美日鐵路國(guó)有化退潮記

李慧翔

鐵路，曾經(jīng)被人們認(rèn)為是最適合，甚至是只能由政府操控運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)20年代，鐵路國(guó)有化運(yùn)動(dòng)曾經(jīng)使美國(guó)之外的幾乎所有國(guó)家實(shí)行了鐵路的國(guó)有，并保持了幾十年。然而，在20世紀(jì)中后期，一股鐵路民有化浪潮卻突然席卷全球，歐美日等紛紛放松對(duì)鐵路行業(yè)的管制，各類改革與重組為鐵路行業(yè)注入了新的活力。直到今日，市場(chǎng)的力量已經(jīng)令曾經(jīng)封閉的鐵路系統(tǒng)再也無(wú)法與世隔絕。

發(fā)生在美國(guó)這個(gè)鐵路里程最長(zhǎng)國(guó)家的故事，可謂世界鐵路產(chǎn)業(yè)民有化歷程的縮影。在鐵路新興之時(shí)，美國(guó)政府對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)采取一種自由放任的態(tài)度，沒(méi)有施加任何管制。但隨后，由于公眾呼吁“鐵路運(yùn)輸價(jià)格合理與公平”，1887年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《管制商務(wù)法》，后據(jù)此法成立了美國(guó)第一個(gè)可獨(dú)立行使管制權(quán)的準(zhǔn)司法、準(zhǔn)立法、準(zhǔn)行政的規(guī)制機(jī)構(gòu)——州際商務(wù)委員會(huì)（ICC）。這個(gè)原本只是想解決運(yùn)輸價(jià)格問(wèn)題的機(jī)構(gòu)，卻走得太遠(yuǎn)，直至開啟了潘多拉魔盒。

此后，1903年《埃爾金斯法》通過(guò)、1906年《赫伯恩法》通過(guò)、1910年《曼-埃爾金斯法》通過(guò)、1920年《運(yùn)輸法》通過(guò)、1933年《緊急運(yùn)輸法》通過(guò)、1935年《承運(yùn)人法》通過(guò)……這一系列法律的核心思想是：盡管鐵路是私有的，然而，聯(lián)邦政府能夠通過(guò)對(duì)鐵路管理的干預(yù)來(lái)降低私人的作用。ICC開始大包大攬，具有對(duì)鐵路公司生殺予奪的大權(quán)。

拿1916年通過(guò)的《亞當(dāng)姆遜法》為例，該法對(duì)鐵路公司的管制擴(kuò)大到了勞工標(biāo)準(zhǔn)，禁止各鐵路公司相應(yīng)地削減工資。于是，美國(guó)火車的速度雖翻了一番，但工會(huì)拒絕將每日工作標(biāo)準(zhǔn)提高，以至于鐵路工人平均工時(shí)數(shù)在1959年幾乎降低了一半。工會(huì)也施加壓力迫使私鐵保留已經(jīng)淘汰的工種，甚至在先進(jìn)的柴油機(jī)車上仍保留著“司爐工”這一冗職。

此外，ICC的審批速度之慢令人難以容忍，如某三家鐵路公司要合并為一家時(shí)，從1961年的最初申請(qǐng)到1970年的最后合并，足足花費(fèi)了9年的時(shí)光。

由于美國(guó)政府對(duì)鐵路業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的管制，鐵路運(yùn)輸業(yè)喪失了競(jìng)爭(zhēng)活力，服務(wù)質(zhì)量差、經(jīng)營(yíng)僵化。比如以鐵路路線總長(zhǎng)為例，1916年，美國(guó)鐵路路線總長(zhǎng)曾達(dá)到頂峰，共有409177公里。然而，隨著管制加重，到了1965年，全美客運(yùn)線路僅剩120000公里，客車停運(yùn)比比皆是。同時(shí)，隨著航空、公路等交通運(yùn)輸工具的迅速崛起，鐵路面對(duì)的替代性競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，在運(yùn)輸市場(chǎng)的份額也逐步下降，美國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)陷入了困境，在20世紀(jì)70年代甚至已經(jīng)到了崩潰的邊緣，破產(chǎn)申請(qǐng)接踵而至。

1971年，全美鐵路客運(yùn)公司（Amtrak）成立，這個(gè)由政府全資擁有的公司接管了“因?yàn)榫哂泄嫘裕幢阗r錢也要干”的客運(yùn)業(yè)務(wù)，幫助私營(yíng)企業(yè)活了下來(lái)。1976年，《鐵路復(fù)興與規(guī)制改革法》通過(guò)，免除了許多鐵路公司的經(jīng)濟(jì)規(guī)制義務(wù)。1980年，《斯塔格斯鐵路法》通過(guò)，全面放松了政府對(duì)鐵路業(yè)的管制，奠定了美國(guó)鐵路走向自由化市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。

1995年，被詬病已久的ICC終于被撤銷，美國(guó)鐵路業(yè)全面走向復(fù)興。2007年時(shí)，美國(guó)鐵路總長(zhǎng)已恢復(fù)到226427公里，仍為世界第一大鐵路網(wǎng)。

另一個(gè)可供觀察的側(cè)面是，美國(guó)鐵路公司最多時(shí)曾經(jīng)達(dá)到6000家，存在大量建設(shè)工程，但由于ICC對(duì)并購(gòu)的監(jiān)管太過(guò)嚴(yán)苛，導(dǎo)致直到1980年全面放開監(jiān)管后，美國(guó)鐵路公司的并購(gòu)浪潮才如井噴般出現(xiàn)。到2005年，美國(guó)只有560家鐵路公司，到2010年，全國(guó)只剩7家一級(jí)鐵路公司（年?duì)I業(yè)額大于2.5億美元）。并購(gòu)浪潮，直接導(dǎo)致鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量大幅提高。

“管制——失敗——放手”，已經(jīng)成為鐵路業(yè)的宿命。其他國(guó)家的故事與美國(guó)何其相似！日本國(guó)鐵職工曾高達(dá)41萬(wàn)人之多，其中超過(guò)20萬(wàn)為冗員，工作時(shí)賭博、喝酒、賞花的現(xiàn)象并不鮮見，解決就醫(yī)、上學(xué)等問(wèn)題的單位成了鐵飯碗，混亂和粗放的管理使赤字達(dá)到30萬(wàn)億日元左右。

然而，民有化改革后，日本鐵道公司二十多年沒(méi)漲票價(jià)，下屬公司大部分盈利，超導(dǎo)磁懸浮等技術(shù)創(chuàng)新也取得了日新月異的發(fā)展。這與此前平均三年漲一次票價(jià)，卻依然巨額虧損的國(guó)鐵相比，相差不可以道里計(jì)。

無(wú)論是還在探索中的法國(guó)，還是已經(jīng)走在前面的瑞典，每個(gè)開啟了鐵路改革的國(guó)家，無(wú)一不是在民有化市場(chǎng)化方面作出了重大舉措。民有化并非一定指鐵路完全由私人控制，根據(jù)此前各國(guó)的鐵路民有化經(jīng)驗(yàn)，不外乎：以契約形式確立國(guó)家和鐵路的關(guān)系；政企分開；放松管制。

只要政府可以放松管制，市場(chǎng)自然會(huì)讓鐵路的表現(xiàn)更加優(yōu)秀。即便在這個(gè)比較特殊的行業(yè)中，經(jīng)濟(jì)規(guī)律依然冥冥中發(fā)揮著作用。雖然人類的鐵路史曾經(jīng)走過(guò)許多彎路，但千江萬(wàn)河歸大海，市場(chǎng)化民有化的宿命，恐怕并不為人的意志所改變。

【點(diǎn)評(píng)者說(shuō)】在某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼里，鐵路是典型的“自然壟斷”，因?yàn)槿魏蝺蓚€(gè)地方，只需要一條線路就行了，乘用鐵路的人數(shù)越多，運(yùn)營(yíng)的平均成本也就越低。不過(guò)歷史上，美國(guó)的鐵路都是私人營(yíng)建的，而且競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，自然壟斷并不會(huì)排斥競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)政府以公共利益等理由加強(qiáng)對(duì)鐵路行業(yè)的干預(yù)、鐵路企業(yè)承擔(dān)更多的“社會(huì)責(zé)任”之時(shí)，鐵路的經(jīng)營(yíng)效率反而會(huì)降低，乘客體驗(yàn)也會(huì)變差，這也算事與愿違的一個(gè)好例子吧。