公眾參與對(duì)提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量的有效性分析

文 / 康 軍 長(zhǎng)安大學(xué)雜志社

環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，但高速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，環(huán)境保護(hù)已成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中必須堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，特別是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品污染事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，如何保證公民的環(huán)境權(quán)利成為社會(huì)各界熱議的話題。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是預(yù)防和減緩建設(shè)項(xiàng)目或區(qū)域開(kāi)發(fā)等活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞的有效方法，在我國(guó)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，但這項(xiàng)制度并沒(méi)有完全阻止惡性環(huán)境事件的發(fā)生。公眾參與是《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）賦予公民的一項(xiàng)環(huán)境權(quán)利，但由于環(huán)境信息不透明、法律規(guī)范操作性不強(qiáng)、公眾環(huán)保專業(yè)知識(shí)匱乏等因素致使公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性較低，這在一定程度上制約了環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的質(zhì)量。

近年來(lái)，多地的PX項(xiàng)目均通過(guò)了環(huán)評(píng)審批，并為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)產(chǎn)生重要推動(dòng)作用，但卻引發(fā)了群體事件，究其原因就是因?yàn)榄h(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)沒(méi)有做好和公眾的交流溝通。群體事件反映了公眾的環(huán)保要求越來(lái)越高，同時(shí)也暴露了我國(guó)環(huán)保制度的不足和管理的不到位，以犧牲公眾環(huán)境權(quán)利為代價(jià)的發(fā)展不是真正的工業(yè)文明，更談不上科學(xué)發(fā)展。同時(shí)，PX項(xiàng)目的群體事件也反映了公眾環(huán)保知識(shí)的匱乏，致使很多建設(shè)項(xiàng)目被妖魔化，如何提高公眾參與的科學(xué)性和有效性已成為環(huán)評(píng)領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與及其重要性

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程的重要組成部分，有助于提高決策科學(xué)性和民主化。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的公信力很大程度取決于公眾參與，公眾對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實(shí)際容忍度和環(huán)評(píng)結(jié)果往往是不一致的，落實(shí)公眾參與有助于增強(qiáng)項(xiàng)目的環(huán)保可行性，彌補(bǔ)環(huán)評(píng)中存在的疏忽。公眾參與是環(huán)境管理公開(kāi)、科學(xué)、民主的必然要求，有助于避免決策盲目性，盡可能消除建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域規(guī)劃可能帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。公眾參與可以有效增加建設(shè)單位、規(guī)劃部門(mén)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和受影響群眾的交流溝通，平衡各方利益，減輕項(xiàng)目建設(shè)和規(guī)劃實(shí)施的阻力，避免群體事件的發(fā)生。落實(shí)公眾參與制度，使項(xiàng)目和規(guī)劃被公眾充分了解和認(rèn)可，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益統(tǒng)一的必由之路。

2 公眾參與現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

2.1 公眾參與相關(guān)法律規(guī)定不完善

《環(huán)評(píng)法》對(duì)公眾參與僅做了原則性規(guī)定，隨后出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）進(jìn)一步明確了公眾參與的具體范圍、程序、方式和期限等，但仍有眾多不足。《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》對(duì)公眾參與的范圍僅限于編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)規(guī)劃，而對(duì)編制環(huán)境影響報(bào)告表或登記表的建設(shè)項(xiàng)目和編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃沒(méi)有公眾參與的規(guī)定。這對(duì)公眾參與的范圍限制過(guò)于嚴(yán)格，尤其是規(guī)劃是否應(yīng)該編寫(xiě)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)在一定程度上取決于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的主觀價(jià)值判斷，很容易受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績(jī)考核等因素左右。除《暫行辦法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目公眾意見(jiàn)調(diào)查和咨詢專家意見(jiàn)是在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的編制過(guò)程中完成外，其他公眾參與時(shí)間是在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)之前和規(guī)劃草案報(bào)送審批機(jī)關(guān)審批之前，這使得公眾沒(méi)能夠完全參與環(huán)評(píng)的整個(gè)過(guò)程，很容易讓公眾被動(dòng)接受環(huán)評(píng)結(jié)論。

2.2 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意識(shí)淡薄和知識(shí)欠缺

公眾參與的根本目的是預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，很多公眾沒(méi)有正確行使權(quán)利和履行義務(wù)，而是等環(huán)境污染和生態(tài)破壞后再去追究有關(guān)單位的責(zé)任，這與設(shè)立公眾參與制度的出發(fā)點(diǎn)背道而馳。公眾主張環(huán)評(píng)參與權(quán)的積極性較低，甚至放棄參與權(quán)，這等同于默認(rèn)環(huán)評(píng)結(jié)論，致使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位漠視公眾參與權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。由于受文化水平和專業(yè)知識(shí)限制，很多人即使參與了環(huán)評(píng)，他們的意見(jiàn)也缺乏代表性和科學(xué)性。也有部分公眾沒(méi)有專業(yè)知識(shí)作支撐，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃的環(huán)境影響缺乏科學(xué)認(rèn)知，容易受錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)，對(duì)所有項(xiàng)目產(chǎn)生消極抵制態(tài)度，這樣的公眾參與也毫無(wú)意義。

2.3 環(huán)境信息公開(kāi)不充分

環(huán)境信息的充分公開(kāi)是公眾參與有效性的基礎(chǔ)，可以避免因信息不透明而引起公眾誤解，減少群體事件發(fā)生。目前很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)僅僅公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目的工程概況，而對(duì)于可能帶來(lái)的環(huán)境污染和風(fēng)險(xiǎn)或生態(tài)破壞未能全面清晰公布，往往是有所取舍、避重就輕、含糊其辭，使得公眾反饋意見(jiàn)的準(zhǔn)確性和參考性大打折扣。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)多采用網(wǎng)絡(luò)和張貼公告的方式公布環(huán)評(píng)信息，渠道過(guò)于單一，限制了獲取信息人群的廣泛性。很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)沒(méi)有在環(huán)評(píng)一開(kāi)始就公布建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的環(huán)評(píng)信息，而是在環(huán)評(píng)報(bào)告編制完成后，公眾無(wú)法迅速消化這些信息而直接進(jìn)入公眾參與環(huán)節(jié)，也就無(wú)法保證公眾意見(jiàn)的科學(xué)性。建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不能及時(shí)、真實(shí)、全面、清晰地公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息，致使公眾在信息不對(duì)稱的基礎(chǔ)上參與環(huán)評(píng)，容易引起公眾對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的抵制情緒，誘發(fā)信任危機(jī)，甚至群體事件。

2.4 環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)未能有效處理公眾的反饋意見(jiàn)

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的反饋意見(jiàn)能否認(rèn)真給出采納或者不采納的理由是公眾參與是否有價(jià)值的體現(xiàn)。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)公眾意見(jiàn)的處理態(tài)度直接決定公眾參與是否有存在的必要，尤其是對(duì)反對(duì)意見(jiàn)的處理。不認(rèn)真對(duì)待公眾反饋意見(jiàn)的現(xiàn)象普遍存在，使得公眾意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目決策和環(huán)境保護(hù)毫無(wú)影響力，公眾參與僅僅流于形式。環(huán)評(píng)文件大多是簡(jiǎn)單闡述公眾意見(jiàn)和處理結(jié)果，缺乏對(duì)公眾意見(jiàn)的系統(tǒng)分析。公眾反饋意見(jiàn)的處理缺乏監(jiān)督機(jī)制，很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)公眾意見(jiàn)的處理基本都是按照建設(shè)單位的價(jià)值取向程序化操作，使得環(huán)評(píng)文件公眾意見(jiàn)贊成率極高，甚至沒(méi)有反對(duì)意見(jiàn)，使得公眾參與的有效性大幅降低。

2.5 環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)文件公眾參與部分的審核力度不夠

環(huán)保部門(mén)對(duì)公眾參與部分審核力度不夠，是很多通過(guò)環(huán)評(píng)的項(xiàng)目卻引發(fā)群體事件的重要原因。提交給環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)文件都是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在建設(shè)單位或者規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的價(jià)值取向下編寫(xiě)的，環(huán)保部門(mén)很難通過(guò)環(huán)評(píng)文件了解公眾參與的真實(shí)信息。受人力、物力的限制，環(huán)保部門(mén)也很難核實(shí)公眾參與的有效性，公眾參與環(huán)節(jié)的監(jiān)管不到位，這就使得環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)只重公眾參與形式，不重公眾參與效果。

2.6 法律責(zé)任不明確

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位和規(guī)劃編制部門(mén)有義務(wù)充分公開(kāi)環(huán)評(píng)相關(guān)信息，按照法定程序組織公眾參與，并認(rèn)真處理公眾反饋意見(jiàn)，但《環(huán)評(píng)法》缺乏對(duì)其未有效履行法定義務(wù)的處罰規(guī)定，致使公眾參與的有效性無(wú)法保障。《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》均沒(méi)有明確規(guī)定公眾參與權(quán)受到侵犯時(shí)如何補(bǔ)償，也沒(méi)有明確環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位和規(guī)劃編制部門(mén)不參考公眾意見(jiàn)，甚至不組織公眾參與應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

3 提高公眾參與有效性的途徑

3.1 完善法律規(guī)定，提高公眾參與的操作性

《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》使環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與法制化，初步明確了公眾參與的程序和途徑，但仍然存在很多不足，缺乏操作性。除涉密的項(xiàng)目和規(guī)劃外，公眾均應(yīng)參與環(huán)評(píng)全過(guò)程，并以法律的形式明確公眾代表性和廣泛性的量化指標(biāo)。《環(huán)評(píng)法》要明確信息公開(kāi)和公眾參與必須采取的方式，而不是讓環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)自由選擇，避免其采取成本低、效果差的方式，允許環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以在必選方式之余再自主增選相應(yīng)形式。公眾獲取環(huán)評(píng)信息的人數(shù)或比例、信息的完整性和真實(shí)性等內(nèi)容，勻應(yīng)以法律形式明確其量化指標(biāo)。公眾參與的形式根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模等因素應(yīng)有必選形式和可選形式，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位和規(guī)劃部門(mén)可以在必選形式的基礎(chǔ)上另外增加公眾參與的途徑。《環(huán)評(píng)法》應(yīng)明確公眾參與權(quán)受到侵犯時(shí)的法律救助途徑，為公眾參與權(quán)提供法律保障。同時(shí)還應(yīng)明確公眾參與有效性的量化指標(biāo)，否則根本無(wú)法保證公眾參與有效性的價(jià)值和意義。

3.2 提高環(huán)評(píng)透明度

環(huán)保部門(mén)需健全信息公開(kāi)制度，及時(shí)、全面、真實(shí)地發(fā)布環(huán)評(píng)信息，引導(dǎo)社會(huì)各界重視環(huán)評(píng)和自身的參與權(quán)利。公眾參與環(huán)評(píng)的所有環(huán)節(jié)可以引入媒體監(jiān)督機(jī)制，確保公眾參與的公開(kāi)、公正，提高環(huán)評(píng)透明度。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)要公開(kāi)環(huán)評(píng)文件的所有內(nèi)容，而不只是簡(jiǎn)本，接受社會(huì)監(jiān)督；環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)公眾意見(jiàn)的處理結(jié)果必須全部公開(kāi)，讓公眾知曉自己的意見(jiàn)是否得到客觀公正的處理；環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)文件的審核結(jié)論必須全部公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)評(píng)的全流程、全信息透明化。公眾參與的方式越多，其參與的有效性也越高，應(yīng)進(jìn)一步拓寬公眾參與渠道，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體采訪、電話等方式收集公眾的意見(jiàn)，并對(duì)其進(jìn)行整理、分析。通過(guò)各種方式提高環(huán)評(píng)的透明度，有助于公眾參與的廣泛性和代表性，并接受社會(huì)監(jiān)督，是保證環(huán)評(píng)文件的公信力和公眾參與有效性的重要途徑。

3.3 建立公眾參與代理人制度

公眾參與必須是科學(xué)參與，沒(méi)有專業(yè)知識(shí)背景支撐的公眾參與毫無(wú)意義。通過(guò)宣傳教育一定程度上可以提高公眾的環(huán)保意識(shí)和專業(yè)知識(shí)，但環(huán)境影響評(píng)價(jià)是建立在復(fù)雜的知識(shí)體系上的系統(tǒng)工程，要求廣大公眾具有豐富的專業(yè)知識(shí)顯然不合理，也是不可能的。建立公眾參與代理人制度可以從根本上解決公眾專業(yè)知識(shí)匱乏的問(wèn)題，公眾有權(quán)利選擇第三方專業(yè)人士代表自己參與環(huán)評(píng)，保證公眾意見(jiàn)的科學(xué)性和公眾參與的有效性。以法律形式明確公眾參與代理人的法律地位，明確其權(quán)利和義務(wù)，確保其意見(jiàn)的有效性和嚴(yán)肅性。公眾參與代理人制度可以彌補(bǔ)目前公眾在環(huán)評(píng)中的的弱勢(shì)，也可保證公眾意見(jiàn)的科學(xué)性。

3.4 明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的相關(guān)法律責(zé)任

完善相關(guān)立法，明確環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、規(guī)劃部門(mén)和環(huán)保部門(mén)在公眾參與環(huán)節(jié)的法律責(zé)任。對(duì)不按規(guī)定公開(kāi)環(huán)境信息、不征求公眾意見(jiàn)、不認(rèn)真處理公眾反饋意見(jiàn)、不嚴(yán)格審核環(huán)評(píng)文件公眾參與部分、不尊重公眾參與權(quán)等致使公眾參與流于形式的行為依法追究其法律責(zé)任。通過(guò)法律形式明確公眾參與結(jié)論的終生負(fù)責(zé)制，對(duì)因公眾參與制度不落實(shí)而引起污染事件和生態(tài)破壞的單位和個(gè)人嚴(yán)懲不貸。明確法律責(zé)任，徹底解決無(wú)法可依的局面是公眾參與有效性的保障。