅決的態度，采取最直接、最嚴厲的措施狠抓海西農田和田園風光保護。運用航拍和衛星遙感技術加強海西耕地的保護監測；啟動了海西保護立法工作，將海西保護納入依法管理軌道；劃定了基本農田保護區，實施重點保護；嚴格獎懲，強化監督，實行重獎重罰。多管齊下保護耕地，促進人們轉變用地觀念，把目光投向山坡、荒地。

（四）強力推動工業園區上山，促進山地城鎮建設

堅持工業發展向工業園區集中，工業園區發展向山坡荒地集中，最大限度地節約土地，保護耕地。各縣市和新區在城鎮建設中積極引導產業園區和各項建設向山地、山坡布局。大理海東山地新城和祥云祥彌工業物流新區、巍山大倉永建新區等功能區均選址在丘陵緩坡和荒山荒地；漾濞、南澗、云龍、賓川等縣城的發展也充分依托了山地；祥云財富工業園區、鶴慶北衙工業園區、巍山工業園區等新興發展區域都選址建設在荒山荒坡。至2013年5月，大理州共規劃建設12個工業園區，規劃控制面積180 km2，已建成20 km2。其中祥云財富工業園區、洱源鄧川工業園區、鶴慶興鶴工業園區等8個工業園區規劃面積120 km2〔5〕，均建在荒山荒地上，有效促進了耕地節約。

三、大理州山地城鎮建設面臨的主要困難和問題

大理州山地城鎮建設取得了較大進展，但推進城鎮上山、建設山地城鎮工作還處于起步和探索階段，面臨許多困難和問題。

（一）地貌類型復雜多樣，土地開發利用難度大

大理州地貌類型復雜多樣，屬深切割地貌，山高坡陡谷深，高差懸殊，水土匹配不佳，土地資源開發利用難度大。云龍、永平、漾濞等西部地區水資源豐富，但江河流經深山峽谷，水低地高坡陡，水利工程建設艱巨，難以利用；東部祥云、賓川、彌渡等地區地形相對平緩，可利用的荒山荒坡相對較多，但水資源缺乏，通過工程措施解決水資源短缺的問題投資較大而財力不足，導致大量的緩坡山地、荒地難以充分利用。

（二）配套基礎設施滯后，山地開發成本高

山地、坡地建設涉及交通等基礎設施建設投資面廣而使用效率相對平壩地區要低，經濟效益較差，民間資本對山地城市基礎設施建設的積極性不高。因此，山地城市建設的基礎設施主要靠政府投入為主，大理州各級財政都很困難，難以籌集足夠的資金投入山地城鎮基礎設施建設，山地城鎮建設整體推進艱難。

（三）政策“瓶頸”制約嚴重

大理州各縣市在對山地、林地及城鎮近期建設規劃進行統籌銜接的過程中，因土地、林地配套政策跟不上，導致城鎮上山工作開展不順，主要表現在：一是受政策性因素制約，部分地類不統一，土地部門和林業部門在林地和園地的區分上有爭議，導致補償標準執行不一，征地過程中存在重復上報審批的現象；二是各種征占地指標審批權限在國家和省級，審批難的現象較為突出；三是規劃編制時使用的地形圖和國土、林業規劃使用的地形圖因測量時間、比例、坐標等不統一，疊加時誤差較大，編制的城鎮規劃成果往往和國土利用規劃和林業規劃有沖突，協調、修改難度大，耗費時間長；四是山地城鎮建設因需要綜合考慮生態保護、城鎮安全、景觀營造等諸多因素，城鎮發展建設制約因素較多，土地利用率相對較低。

（四）山地城鎮聚集效應不強

一般認為，城鎮人口2萬～3萬人才能產生一定的聚集效應，而大理州城鎮體系中普遍存在具有一定規模的城市數量少，小城鎮數量多、規模過小的狀況。大部分壩區邊緣城鎮不足萬人，城鎮基礎設施滯后，綜合承載能力不強，非農化程度較低，吸納農村富余勞動能力不強，城鎮缺乏規模效益和聚集效益。

（五）農民對山地城鎮建設的認識差距大

農村城鎮化發展的主體應該是農民，政策的制定與執行不能也不應該違背農民的意愿。從近幾年加快推進新農村建設的情況看，農民對現代化生活方式是非常樂意接受的。但由于宣傳不到位等原因，大多數農民對國家的相關政策不了解，甚至一無所知，導致農民對農村城鎮化認識不足，主要體現在：一是認為千百年來山區就是山區，不可能成為城市，城鎮化就應該在壩區進行，年輕人大多出外務工，愿意在大中城市生活，不愿意再搞什么山地建設；二是壩區農民世代都在農村、壩區居住，生產生活方式都已習慣，換個新的生活方式，一時難以適應；三是認為山地城鎮建設勞民傷財，又見效緩慢，不愿意考慮太久遠的事；四是大部分農民認為農村城鎮化建設，是政府的事情，與己無關，也無力參與，沒有積極的態度。農民的主體作用沒有發揮出來，山地城鎮建設缺乏群眾支持基礎。

四、大理州山地城鎮建設的對策與思考

要加快大理山地城鎮建設的步伐，破解發展難題，需要轉變觀念，提高認識，加強領導，創新機制，點面結合，分層推進。

（一）提高認識，更新觀念

如前所述，大理州山地城鎮建設意義重大，各級、各部門領導首先要予以充分認識，與此同時，要多形式、多渠道加大宣傳力度，使廣大人民群眾深刻、全面認識山地城鎮建設的意義和必要性，更新觀念，把思想統一到十八大和省委省政府、州委州政府的決策上來，上下一心，廣泛認同、積極參與，進而有效推動和促進山地城鎮建設。

（二）加強領導，創新機制

山地城鎮建設需要強有力的領導。要切實加強領導、強力推動，強化監督檢查。成立專門的領導機構，建立健全統籌協調機制，切實加強山地城鎮建設工作的組織領導，做好規劃、政策、項目等方面的銜接，確保工作統籌推進。健全規劃管理體制，建立城鄉一體、精簡高效、分工合理、職責明確的城鄉管理新體制，完善村鎮規劃建設管理機制，不斷提高村鎮規劃管理水平。建立激勵約束機制，把保護壩區農田建設與山地城鎮建設工作一并納入各級政府考核內容，科學制定壩區耕地保護與山地城鎮建設統籌規劃、協調發展、科學評價與考核的辦法、措施，每年進行嚴格的考核和獎懲。

（三）多方籌資，加大投入

資金投入是山地城鎮建設的先決條件之一。要解決此問題，需要上下結合，多方努力。一是要積極爭取中央和省級財政的支持；二是州、縣市兩級應加大投資力度；三是要充分發揮政策和市場的作用，調動社會資金投入，達到借雞生蛋、借船出海的效用。要加大對山地城鎮基礎設施建設的扶持力度，建立有效的扶持機制。對山地城鎮建設中涉及的規劃編制等前期工作經費以及“三通一平”等基礎設施建設給予資金支持，帶動地方政府和社會資金投入，加快全州山地城鎮建設步伐，提高山地城鎮建設質量，促進全州城鎮化科學發展、和諧發展、跨越發展。

（四）循序漸進，穩步推進

針對山地開發建設受地形限制，開發難度大，基礎設施建設困難多等問題，在實施城鎮上山過程中，應遵循循序漸進、穩步推進的原則。在整體規劃完成并獲批后，可以考慮行政辦公區、工業園區和醫院、學校等以政府投資為主，市場化程度相對較低、社會關聯度相對較小的建設項目先行上山。以海東新城為例，首先應加快大理行政中心建設、大理衛校等項目的實施，引導支持州市名校名院在海東新城區建立分校分院。重視新城區園林和文化娛樂、體育健身設施建設，營造良好的人居環境，匯聚人氣，增強吸引力。隨著山地城鎮的各種基礎設施與公用設施逐步完善，人氣聚集效應逐漸顯現出來時，通過相關政策促成山地商業地產開發成本與壩區商業地產開發成本“一降一升”，待山地商業地產開發的競爭力明顯強于壩區商業地產開發之后，山地城鎮開發建設便能夠水到渠成地步入以市場為主導的良性循環發展軌道。

（五）重視生態環境保護，確保生態安全

山地區域復雜的地形地貌和水體植被條件，決定了其生態環境的敏感性和不穩定性。長期以來，山地村落與集鎮大多處于極度脆弱的生態環境系統之中，人為建設稍有不慎就會使自然生態系統遭受破壞。因此，深刻認識山地城鎮建設中生態環境保護的重要意義，樹立山地城鎮開發建設與生態環境保護并重的意識，是山地城鎮建設戰略成敗的關鍵。具體實施環節上應注意：首先在項目實施前，要做好項目實施的規劃方案，嚴格項目的審批制度，做好水資源認證、環境影響評價和林地可行性調查，依法辦理相關手續。二要避免對植被覆蓋、地質環境造成的破壞，注重地貌的整體連續性，盡量順應坡地的自然形態進行利用，形成山地梯級開發，維護山體的穩定性，防范地質災害的危害，構建山川、水文、生態的良性環境系統。三是在項目的建設過程中，要落實生態環境的保護措施，遵循“預防為主、防治結合、綜合治理”的環保原則，建設期間要盡量注意保護原生植被，盡量減少對自然地形地貌的破壞，避免水土流失，把項目建設對周圍環境的影響降到最低限度；最后在項目建成后，要認真做好森林植被恢復和綠化工作，確保恢復森林植被面積不得少于因征用林地而減少的森林植被面積。

（六）創新工作思路，著力打造山地城鎮特色

山地城鎮應是特色之城，在建設山地城鎮中，要秉持“尊重自然、保護文化、突出特色”的理念，賦予更多的個性特色，注重保護、挖掘和創造城鎮獨一無二的個性、品質與形態，不能照搬其他城市小區建設模式，避免“千鎮一面”。一要念好“山”字經。要依山就勢做好“山”字文章。借助自然環境和景觀特色，建設與自然面貌有機結合的城市環境，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在綠中”的獨特風貌。二要打造文化名片。要重視和保護大理已形成的歷史文化名城、名鎮、名村、街區，以及大量物質文化遺產、非物質文化遺產和優秀歷史建筑的傳承，打造特色文化品牌，鑄就文化靈魂，提升城鎮軟實力。三要彰顯民族特色。民族眾多、傳統厚重、風俗濃郁是大理最大的特色和優勢。要注重保護、挖掘和吸取地方民族傳統村落布局、建筑風格的優點，展現民族村落和民居獨有的審美價值，彰顯和創造人與自然、城鎮與環境的和諧之美〔6〕。

（七）以點帶面，發揮示范引領和輻射帶動作用

把大力發展重點鎮作為城鎮化工作的突破口和切入點，按照“重點培育、示范引領、全面推進”的原則，加快實施重點鎮培育工程。可以優先選擇基礎條件好的鄉鎮，作為首批重點示范鎮，給予政策扶持和資金支持。同時積極推進鄉鎮合并工作，促進區域資源整合和生產集聚，力爭合并后的重點鎮轄區能夠達到10萬人以上，進一步增強重點鎮的承載能力和區域輻射帶動能力。

（八）深化配套改革，促進山地城鎮健康發展

城鎮化不是簡單的城鎮人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變。因此，大力推進城鎮化，必須推進以人為本的配套制度改革，否則城鎮化道路就會扭曲，目標就會背離。只有深化配套改革，山地城鎮建設才能健康、持續發展。結合大理的實際，應著力推進以下四個方面的工作：第一，進一步完善產業發展的政策體系，在特色優勢產業布局、財政稅收、園區建設等方面加大扶持力度。抓緊建立健全規劃引領機制，在全州區域規劃指導下，建立縣市配合、產業互動、區域共贏的機制，進一步加強片區區域規劃編制和銜接，促進區域協作。第二，放寬城鎮戶籍準入條件，對山地城鎮建設方面更要實施傾斜政策，落實農業轉移人口轉戶后可保留的土地承包經營權和林權、宅基地及農房權益、農村集體經濟組織資產收益分配權和在過渡期內繼續執行農村計劃生育政策等權益；落實轉戶后可獲得的住房保障、就業創業扶持、醫療及養老保險、教育保障、社會救助等優惠政策。第三，進一步加快產業發展，增加就業崗位。大力發展勞動力吸納度高的勞動密集型產業，使更多的農村人口在既有勞動能力的條件下，進入山地城鎮的二、三產業生產領域就業。加大農民勞動技能培訓工作力度，進一步提升農民進城就業能力，使進城農民能夠充分就業，讓農民真正進得來、住得下、留得住、過得好。第四，合理配置文化、教育、衛生、交通等公共資源，不斷提高山地城鎮公共服務能力和水平，使其與遷入人口的需要相匹配。

（九）加大宣傳力度，營造利于山地城鎮建設的良好氛圍

加強實施城鎮化戰略意義的輿論宣傳，在城市中形成接納新市民的社會氛圍，促進進城農民與城市社會的融合。以新舉措、新政策為引導方向，通過對農村城鎮化的方針政策宣傳，進一步增強廣大農民對城鄉一體化，山地、壩區各具特色，均為美好人居環境的生活理念；加大對山地新城規劃和建設的宣傳力度，要讓更多的居民尤其是農民知道規劃設計的科學依據和實現規劃的可行性，知曉實現宏偉藍圖的方法措施；有重點有針對性地選擇典型案例進行大力度的宣傳，激發他們理解、認同、支持山地城鎮建設的熱情和信心。

當前，大理州正處于城鎮化加速推進的關鍵時期，加強耕地保護，加快山地城鎮建設，推進城鎮化科學發展，意義非常重大。各級政府和相關部門要思想認識到位、工作措施到位，帶領人民群眾，抓住機遇，堅決保護洱海、保護海西、保護大理的青山綠水和田園風光，保護大理的歷史文化和民族文化，堅定不移地走集約發展、節約發展的新路子，推動大理州城鎮化建設科學發展和諧發展跨越發展。

〔1〕陳國新，羅應光.西南地區構建具有特色的城鎮化道路研究：以云南省為例〔J〕.思想戰線，2012，38（1）：120-123.

〔2〕中共云南省委宣傳部，中共大理白族自治州委員會，大理白族自治州人民政府.社會科學專家話大理〔M〕∕∕陳一之.大理滇西中心城市建設與海東開發研究.昆明：云南大學出版社，2008：115-124.

〔3〕李克強.認真學習深刻領會全面貫徹黨的十八大精神促進經濟持續健康發展和社會全面進步〔N〕.人民日報，2012-11-21(3).

〔4〕楊邵靈.加快海東開發，建設美麗大理：云南省大理白族自治州推行“用地上山”新政建設海東山地城市紀實〔J∕OL〕.(2013-03-18)〔2013-06-08〕.http:∕∕www.crd.net. cn∕2013-03∕18∕content_7033192_4.htm.

〔5〕木勝玉.讓城市和工業上山大理積極探索特色山地城鎮建設新模式〔EB∕OL〕.（2012-12-30）〔2013-06-08〕.http:∕∕yn. people.com.cn∕original∕n∕2012∕1230∕c229982-17942761-2.html.

〔6〕黃光宇.山地城市與建筑文化叢書：山地城市學原理〔M〕.北京：中國建筑工業出版社，2006：160.

（責任編輯 胡椿）

Exploration and Reflection of Dali City Construction in Hilly Area

TANG XiaoLing
（No.1 Middle School of Xiaguang，Dali,Yunnan 671000，China）

There is an increasing prominent conflict between the rapid development of urban city and cultivated land resources, environmental protection,and city construction in hilly area has become a solution to the development and protection as a new model. At present,Dali city construction has achieved an initial success.However,there is still great difficulty in land exploitation as well as the problems of infrastructure lag and"bottleneck"policy.In order to achieve a double-win in development and protection,the following is needed in terms of innovation mechanism,investment increase,strengthening supervision,ecology balance,creating characteristics, enhancing the aggregation effect,deepening reform,promoting propaganda to agriculture and accelerating the development of Dali city construction in hilly area.

Dali prefecture；hilly area;urbanization;exploration

F299.27：C912.81

A

1672-2345（2013）11-0033-06

10.3969∕j.issn.1672-2345.2013.11.007

2013-06-13

2013-08-27

唐筱玲，中學高級教師，主要從事經濟和社會研究.