論行政指導(dǎo)在旅游行政管理中的運用

閆虹如 西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院

一、行政指導(dǎo)的概述

1.行政指導(dǎo)的概念和特點

行政指導(dǎo)是指行政主體在其職責、任務(wù)或其他所管轄的事物范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟和社會生活需要，基于國家的法律、法規(guī)和政策，在行政相對方的同意和協(xié)助下，適時靈活的采取指導(dǎo)、勸告、建議等非強制性方法，以有效地實現(xiàn)一定行政目的行為。簡言之，行政指導(dǎo)就是行政機關(guān)在其職責范圍內(nèi)為實現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等行為。不直接產(chǎn)生法律效果。

行政指導(dǎo)的具有如下的特點：（1）行政指導(dǎo)具有非強制性。行政指導(dǎo)完全不同于那些行政相對人只能服從而別無選擇的行政行為，諸如行政命令，行政處罰，行政強制等，并且行政指導(dǎo)是一種不直接產(chǎn)生法律效果，不具有強制執(zhí)行力的行政行為。（2）行政指導(dǎo)具有準行政型。行政指導(dǎo)是行政機關(guān)通過指導(dǎo)，勸告，建議及其他不具有法律強制力的手段對相對人施加的一種精神作用，行政機關(guān)和相對人之間不產(chǎn)生任何法律意義上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，不發(fā)生任何法律效果。（3）行政指導(dǎo)具有能動性。由于行政指導(dǎo)是行政機關(guān)指導(dǎo)相對人采取或者不采取某種行為的活動，所以行政指導(dǎo)相對于人的意志來說，具有積極的能動性和靈活性作用。行政指導(dǎo)可以基于相對人的申請作出，也可以由行政機關(guān)根據(jù)形勢的需要能動地實施。

2.行政指導(dǎo)的法理基礎(chǔ)

行政指導(dǎo)是協(xié)商民主精神發(fā)展的結(jié)果。協(xié)商民主是20世紀后期西方學術(shù)界開始關(guān)注的新領(lǐng)域。協(xié)商民主理論源自并超越了自由民主和批評理論。它強調(diào)在多元社會現(xiàn)實的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達成共識。其核心要素是協(xié)商與共識。其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，通過公共協(xié)商賦予決策以合法性，從而達到共善治理。傳統(tǒng)的行政行為主要是強制性行政行為，這就決定了傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系也主要是基于一種“命令—服從”而形成的雙方法律地位不平等的法律關(guān)系。然而隨著現(xiàn)代行政法理論的發(fā)展，合作與協(xié)商逐漸成為行政法發(fā)展的人文精神。行政指導(dǎo)通過采取非強制的方式如開展宣傳，調(diào)研指導(dǎo)，提醒勸告等與行政相對人進行協(xié)商，以達到行政目的。

二、行政指導(dǎo)在旅游行政管理中的重要作用

隨著旅游規(guī)模和層次的不斷發(fā)展，旅游市場不斷的被開拓，旅游成為各地經(jīng)濟發(fā)展中的重要的增長點。然而，旅游行政管理中還存在許多問題，不利于旅游健康發(fā)展。如旅游行政管理機構(gòu)的組織發(fā)展不健全，各部門間權(quán)責不明晰；旅游法律法規(guī)建設(shè)滯后，旅游制度不夠健全；各地旅游行政管理與工商物價、商務(wù)等部門協(xié)調(diào)不一致等。而行政指導(dǎo)能有效地解決上述問題，對旅游行政管理有著積極的促進作用。

1.行政指導(dǎo)有利于旅游行政機關(guān)處理旅游法律尚未規(guī)定的新問題

現(xiàn)階段我國旅游法制建設(shè)已取得了較大進展，比如目前我國出臺的旅游法規(guī)、地方性法規(guī)，對于調(diào)整旅游行業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范旅游市場、解決旅游糾紛、保護旅游主體權(quán)益等方面發(fā)揮了積極的作用。但從實際情況看，由于各種主客觀原因的限制，旅游法律法規(guī)并不是做的面面俱到，仍存在“法律空白”的現(xiàn)象。為適應(yīng)社會的發(fā)展，最大限度的保護旅游者的合法權(quán)益，旅游行政機關(guān)有必要采取靈活的行政指導(dǎo)措施彌補法律的不足。比如在一些已具有旅游法律規(guī)定的場合，如采用法律強制手段尚不必要，可以采用行政指導(dǎo)措施來替代法律手段進行調(diào)整，以維護良好地“官民關(guān)系”。

2.行政指導(dǎo)促進旅游行政機關(guān)更加有效的處理旅游公共危機突發(fā)事件

旅游業(yè)是一個對產(chǎn)業(yè)環(huán)境反應(yīng)敏感的系統(tǒng)，容易受到旅游危機的影響，從而產(chǎn)生系列連鎖反應(yīng)，造成旅游系統(tǒng)的混亂，學者稱之為“蝴蝶效應(yīng)”（The Butterfly Effect）。旅游危機的降臨給旅游者帶來恐慌，從而影響旅游目的地的信譽度，導(dǎo)致從業(yè)人員的大批失業(yè)，最終影響旅游目的地的旅游綜合收益，因此加強旅游危機管理研究顯得尤為重要。我國有關(guān)旅游危機管理的研究起步較晚，較之旅游研究其他領(lǐng)域發(fā)展還不成熟。行政指導(dǎo)對旅游行政機關(guān)做出的決策具有導(dǎo)向和促進的作用，從而減少公共危機突發(fā)事件處理和解決的障礙，使旅游目的地利益損失達到最小化。因此加強行政指導(dǎo)，是促進旅游行政機關(guān)解決旅游公共危機突發(fā)事件的必然要求。

3.行政指導(dǎo)有利于協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)旅游行政管理部門與其他部門的關(guān)系

旅游是一項復(fù)雜的綜合活動，它包含吃、住、行、游、購、娛等多項內(nèi)容。

這一系列的活動都不是一個單一的旅游部門能完成的，需要不同部門的支撐。例如酒店要為游客提供舒適的休息環(huán)境，交通運輸業(yè)要為游客提供便利的運輸工具，餐飲業(yè)也要為游客提供美味可口的飲食等。旅游行政管理活動既要把餐飲、交通、住宿、零售商等各個部門緊密的聯(lián)系起來，又需要各種途徑和手段對之進行協(xié)調(diào)，而行政指導(dǎo)正是一種了靈活有效的協(xié)調(diào)手段。由于行政指導(dǎo)的非強制性和自主選擇性，使其在緩和各種利益主體間的矛盾與沖突中有著特別的有效的作用。

三、行政指導(dǎo)在旅游行政管理中運用的路徑選擇

1.建立健全旅游信息公開和發(fā)布制度

旅游信息的公開是指在日常工作中以及公共突發(fā)事件發(fā)生時期，要及時或定期地通過公開出版物或舉行信息發(fā)布會等形式向社會、公眾公開其各種活動及信息資源，使公眾清楚地了解旅游的政策走向，并監(jiān)督、協(xié)助旅游行政管理部門做好工作。它的公開既利于旅游行政管理部門與公眾的溝通與了解，又有利于提高旅游行政管理部門效率。因此建立健全旅游信息公開和發(fā)布制度對旅游行政管理部門具有重大意義。關(guān)于這點，筆者有以下建議：1旅游行政管理部門的發(fā)言人要有良好溝通與協(xié)調(diào)技巧。2推進媒體與網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范化法制化，以便于對旅游信息進行及時準確的宣傳。3大力的對信息工作人員進行系統(tǒng)的開發(fā)與培訓，因為其能力、素質(zhì)和觀念決定旅游信息的質(zhì)量。

2.完善旅游行政管理部門與其他部門的調(diào)解和協(xié)調(diào)制度

旅游行政管理具有綜合性和協(xié)調(diào)性的管理特點。在市場經(jīng)濟下，多元主體間的利益矛盾和沖突會增多。當矛盾沖突未達到旅游行政訴訟的階段，旅游行政機關(guān)可以進行協(xié)商，調(diào)解，有利于減少利益損失，降低社會成本。同時，各級旅游行政管理部門應(yīng)進一步加強與工商、物價、商務(wù)等部門的協(xié)作聯(lián)動，充分發(fā)揮旅游市場聯(lián)合監(jiān)管、共同執(zhí)法工作機制的作用，及時通報問題線索和工作信息，爭取各部門在各司其職、各負其責的基礎(chǔ)上形成合力，以加大旅游管理和規(guī)范旅游市場秩序的工作力度。

3.建立健全旅游安全提示制度

旅游業(yè)被列為我國國民經(jīng)濟新的增長點。近幾年來，由于假期的延長和旅游“黃金周”的形成，更是刮起了一股旅游的狂潮。然而，我國目前的旅游安全現(xiàn)狀卻不容樂觀，眾多旅游景點、旅游服務(wù)設(shè)施中仍然存在著許多不安全隱患。為了加強安全管理，保護旅游者人身財產(chǎn)的安全，旅游行政管理部門應(yīng)積極倡導(dǎo)整個旅游業(yè)進行旅游安全提示：即對可能發(fā)生的危害旅游主客體人身或財產(chǎn)的安全事故進行預(yù)先提示，采取防御措施，減少不必要的損失。同時，旅游行政管理部門應(yīng)建立相應(yīng)的旅游法規(guī)和政策，作為該制度的法律保障。

4.建立獎勵制度

獎勵制度是管理者通過某種內(nèi)部和外部的刺激，激發(fā)員工的動機，從而調(diào)動其積極性、主動性和創(chuàng)造性，使其朝著預(yù)訂目標前進的一種管理活動。在旅游行政管理工作中，行政指導(dǎo)制度在這方面正好具有優(yōu)勢，行政表彰、鼓勵、包含物質(zhì)獎勵措施，起著重要的作用。因此，旅游行政機關(guān)可通過表彰、鼓勵、獎勵（包括非物質(zhì)的獎勵）等方式來引導(dǎo)和影響相對方的價值取向和行為目標。

5.建立旅游行政指導(dǎo)責任救濟制度

按照現(xiàn)代法治的要求，“有損害必有救濟”。在旅游行政管理中，行政指導(dǎo)也難免發(fā)生失誤或損害，因此，必須建立相應(yīng)的救濟制度，以對受到違法、不當行政指導(dǎo)的行政相對人予以補救。建立旅游行政指導(dǎo)的責任制度和救濟制度的目的，主要在于保障相對方的合法權(quán)益，同時保障旅游行政機關(guān)實施行政指導(dǎo)的積極性。

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