蒼山洱海立法保護經驗的借鑒與啟示

李雪松，孫大雄

（1.大理學院政法與經管學院，云南大理 671003；2.華中師范大學法學院，武漢 430079）

在黨的十八大報告中，“生態文明建設”繼十七大報告之后再次被提及，并被提升到更高的戰略層面。由此，建設中國特色社會主義事業總體布局由經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”拓展為包括生態文明建設的“五位一體”。這意味著民族自治地區的生態保護必將成為推進生態文明建設過程中必不可少的一項重要工作。雖然少數民族人口僅僅占全國總人口中的8.49%〔1〕，但是分布區域卻十分廣泛。少數民族自治地區面積占全國的60%以上〔2〕，而且少數民族地區生態系統豐富多樣，是保護物種多樣性和遺傳多樣性的重要自然區域〔3〕。根據2010年12月國務院印發的《全國主體功能區規劃》，國家禁止開發的自然保護區，很大比重位于少數民族地區，劃定的國家重點生態功能區也大多分布于少數民族地區。少數民族地區成了國家生態安全戰略格局中的重要生態屏障。少數民族地區的生態環境能否得到有效保護，必將直接關系到十八大提出的生態文明建設戰略能否取得成功。因此，可以預見，如何保護好本地區的生態環境，采取何種措施和手段，如何處理好保護與發展的關系等等，與生態保護相關的問題，很快又將會成為民族自治地方下一步重點研究的課題。

事實上，為了實現可持續發展戰略目標，各民族自治地方也在出臺各種政策和辦法，采取各種措施和手段，來保護或修復本地區的生態環境，而事實證明，生態環境的保護要綜合運用行政、經濟、法律手段，但最有效的是法律手段。正如溫家寶同志指出的:“治理污染，保護環境要綜合運用經濟手段，法律手段和必要的行政手段，而最根本是法治”〔4〕。在國家大力推進依法治國的背景下，單靠行政手段已經不夠，要從根本上解決生態保護問題，必須從立法的角度加以嚴格規范。少數民族自治地方享有《憲法》《立法法》《民族區域自治法》等法律賦予的自治立法權，應當充分利用這一權力，通過制定自治條例、單行條例、變通規定等，來保護地方生態環境，貫徹國家的生態文明建設戰略，實現社會的可持續發展。在民族自治地方利用立法自治權保護本地區生態環境的成功案例中，大理白族自治州立法保護蒼山、洱海的實踐經驗值得其他民族自治地方借鑒和學習。

一、蒼山洱海立法保護的經驗

蒼山、洱海是蒼山洱海國家級自然保護區、大理國家級風景名勝區的重要組成部分。蒼山是國家地質公園，國家自然遺產，洱海是云南省第二大高原湖泊，是白族形成與發展的搖籃，被大理人民譽為“母親湖”。在相當長的一段時間里，由于保護意識的淡薄以及對自然資源的無序開發，蒼山、洱海的生態環境遭到很大破壞。長此下去，不僅導致本地區的生存環境惡化，而且直接影響到本地區可持續發展戰略的實現。為此，大理白族自治州充分利用憲法與法律賦予的自治權，通過立法手段保護蒼山、洱海，探索出一條民族自治地方通過立法保護生態環境的成功實踐之路。洱海也被譽為全國城市近郊保護得最好的湖泊之一。2007年，國家環保總局調研組對大理洱海進行調研后認為，洱海保護治理成功的例子，為我國湖泊保護治理提供了經驗。

（一）制定《洱海管理條例》和《蒼山保護管理條例》

為了保護蒼山、洱海，大理州充分利用民族自治權，通過立法手段，制定了多部針對蒼山、洱海的治理和保護的法規。1989年3月1日《云南省大理白族自治州洱海管理條例》正式頒布實施。這是專門針對洱海管理保護的第一部法規。之后，為了適應經濟社會的發展，并根據執法過程當中遇到的情況，大理州人大在1998年和2004年又兩次對《洱海管理條例》進行了修訂。另外，由于意識到洱海濕地與洱海唇齒相依，濕地的保護與洱海保護息息相關，大理州制定了保護濕地的專門法規，于2012年10月1日起，《云南省大理白族自治州濕地保護條例》正式施行。該條例的實施將進一步促進和加強洱海的保護?！对颇鲜〈罄戆鬃遄灾沃萆n山保護管理條例》則于2002年5月30日獲得云南省第九屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過施行。為了更好地管理和保護蒼山，根據《蒼山保護管理條例》公布以來在執法和管理中遇到的情況，大理州人大常委會又對《條例》進行了修訂、完善。修改后的《條例》于2009年3月27日，經云南省第十一屆人民代表大會常務委員會第九次會議審議批準施行。

（二）制定《灘地管理實施辦法》等6個政府規范性文件

《洱海管理條例》頒布實施之后，為了配合《條例》的實施，大理州人民政府先后制定了與《條例》相配套的6個規范性文件，即《大理白族自治州灘地管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域垃圾污染物處置管理辦法》《大理白族自治州洱海水污染防治實施辦法》《大理白族自治州洱海漁政管理實施辦法》《大理白族自治州水政管理實施辦法》《大理白族自治州洱海保護區內農藥經營使用管理辦法》等。2004年，大理州人大對《洱海管理條例》進行了修訂。此后，大理州人民政府根據修訂后的《條例》，又對6個管理辦法進行了修訂，新辦法于2008年8月1日正式施行。6個政府配套文件的制定和實施，有效促進了《洱海管理條例》的實施，真正體現了依法行政的法治原則。

（三）設立蒼山保護管理局和洱海管理局

為了更好地實施《蒼山保護管理條例》，依法做好蒼山的保護管理和開發利用。大理州人民政府依據《條例》規定，組建大理白族自治州蒼山保護管理局，專門負責蒼山洱海自然保護區蒼山保護區、大理風景名勝區蒼山片區、蒼山地質公園的統一管理，在業務上接受自治州自然保護、風景名勝、地質環境等行政主管部門的指導。管理局承擔以下主要職責：①宣傳、貫徹、執行有關法律法規和本條例；②依照保護區總體規劃，制定保護管理措施，報自治州人民政府批準后組織實施；③組織有關部門對蒼山自然資源、人文資源、地質遺跡、重要景觀進行調查、監測，并建立檔案；④協助有關部門做好封山育林、水土保持和河道保護治理等工作；⑤征收風景名勝資源有償使用費；⑥設立保護范圍的界標、重點保護對象標識；⑦行使本條例賦予的行政執法權。同時大理市、漾濞縣、洱源縣人民政府也組建了縣市蒼山保護管理（分）局，依法對蒼山進行管理。

同樣，依據《洱海管理條例》，大理市人民政府組建了洱海管理局作為管理洱海的專門機構。并承擔以下主要職責：①宣傳、貫徹、執行有關法律、法規和本條例；②擬定洱海保護管理的中長期規劃，經市人民政府審查后，報自治州人民政府批準實施；③統一管理洱海出水口節制閘及引洱入賓節制閘，擬定水量調度運行和水量分配計劃方案，經市人民政府審查后，報自治州人民政府批準，按批準計劃調控水位；④參與有關部門監督、檢查、落實洱海生態環境保護和水污染的防治措施；⑤會同有關部門組織協調對洱海的科學研究及科研成果的推廣使用；⑥相對行使洱海管理區域內和環湖林帶的水政、漁政、自然環境保護、林政等行政處罰權。

（四）開展洱海保護治理“六大工程”

依據兩個《條例》與6個管理辦法，大理州先后實施了洱海保護治理六大工程。分別是洱海濕地建設工程、污水處理和截污工程、污染治理工程、洱海流域綠化和水土流失治理工程、洱海環境管理工程以及入湖河道和村鎮垃圾、污水治理工程〔5〕，此外，還先后采取了雙取消、三退三還等一系列重大措施，一次性取締了洱海湖區所有的機動捕魚船和網箱養魚，完成了洱海海拔1974米范圍內一萬多畝灘地上的“退房退田退魚塘”“還湖還林還濕地”任務。

二、對民族自治地方生態立法保護的啟示

（一）充分利用立法自治權

立法自治權是《憲法》和法律賦予民族自治地方的一項重要權力。我國《憲法》《民族區域自治法》和《立法法》都作出了規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！薄睹褡鍏^域自治法》第四十五條還規定：“民族自治地方的自治機關保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，實現人口、資源和環境的協調發展?！贝送猓褡鍏^域自治法還規定,民族自治地方的自治機關保護、建設草原和森林，組織和鼓勵植樹種草,禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林，嚴禁在草原和森林毀草、毀林、開墾耕地；民族自治地方的自治機關依照法律規定管理和保護本地方的自然資源等等。這些規定對少數民族自治地方的生態立法奠定了基礎。各民族自治地方的自治機關應當充分利用《憲法》和法律賦予的立法自治權，加快制定地方性生態法規，使當地生態保護做到有法可依，有章可循〔3〕。

（二）制定配套的政府規范性文件

法律法規的生命和價值在于真正得以實施，制定法規雖然很重要，但實現法規的精神更為重要。有不少民族地區制定了生態保護的單行條例，但卻沒有得到很好的實施，有的甚至在某種程度上成為了一種擺設。法律法規主要是通過行政機關的行政執法活動，以及司法機關的法律適用來得以實施，而就民族自治地方制定的單行條例來說，最主要的實施途徑是行政機關的行政執法活動，由于法律法規的規定是原則的、抽象的，這就需要政府根據法規的精神和原則，制定規范性文件來加以明確，讓行政執法機關在執法過程中更好地適用法律。同時，通過制定配套的政府規范性文件，能夠起到強化執法的作用，促使行政機關積極主動地貫徹執行法規，有助于法規的實施。

（三）設立專門行政執法機關

民族自治地方制區的生態保護條例往往是根據本地區本民族的經濟、政治、文化、生態、地理環境等特點，本著可持續發展的目標，針對某一保護事項而專門制定的。即管理保護的對象是有針對性的，如果把管理保護的職權，依據涉及到的事項，分別分配給傳統的行政部門來行使，諸如環境、土地、建設、水利、林業等部門，最終的結果只能是互相推諉，行政效率低下，難以實現條例本身的宗旨和目標。正如前所說，民族自治地方制定的生態保護法規最主要的實施途徑是行政機關的行政執法活動，因此，不僅要制定保護條例，制定配套的政府規范性文件，還需要建立一個專門的行政執法主體，來具體貫徹和執行。具體的做法是在政府內部設立專門的行政執法機關，通過條例明確授予行政職權，業務上接受環境、土地等部門的指導。

（四）根據形勢發展及時修訂法規

法規雖然具有穩定性的特點，但是這種穩定性是相對的，法規不能脫離實際。隨著時代的發展，社會情況的變化，法規所調整的社會關系也會隨著發生變化，這就要求法規必須適時做出調整，以適應不斷的變化?！抖９芾項l例》自1989年頒布以來，經過了1998年和2004年兩次修訂，《蒼山保護管理條例》也于2009年進行了修訂，通過修訂和完善，使《條例》真正成為蒼山洱海保護的“護身符”。蒼山洱海保護所取得的顯著成就是跟當地立法機關主動順應時代發展與變化，及時修訂條例的立法工作分不開的。

（五）編制本地區生態環境保護規劃

制定年度和中長期環境保護規劃并組織實施，是我國各級政府環境保護工作的重要工作方式，也是實施生態保護立法的重要形式〔6〕。例如，為了貫徹實施我國生態環境法律的規定，國務院在2011年印發了《國家環境保護“十二五”規劃》，云南省也印發了《云南省環境保護“十二五”規劃》。大理白族自治州則根據國家的相關法律和本州制定的生態保護法規，編制了《洱海流域保護治理規劃（2003－2020）》以及《洱海水污染防治規劃》《海西田園風光保護規劃》《洱海北部生態經濟示范鎮建設規劃》等一系列生態環境專項規劃。這些都為洱海的科學防治起到了關鍵作用。

三、對民族自治地方生態立法保護的其他建議

蒼山洱海的立法保護，為民族自治地方的生態立法保護工作提供了一個成功的范例，當中有不少經驗是值得總結和借鑒的，正如前面所歸納的5個方面。但是，生態的立法保護工作畢竟是一項系統性的工程，除了以上經驗可以借鑒之外，民族自治地方在生態立法保護方面仍然有其他需要改進和完善的地方。

（一）確立生態保護立法的宗旨和基本原則

確立立法的宗旨和基本原則是生態保護立法的首要工作，立法的所有內容都應當在這一宗旨及原則之下予以設定。民族自治地方通過立法的方式對當地的生態環境進行保護，表面看是為了挽救日益脆弱的生態環境，防止自然資源和環境遭到更嚴重的破壞，防止因生態系統的破壞而造成生態危機。但從本質及長遠來看，是要平衡經濟發展與生態保護之間的關系，最終達到可持續發展的戰略目標。因此，保護生態環境，實現可持續發展，應當成為生態保護立法的宗旨。在立法原則方面，除了要堅持可持續發展的原則，還應當強調保護當地少數民族的權益，把保護少數民族權益作為生態立法的基本原則。只有人民的利益得到保障，保護生態的立法才有價值。

（二）建立生態利益補償機制

民族自治地方通過立法保護當地生態環境，不可回避的一個問題，是如何對應禁止性的法律規定而造成損失的當地居民進行補償。以洱海為例，洱海被稱為白族人民的搖籃，養育了世世代代的白族人民，尤其是分布在洱海周邊無數的村落，更是世代以打漁為生。對洱海實行管理保護之后，政府大規模取消了洱海的船只，洱海管理區域內禁止圍建魚塘、圍網養殖，并實行年度封湖禁漁制度等等。這對于世代靠海為生的洱海周邊居民來說，無異于奪了他們的飯碗。像這樣為了生態保護做出重大犧牲的當地居民，國家應當進行積極補償，保障其生存的權利。其一是出于公平之考慮，他們世代生活在一個地方，而剝奪了他們使用這個地方自然資源的權利，不補償不能顯示公平；其二，對當地居民進行補償，更有利于法律和政策的順利實施。綜上，民族自治地方應當在立法中規定生態補償制度，并可以通過制定政府規范性文件的方式，進一步明確實施辦法。另外，在進行生態補償的同時，針對某些少數民族地區的具體生態狀況，可以嘗試實行生態購買的方式〔7〕。

〔1〕中華人民共和國國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報：第1號〔EB/OL〕.（2011-04-28）〔2013-01-20〕.http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm.

〔2〕中華人民共和國國家民族事務委員會.中華民族概況〔EB/OL〕.（2010-09-10）〔2013-01-20〕.http://www.seac.gov.cn/col/col110/index.html.

〔3〕喬世明.少數民族地區生態環境法制建設研究〔J〕.思想戰線，2006（3）：99-105.

〔4〕王茂林.西部大開發必須加強資源、生態環境的法律保護〔J〕.甘肅政法成人教育學院報，2005（4）:116-117.

〔5〕董建中.立法保護蒼山洱海的生態和諧〔J〕.中國民族，2011（12）：31-32.

〔6〕徐中起，游志能.我國西部地區生態環境保護法制研究〔J〕.中央民族大學學報：哲學社會科學版，2009，36（4）：9-17.

〔7〕喬世明.少數民族地區生態變通立法初探〔J〕.中央民族大學學報：哲學社會科學版，2006，33（3）:10-14.