政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

覃雄彪

(梧州學(xué)院，廣西梧州543002)

政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

覃雄彪

(梧州學(xué)院，廣西梧州543002)

由于政府剩余收益在計(jì)量上存在極大的困難，政府成本管理績(jī)效的計(jì)量無(wú)法用政府剩余收益的計(jì)量作為替代，政府成本管理績(jī)效計(jì)量的障礙直接影響了政府成本管理績(jī)效的客觀評(píng)價(jià)。該文受“3E”理論的啟發(fā)，從成本經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、成本效率評(píng)價(jià)指標(biāo)、成本效益評(píng)價(jià)指標(biāo)三個(gè)維度來(lái)設(shè)計(jì)政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以反映政府成本管理的績(jī)效水平。

政府成本；政府成本管理；政府成本管理績(jī)效；績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

1 建立政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意義

建立政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅對(duì)解決政府成本管理激勵(lì)中的成本管理績(jī)效計(jì)量問(wèn)題有直接意義，而且還是政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的一個(gè)很重要的維度。因?yàn)椤翱?jī)效”體現(xiàn)的是一種系統(tǒng)、全面和多層次的價(jià)值取向，政府部門(mén)的目標(biāo)是多方面的，不能簡(jiǎn)單地用某一個(gè)或某一類(lèi)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)政府績(jī)效的好壞，評(píng)價(jià)政府績(jī)效的指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)是更加全面的、多層次的。而傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)往往只是評(píng)價(jià)其職能完成的情況，也就是說(shuō)只要將規(guī)定的事情做完了，那么便說(shuō)這個(gè)政府是好政府。然而，近來(lái)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)再次提醒我們，政府必須要在節(jié)約成本和充分利用資源的前提下把事情做好。因此，建立科學(xué)的政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是正確評(píng)估政府部門(mén)的成本管理水平和管理效果的前提條件。

2 政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)——“3E”標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)者芬維克在1995年提出了著名的“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即績(jī)效測(cè)量主要包括三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）與效能（effectiveness）[1]。該標(biāo)準(zhǔn)的提出旨在構(gòu)建一個(gè)更具體的組織績(jī)效指標(biāo)體系。

2.1 經(jīng)濟(jì)（economic）

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是組織投入到管理項(xiàng)目中的資源標(biāo)準(zhǔn)，它強(qiáng)調(diào)的是能否以盡可能低的成本或投入，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而我們?cè)谠u(píng)估某一組織績(jī)效時(shí)，首先要回答的問(wèn)題是“該組織在既定的時(shí)間內(nèi)，是不是按法定程序花錢(qián)、究竟花了多少錢(qián)”？

2.2 效率（efficiency）

“組織在一段時(shí)間內(nèi)，資源的投入產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果”，是效率所關(guān)心的問(wèn)題。一般可以用投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系來(lái)表示，有兩種形式：一種是配置效率，指組織向社會(huì)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠達(dá)到社會(huì)整體效用的最大化；另一種是生產(chǎn)效率，指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本。

2.3 效能（effectiveness）

“情況是否得到改善”是效果所關(guān)心的問(wèn)題。效果指標(biāo)可以衡量公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的的程度，關(guān)注的是“結(jié)果和目標(biāo)”，比如福利狀況的改善程度和使用者滿(mǎn)意度等等。效率適用于那些可以量化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是由于大多數(shù)公共服務(wù)在性質(zhì)上無(wú)法界定，也難以量化，那么效果就成為衡量這類(lèi)公共服務(wù)的一個(gè)重要指標(biāo)。有兩類(lèi)效果指標(biāo)：一是行為的改變幅度，如以犯罪行為的改善幅度來(lái)衡量刑事政策的效果；二是現(xiàn)狀的改變程度，如國(guó)民的健康狀況、水質(zhì)的凈化程度。

3 政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

從政府成本管理的角度來(lái)理解“3E”標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)（economic）指標(biāo)的內(nèi)涵是在產(chǎn)出確定的前提下，實(shí)現(xiàn)總成本最小化（最小化原則）；效率（efficiency）指標(biāo)的內(nèi)涵是在總成本確定的前提下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的最大化（最大化原則）；效能（effectiveness）指標(biāo)的內(nèi)涵是在總成本確定的前提下，實(shí)現(xiàn)效果的最大化（最大化原則）[2]。在此基礎(chǔ)上，可以圍繞“3E”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)計(jì)政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.1 成本經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

成本經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是在既定產(chǎn)出不變的前提下，評(píng)價(jià)政府部門(mén)在成本降低方面所做出的努力以及成本降低的效果，旨在促使政府部門(mén)節(jié)約開(kāi)支、降低成本、樹(shù)立成本意識(shí)[3]。因此，我們可以設(shè)計(jì)以下的成本經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.1.1 成本與投入的比率

所謂成本與投入的比率，即資金向投入的轉(zhuǎn)化比率。政府部門(mén)從事管理活動(dòng)往往不直接投入資金，而是投入由資金轉(zhuǎn)化而來(lái)的人力、物力和設(shè)備等。政府管理活動(dòng)的不經(jīng)濟(jì)，有時(shí)表現(xiàn)為獲得某一投入花費(fèi)高于市場(chǎng)價(jià)格的成本，有時(shí)也表現(xiàn)為超量投入，如辦公條件過(guò)于豪華、設(shè)備閑置等。

3.1.2 行政成本與業(yè)務(wù)成本的比率

一般把公共服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)生的運(yùn)營(yíng)成本視為公共行政成本，而把直接用于服務(wù)對(duì)象的成本理解為公共業(yè)務(wù)成本。行政成本與業(yè)務(wù)成本的比率也能反映政府管理活動(dòng)是否經(jīng)濟(jì)。例如，在20世紀(jì)80年代初，英國(guó)效率小組對(duì)森林保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用狀況進(jìn)行評(píng)審后發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)款中實(shí)際運(yùn)用樹(shù)木修復(fù)的每100英鎊支出中有相應(yīng)的行政開(kāi)支90英鎊，這是不經(jīng)濟(jì)的一個(gè)典型案例。

3.1.3 人均成本指標(biāo)

這里的人均成本是指社區(qū)所有成員在某一領(lǐng)域的人均成本。通過(guò)人均成本測(cè)定，不但可以比較不同公共部門(mén)凈收入的差異，以實(shí)現(xiàn)公共資源的合理有效配置，還能為所有公民提供一個(gè)監(jiān)督公共部門(mén)的有效工具。例如，英國(guó)警察局以“每一居民從警察工作獲取的均凈收入”作為重要的警察工作績(jī)效指標(biāo)，并采用分項(xiàng)計(jì)算的方式。

3.1.4 單位成本指標(biāo)

單位成本指標(biāo)涉及投入和產(chǎn)出，既有經(jīng)濟(jì)含義，又有效率含義。例如，英國(guó)的雷納評(píng)審發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部設(shè)在萊丁的實(shí)驗(yàn)室養(yǎng)一只小白鼠的平均成本是30英鎊，但相距不遠(yuǎn)的私立實(shí)驗(yàn)室養(yǎng)一只小白鼠的平均水平僅為2英鎊。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府行政管理人員持有一種只關(guān)注投入而不考慮成本的態(tài)度。“關(guān)注投入”體現(xiàn)在煩瑣、嚴(yán)格的預(yù)算開(kāi)支審批制度和程序，而“不計(jì)成本”則體現(xiàn)為單位成本計(jì)算和考核的缺失。

3.1.5 成本改進(jìn)余地指標(biāo)

成本改進(jìn)余地是指存在節(jié)約成本的大小以及可能性。例如，20世紀(jì)80年代中期，英國(guó)政府評(píng)審了福利部門(mén)的失業(yè)救濟(jì)發(fā)放工作，評(píng)審結(jié)果表明程序的不科學(xué)導(dǎo)致了極大的浪費(fèi)。針對(duì)程序的不科學(xué)，評(píng)審者提出一些具體改進(jìn)建議，并測(cè)算了建議付諸實(shí)施后預(yù)期的成本節(jié)約。測(cè)算結(jié)果表明，科學(xué)化的工作程序重新設(shè)計(jì)可以幫助該部門(mén)節(jié)約1400萬(wàn)英鎊，約占其行政成本的十分之一。

3.1.6 資源浪費(fèi)指標(biāo)

資源浪費(fèi)指標(biāo)用于計(jì)算各種形式的失誤（如工作程序設(shè)計(jì)不當(dāng)、個(gè)人工作方面的細(xì)小失誤）所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)或成本耗費(fèi)。它不同于上述成本與投入比率、人均成本指標(biāo)等是從正面提供相關(guān)方面的客觀信息，它是直接衡量資源的浪費(fèi)狀況。例如，英國(guó)90年代開(kāi)展了一項(xiàng)“為失誤計(jì)價(jià)”的研究。研究者通過(guò)對(duì)某公立醫(yī)院的小病房工作方面的細(xì)小失誤進(jìn)行計(jì)價(jià)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部事務(wù)成本高達(dá)56720英鎊，約占該病房總開(kāi)支的10%～12%，其中還不包括外部單位造成的損失、給病人帶來(lái)的痛苦以及一些失誤造成的沒(méi)有計(jì)價(jià)的損失。

3.2 成本效率評(píng)價(jià)指標(biāo)

成本效率評(píng)價(jià)涉及成本與產(chǎn)出的比率，但其是在總成本既定的前提下比較成本與產(chǎn)出，測(cè)定的重點(diǎn)是產(chǎn)出。從投入與產(chǎn)出的角度看，政府部門(mén)由于投入資源未得到充分利用或多種投入未調(diào)整到最佳比例，表現(xiàn)為投入的低效率。投入資源未得到充分利用必然導(dǎo)致高的單位固定成本，多種投入未調(diào)整到最佳比例必然導(dǎo)致成本結(jié)構(gòu)的不合理，所以從成本與產(chǎn)出的角度來(lái)看，則表現(xiàn)為成本的低效率。

在總成本既定的前提下，成本效率可以用單位成本、平均個(gè)案處理時(shí)間、反應(yīng)速度等指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，這些指標(biāo)是組織成本效率量化顯示。對(duì)于具體的政府部門(mén)而言，它們?cè)谶M(jìn)行成本效率評(píng)估時(shí)需要設(shè)計(jì)有針對(duì)性的指標(biāo)。

3.3 成本效益評(píng)價(jià)指標(biāo)

成本效益評(píng)價(jià)是在總成本既定前提下關(guān)注產(chǎn)出的質(zhì)量和社會(huì)效果（產(chǎn)出難以量化或貨幣化）。通過(guò)成本效益評(píng)價(jià)，能夠促使政府部門(mén)樹(shù)立服務(wù)意識(shí)和成本意識(shí)[4]。在以結(jié)果為本，顧客取向的英國(guó)政府改革中，成本效益評(píng)價(jià)成為政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估最重要的內(nèi)容。一般而言，成本效益評(píng)價(jià)包括對(duì)產(chǎn)出的質(zhì)量、政府部門(mén)活動(dòng)的社會(huì)效果、公民的滿(mǎn)意度等維度的指標(biāo)評(píng)價(jià)。

3.3.1 質(zhì)量指標(biāo)

質(zhì)量指標(biāo)用于衡量政府各部門(mén)的產(chǎn)出質(zhì)量，可以分為直接質(zhì)量指標(biāo)和間接質(zhì)量指標(biāo)。其中，如失誤率、準(zhǔn)時(shí)率、合格率等一般性質(zhì)量指標(biāo)幾乎適用于所有的公共部門(mén)。但對(duì)于某些特定的公共部門(mén)，一般需要根據(jù)工作特點(diǎn)和性質(zhì)為其設(shè)計(jì)具有針對(duì)性的質(zhì)量指標(biāo)。

3.3.2 社會(huì)效果指標(biāo)

一般而言，公共部門(mén)產(chǎn)出的社會(huì)效果評(píng)價(jià)可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行：（1）管理活動(dòng)的產(chǎn)出對(duì)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出多大貢獻(xiàn)；（2）管理活動(dòng)的產(chǎn)出是否滿(mǎn)足了社會(huì)或公眾的需求。在實(shí)際的社會(huì)效果評(píng)價(jià)中，由于產(chǎn)出的社會(huì)效果與直接產(chǎn)出相比具有明顯的時(shí)間上的滯后性，因此，社會(huì)效果的評(píng)價(jià)除采用直接評(píng)價(jià)外，還需要運(yùn)用中間指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)。政府部門(mén)通常運(yùn)用中間指標(biāo)，利用產(chǎn)出的中間效果來(lái)預(yù)測(cè)或推斷最終社會(huì)效果。例如，交通安全宣傳教育活動(dòng)的最終社會(huì)效果是交通事故發(fā)生率的減少，在社會(huì)效果未公布之前，可以考慮用司機(jī)系安全帶的比率、公眾對(duì)交通安全的了解程度來(lái)評(píng)價(jià)該宣傳教育活動(dòng)的效果。

3.3.3 顧客滿(mǎn)意度指標(biāo)公民是政府部門(mén)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，是顧客。對(duì)顧客滿(mǎn)意度進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)顧客導(dǎo)向政府用來(lái)檢驗(yàn)政府部門(mén)效益的主要標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，顧客滿(mǎn)意度可以間接評(píng)價(jià)，也可以直接評(píng)價(jià)。例如，政府部門(mén)可以通過(guò)民意調(diào)查的方式，直接獲取或了解每一公民對(duì)其所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的滿(mǎn)意程度。一般常用的指標(biāo)有顧客投訴率、顧客抱怨率和顧客滿(mǎn)意度。除直接評(píng)價(jià)外，政府部門(mén)還可以設(shè)計(jì)一些標(biāo)準(zhǔn)和使用特定的方法來(lái)間接評(píng)價(jià)顧客滿(mǎn)意的程度，常用的指標(biāo)包括可得性、公眾知曉度、公共服務(wù)的便利程度。

總之，政府成本管理績(jī)效評(píng)價(jià)可以圍繞上述三個(gè)方面，即成本經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、成本效率評(píng)價(jià)和成本效益評(píng)價(jià)展開(kāi)。然而，在實(shí)踐中，由于每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的組織管理方式、服務(wù)特性以及組織文化等不同，它們開(kāi)展的成本績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)及評(píng)估方法也有所不同。在實(shí)際操作中，政府部門(mén)應(yīng)該選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估內(nèi)容和評(píng)估方法。

[1]包國(guó)憲,何翔舟.公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的政府成本[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào),2005(5).

[2]北京市預(yù)算會(huì)計(jì)研究會(huì)《政府會(huì)計(jì)課題組》.關(guān)于建立中國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的研究報(bào)告[J].會(huì)計(jì)研究,2004(7).

[3]財(cái)政部.2010年政府收支分類(lèi)科目[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009.

[4]財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì).政府績(jī)效評(píng)價(jià)與政府會(huì)計(jì)[M].大連:大連出版社,2005.

D035

A

1673-8535(2013)03-0071-03

覃雄彪（1968-），男，梧州學(xué)院副教授，研究方向：會(huì)計(jì)管理學(xué)。

(責(zé)任編輯：高堅(jiān)）

2013-04-12