大理州增強縣域經濟發展能力的幾點思考

沈朝華，趙金元，李 穹

（1.大理學院馬克思主義學院，云南大理 671003；2.大理學院宣傳部，云南大理 671003）

大理白族自治州地處滇西腹地，轄1市11縣，共130個鄉鎮，總面積2.95萬平方千米，2012年末總人口349.3萬。近年來，大理州經濟發展增速明顯，2008年全州地區生產總值約371.7億元，2009年約406.8億元，2010年約475億元，2011年約568.5億元，2012年約672.1億元（以上數據來自2009年至2013年《大理州人民政府工作報告》）。當前，大理州經濟要實現跨越式發展，必須要打破主要依靠大理市“單核推動”的局面，重視提升11個縣的經濟發展能力，形成多股合力推動經濟發展的良好態勢。圍繞著如何增強大理州縣域經濟的發展能力，我們認為需要思考以下幾個方面的問題。

一、大理州縣域經濟發展的限制性因素

一個地區經濟的繁榮在某種程度上取決于工業化的程度。近年來，大理州經濟快速發展的動力來自于工業化的推動。工業的發展，帶動了農業產業化，使一批中小企業蓬勃發展起來。產業結構的變化為經濟發展增添了活力。由此可見，對于欠發達地區，工業化仍然是經濟快速發展的助推器。依此邏輯，經濟發展的限制性因素是指那些從根本上阻礙或制約地方工業化的發動及對地方經濟的發展方向、增速產生消極影響的因素〔1〕。對于大理州來說，縣域經濟發展的限制性因素有如下幾個方面。

（一）資源與環境：自然方面的限制性因素

所謂資源，主要指自然資源，包括氣候、土地、礦藏、森林、水等。一個地區擁有的資源稟賦會決定其經濟發展的速度、發展模式。資源地區性分布不均、優質資源少在大理州各縣很突出。雖然很多縣域憑借著豐富的礦產資源發展起了礦冶產業，但都很難做大，究其原因主要還是礦產資源地區性分布不均，中小型礦床多、伴生礦床多，資源的品位較低，開發利用成本較高。而劍川縣制作木雕所用的木材也非本地的林木，需從外地購買。很多縣域的自然資源稟賦離市場高品質的需求有一定距離。對各縣來說，發展經濟最為突出的還是土地問題。當前，土地的存量越來越有限，供需矛盾日益突出，逐漸成為制約產業發展的瓶頸，因此，縣域經濟發展的關鍵還在于能否有效整合土地資源。

從地理環境上來看，山區和半山區占大理全州面積的83.7%，壩區占16.3%〔2〕，大多數縣屬內陸山區，經濟多屬內生型，缺乏開放性。受環境限制，農業的機械化程度低，基礎設施建設成本較高，特別是工業上山，解決園區的通水、通電、通路、通訊、排污和土地平整等問題，無形中增加了工業項目的建設成本，而削弱招商引資的競爭力。

（二）人口、文化傳統：人文方面的限制因素

人口數量、質量、結構、分布在某種程度上會影響到一個地方的產業布局。大理州各縣域內大量人口從事農業，大多數青壯年勞動者的知識技能水平與社會發展的需求不相適應。缺乏高技術、懂經濟、會管理、懂營銷的各類人才是全州各縣共同的問題。盡管對勞動者知識技能水平要求相對低的勞動密集型產業在各縣占很大比重，但企業還是會遭遇用工荒、技工荒。目前，大理州雖然面臨著承接東部地區產業轉移的機遇，但是由于缺乏人才支撐，在短期內，實現產業升級，產業結構優化還較為困難。

文化傳統對經濟發展可能起積極的推動作用，也可能會起阻礙作用。在大理州各縣域，商業活動最為活躍的地區往往都有著悠久的經商傳統，如鶴慶、祥云、巍山、劍川、永平。其余各縣的民間交易活動雖古已有之，但未出現過專門的商幫，產品和商品交換也僅限于部分農產品、手工品和獵物，大多數民族的文化傳統中缺乏與商品交易活動相適應的價值觀。自然經濟條件下形成的保守、缺乏冒險精神、小農意識等傳統觀念使很多民族難以應對市場經濟的挑戰。

（三）政策、體制：社會制度方面的限制性因素

自然資源的利用、生產要素的組合都是在一定的政策、社會制度設計當中來完成的。就政策來說，國家為推動西部地區經濟發展而制定的部分傾斜性政策，多是原則性的規定，在實踐當中缺乏可操作性。很多縣級領導干部對優惠政策的形象描述就是：“聽見樓板響，不見人下來”。就制度安排而言，行政審批的消極作用不容忽視。很多關乎縣域經濟發展的項目不但審批環節多，而且要逐級上報審批。受國家產業政策和項目準入條件的影響，新建項目立項、核準、備案、環評、用地及征占用林地等環節的審批時限長、難度大，對縣域發展新興產業極為不利。而財稅管理體制的限制，誠如有的學者指出，20世紀90年代財稅體制改革，“并沒有科學而嚴格地界定各級政府的事權，總體上是財權向上傾斜，事權向下推卸”〔3〕。這一體制也導致大理州縣級政府財權與事權不相稱。此外，大理州金融市場的發育程度較低，四大國有商業銀行和農村合作銀行仍是地方儲蓄向投資轉化的基本渠道，州內各大中小型企業資金來源的主要渠道仍然是銀行信貸，融資結構單一。再加上銀行貸款權限的高度集中，縣一級支行將風險防范作為資產管理的重點，企業財務缺乏透明度等諸多因素，中小企業融資困難成為縣域經濟發展的“瓶頸”。

二、大理州增強縣域經濟發展能力的SWOT分析

大理州推進“橋頭堡”建設研究課題組曾對大理州的總體概況做過較為詳盡的SWOT分析，這一研究成果為我們探究大理州增強縣域經濟發展能力的優勢、劣勢、機遇與挑戰提供了可以借鑒的思路和觀點。

（一）優勢（S）

1.生態資源優勢

由于大理州的地勢起伏大，多數山區氣候呈立體變化，根據海拔的高低，全州境內可以分為“南亞熱帶、中亞熱帶、北亞熱帶、暖濕帶、中溫帶、寒濕帶等6個氣候帶”〔4〕。立體氣候特征造就了大理州生態資源優勢。境內年平均降水量較多的云龍、永平、漾濞、劍川等縣在確保不會破壞地質壞境及生態人文壞境的情況下，可利用資源優勢開發水電項目。而日照時間長的洱源、彌渡、賓川等縣可發展以太陽能、風電為主的新型能源產業，亦可依靠地熱資源，開發康體休閑度假旅游項目。而獨特氣候也為高原生態農業、乳業、無公害果蔬等綠色產業及生物資源加工業的發展創造了條件。據統計，大理州的食用菌有70余種。中草藥植物藥材1540種〔5〕，為野生菌的加工、生物制藥產業的發展提供了廣闊的空間。

2.旅游文化資源優勢

宗教與民族文化鑄就了大理州深厚的歷史文化底蘊。很多縣域獨具特色的文化遺存是文化旅游產業創新的一大亮點。祥云縣的水目山，塔林、碑刻等宗教文物古跡遺存豐富；賓川縣的雞足山是著名佛教圣地，是“大理宗教文化旅游可持續發展”〔6〕不可或缺的資源；彌渡縣素有“花燈之鄉”“民歌之鄉”的美譽；南澗縣的彝族文化；巍山縣的明清古建筑和古民居；永平縣保存完好的博南古道；云龍縣的村邑文化，橋梁文化，驛道文化，建筑文化；劍川縣除了“青銅文化”和“稻耕文化”外，還有造詣深厚的白族民間藝術，如石寶山歌會、本主會、梨花會、栽秧會、白曲、本子曲、劍川古樂、石寶山石窟、木雕等文化遺存。有研究者注意到各縣獨特的文化景觀，提出大理應“發展縣域民族特色文化產業”〔7〕。

3.未來的區位優勢明顯

大理州的區位優勢在于北可進川、藏并通往尼泊爾，南通老撾、泰國，西出印度、緬甸等國。在云南省建設的四條對外開放經濟走廊中，其中就有兩條經過大理，這意味著《大理滇西中心城市總體規劃》“1+6”城市群在云南省實施建設連接南亞、東南亞大通道戰略中占有重要位置。大麗鐵路、祥臨高速公路、大麗高速公路以及作為泛亞鐵路中線、西線的重要連接線的祥臨鐵路、大瑞鐵路的建設會構建起鐵路、公路結合、輻射周邊的交通網，有助于各縣發展外向型經濟。如祥云、彌渡未來可依托廣大鐵路、320國道、214國道和220省道，將祥彌物流園區打造成為滇西中心城市物流樞紐的重要節點和商貿物流中心。

（二）劣勢（W）

1.市、縣經濟發展極不平衡

由于歷史文化傳統、自然資源稟賦、產業基礎、地理區位上的差異，大理州市、縣經濟發展極不平衡。據2008年統計數據，全州地區生產總值3716977萬元，大理市占到40.5%，而其余11個縣，其中祥云、賓川分別為12.5%、9.9%；洱源、巍山、彌渡、鶴慶為5.5%、5.0%、5.0%、4.9%；而漾濞則為2.1%（數據來源于《2009年大理州經濟社會發展課題研究報告匯編》）。如果說經濟增長中心，可以“通過增長極的極化和擴散效應影響和帶動周邊地區的經濟發展”〔8〕。顯然，大理市作為經濟增長發揮了極化效應，但并未能發揮擴散效應。

2.基礎設施建設滯后

大理州的各縣因資金匱乏，交通、通訊、能源等基礎設施建設投入嚴重不足，建設普遍滯后。2009年，大理州公路通車里程16782.66 km，高速公路225.65 km，一級公路76.74 km，二級公路549.67 km，三級公路1082.55 km，其余為四級和等外公路（數據來源于《大理州推進“橋頭堡”建設研究》）。電網建設滯后，電力供應與縣域工業需求之間矛盾較為突出。隨著云南省“城鎮向山地發展、工業向園區集中、園區向山地布局”戰略的實施，各縣工業園區基礎設施建設資金投入缺乏長效機制支持的問題凸顯。

（三）機遇（O）

首先，中國—東盟自由貿易區“升級版”打造、西南六省區市經濟合作、大湄公河次區域經濟合作等區域合作新格局，將為大理州縣域發展外向型經濟，促進生產要素的流動、資源互補、勞務輸出、商貿物流，開拓國際、國內市場提供良好的機遇。其次，國際及國內東部沿海地區的產業轉移所帶來的機遇，如能較好承接發達地區的產業轉移，并有序推進區域內產業的梯度轉移，各縣將有可能順利實現產業升級及產業結構的優化。最后，2013年，中央新一屆政府著力推進行政體制改革和轉變政府職能方案的實施帶來的重大機遇。在新一屆政府取消和下放的165項行政審批事項中，能源類大部分項目將交由地方政府投資部門核準，這無疑為大理州縣域經濟的發展克服體制性的限制創造了條件。

（四）挑戰（T）

1.經濟發展與環境保護的雙重壓力

2012 年大理州遵循省委省政府工業要“跨越”發展的理念，出臺了《中共大理州委大理州人民政府關于推動工業園區跨越發展的決定》，明確了市、縣工業發展的目標：即大理創新工業園區到2016年實現銷售收入1000億元，工業增加值300億元。祥云財富工業園區、鶴慶興鶴工業園區到2016年分別實現銷售收入500億元以上，工業增加值160億元以上。洱源鄧川、劍川、賓川福源、彌渡、云龍曹澗等工園區到2016年力爭銷售收入分別實現100億元以上、工業增加值30億元以上。對于各縣來說不僅面臨的是跨越式發展的壓力，而且也將面臨巨大的環境保護壓力。

2.日趨劇烈的市場競爭

近年來，受人民幣匯率升值的影響，中國發達地區的部分產業和勞動力密集型企業向東盟國家轉移。這些企業借助中國—東盟自由貿易區建立的機遇，利用緬甸、老撾等國廉價的勞動力，又把商品返銷到中國市場，加劇了國內市場的競爭。這不僅對大理州各縣發展外向型經濟構成嚴峻挑戰，而且也加劇了招商引資的難度，各縣只有擁有著比東盟國家更具有比較優勢的人力、能源，才能吸引更多企業來投資。

三、大理州增強縣域經濟發展能力的對策

大理州要增強縣域經濟的發展能力，突破縣域經濟發展的限制性因素，發揮各種優勢，揚長避短，抓住機遇，增強實力，應對挑戰，可以采取以下對策。

第一，創新體制和機制，打造良好的軟、硬環境。縣域經濟是以縣級行政區劃為依托，以縣級政府為管理和調控主體，以市場為導向，統籌安排各種經濟資源和生產要素的行政區域經濟，有著很強的政府主導性。因此，創新政府的管理體制對經濟發展尤為重要。我們認為，創新體制和機制，要做到科學決策、民主決策；推行電子政務，簡化行政審批手續；削減政府的收費項目，深化財政管理體制改革，構建支持縣域經濟發展的金融組織體系；大力發展農村職業技術教育等。在打造良好的軟環境的同時，抓好硬環境，加快基礎設施建設，協助投資企業解決好交通、通訊、信息、供水、供電、排水、治污等問題。

第二，推進政府職能轉變，建設服務型政府。當前，我國一些政府部門管理意識強，服務意識差，究其根本原因在于沒有弄清楚在市場經濟條件下政府的角色及定位。黨的十八大之后，中央提出政府要轉變職能、轉變作風、簡政放權，從單純的管理者變為服務者。這是新形勢下對政府角色較為準確的定位。大理州各縣要建設服務型政府，首先應明確政府權力的邊界，防止政府越位、缺位、錯位。可以交給市場、民間或社會的，政府不要干預。嚴格遵循政企分開、政資分開、政事分開、政務公開的重要原則。其次，堅持以人為本，為企業和轄區內的民眾提供優質的公共服務，構建良好的政務環境、社會治安環境。最后，以誠信為本，提高政府公信力。

第三，因地制宜，發揮比較優勢，走特色經濟的發展道路。大理州多縣在經濟上缺乏互補性，生產力布局、招商引資項目、產品有著趨同性。行業的雷同不僅導致產能過剩，而且導致原材料、產品銷售過程當中的惡性競爭。如何避免這些問題？各縣應以市場為導向，根據地理區位、資源稟賦、歷史人文等因素的差異，因地制宜發展具有比較優勢的特色經濟。“比較優勢是由土地、勞動力、資本、自然資源等基本生產要素所決定的”〔9〕。因地制宜，有的人的理解就是宜商則商、宜農則農、宜工則工。這種解讀還是較為片面，在市場化的今天，任何行業都已經被整合進商品交換的體系當中，無論適宜做什么，縣域特色經濟都必須以市場為導向、以民為本、實現小康為目的。因此，“因地制宜”應是發展具有比較優勢和市場競爭力的產業。

縣域經濟的發展有個性也有共性，共性不是趨同，而是指各縣在發展經濟過程當中應遵循經濟活動的規律，遵守國家法律、法規及政策。不管選擇什么樣的發展道路，應堅持科學、全面、協調可持續的發展，把經濟發展與人的發展統一起來，經濟建設、社會建設與生態文明建設統一起來。

第四，堅持把加快工業化、農業產業化作為縣域經濟發展的主線。“無商不活、無工不富、無農不穩”，無論各縣選擇何種主導產業發展特色經濟，工業化和農業產業化都是大多數縣域經濟發展的主線，因為，工業化與農業產業化息息相關。縣域工業的發展必須走新型工業化道路，以技術進步，產業結構的優化，構建起生態工業體系，盡可能提高土地、資源的利用率、發展低碳經濟、循環經濟。各縣對招商引資的項目應有所選擇，盡量選擇和園區片區主導產業關聯度高的項目，培育具有區域特色和競爭優勢的產業集群，以發揮主導產業的輻射作用，延伸產業鏈。

實現傳統農業向現代農業的轉變，實現農業的科技化、專業化、規模化，關鍵是以工業化帶動農業產業化。烤煙、核桃、乳牛、蠶桑、無公害蔬菜、馬鈴薯、優質肉牛、生豬、生態茶、水果等是大理州推進農業產業化大力扶持的項目。而各縣在推進農業產業化方面也摸索出了一些成功經驗，洱源縣形成了“公司+基地+農戶”的發展模式，彌渡縣打造了一批實力強勁的農副產品加工集群和企業，祥云縣逐步形成了野生食用菌加工產業集群，野生食用菌加工業實現了由“家庭作坊加工向連接國際化市場的規模化加工的跨越式發展”。

第五，以大理市作為核心經濟圈，帶動周邊縣域旅游業的發展。大理是滇西黃金旅游線的重要組成部分，但旅游者主要集中在大理市，且停留時間短。如何讓游客駐足，以文化提升旅游品位，規范旅游市場，提高服務質量是關鍵。此外，利用大理州“1+6”滇西中心城市建設的機遇，發揮大理市作為核心經濟圈的輻射作用，帶動周邊縣域旅游業的發展，對于增強縣域經濟的發展能力至關重要。

本文是在對大理州市縣工業發展狀況進行調查研究的基礎上最終形成的，對大理州政府研究室和縣市發改、工信、商務、環保、人力與社會資源保障、國土資源、金融等部門及部分企業界代表給予的大力支持，謹致謝意。

〔1〕張培剛，張建華.發展經濟學〔M〕.北京：北京大學出版社，2009：53.

〔2〕李東紅.大理〔M〕.昆明：云南教育出版社，2003：3.

〔3〕陳樹生.西部縣域經濟發展動力研究：農村職業教育的視角〔M〕.北京：人民出版社，2009：63-64.

〔4〕薛琳.新編大理風物志〔M〕.昆明：云南人民出版社，1999：3.

〔5〕大理白族自治州人民政府.大理中藥資源志〔M〕.昆明：云南民族出版社，1991：1.

〔6〕殷群.大理宗教文化旅游可持續發展研究〔J〕.大理學院學報，2011，10（7）：9-12.

〔7〕朱波，楊加方.大理發展縣域民族特色文化產業框架初構〔J〕.大理學院學報，2011，10（3）：31-34.

〔8〕蔡國華.縣域經濟理論與實踐〔M〕.西安：陜西人民出版社，2007：11.

〔9〕王傳民.縣域經濟產業協同發展模式研究〔M〕.北京：中國經濟出版社，2006：75.