事業單位法人治理結構概念解析

查競春

建立和完善事業單位法人治理結構是分類推進事業單位改革的重要內容之一，縱觀已經出臺的相關文件，對此項改革的基本原則、目標任務、方法步驟等均提出了指導意見，但在改革動員過程中，仍發現一些部門和單位的工作人員對事業單位法人治理結構的概念缺乏深入理解。本文在闡述改革背景及基本內容等的基礎上，對“事業單位法人治理結構”及其分解等詞匯進行解析，供交流參考。

一、事業單位法人治理結構改革的背景

傳統事業單位管理體制脫胎于高度集中統一的經濟管理體制，一般由承擔社會管理職能的政府相關部門通過直接舉辦事業單位的方式來提供公共服務。這種政事一體的模式，一方面加強了政府部門對事業單位的行政控制，由其負責安排事業單位任務、決定事業單位重大事項、統一調配事業單位資源；另一方面，事業單位在組織形式、管理方式、人事制度等方面“行政化”十分突出，基本上仿效行政機關的首長負責制和科層制，由主管部門任命的事業單位負責人集決策者、執行者以及內部監督者等多種角色于一身。由于主管部門基本采用行政化的管理方式對事業單位的業務和運營進行控制，事業單位也習慣了依賴行政指令和按照行政化機制開展工作，使事業單位與行政部門之間形成了鮮明的支配和依附關系，政事不分、管辦不分，行政部門難以集中精力于公平公正地行使行業管理職能，事業單位也未真正實現獨立運作，既缺乏自主權和靈活性，也缺乏根據社會需要調整自身活動的積極性，跟不上公眾日益增長和多元化的公共服務需求。同時，對事業單位的監督以行政監督為主，缺乏公眾、員工和其他利益主體的參與，未能形成有效的社會監督和各種權力之間的相互制衡，造成事業單位的行政主導與內部人控制并存，不利于實現事業單位的公益目標。上述問題已經嚴重影響了政府提供公共產品和公共服務的質量和效益，影響了現代公共事業的發展，從中央到地方對此進行改革的呼聲都很高，這已成為各地深化事業單位改革的主要動因。

二、事業單位法人治理結構概念剖析

（一）事業單位的概念及特征

《事業單位登記管理暫行條例》（國務院令第411號）規定，事業單位是為了社會公益目的，由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。在實際操作中，事業單位不全都是社會服務組織，有一些事業單位主要為國家機關提供技術支持、后勤服務或其他輔助服務，不直接對社會提供服務。但只要是事業單位，就應具有以下特征：一是一種社會組織，作為組織體而非自然人存在；二是具有社會公益目的，直接或間接地為社會公益目標服務；三是具有非營利性，不論單位收入主要來源于財政撥款還是服務收入，其收支結余只能用于事業發展或上繳財政，不可用于分配給個人、投資者或其他組織；四是其舉辦主體是國家機關或具有國有資產支配權的其他組織，后者包括國有企業、參照國家機關管理的群團組織等。上述第二至第四個特征，將事業單位與以營利為目的的企業以及不以營利為目的但舉辦主體具有非國有性質的民辦非企業相區別。

（二）法人的概念及特征

《民法通則》規定，法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人應具有以下特征：一是一種社會組織，作為組織體而非自然人存在；二是依法成立；三是具有民事權利能力和民事行為能力，包括有必要的財產或經費，有自己的名稱、組織機構和場所等；四是能夠獨立承擔民事責任，即獨立享有民事權利，承擔民事義務。

在我國現行法律體系下，法人主要分為四類，包括企業法人、機關法人、事業單位法人和民辦非企業法人（含社團法人），其中事業單位法人指具備法人特征的事業單位。事業單位作為國家機關或其他組織利用國有資產舉辦的社會公益組織，一般均具有上述第一和第二特征，第三特征也大多具備，但在現行事業單位管理體制架構下，事業單位部門所有、行政化管理色彩濃厚、用人權和財產權等管理運行自主權未充分保障等因素，造成事業單位獨立性不強，即使是已經辦理事業單位法人登記的諸多事業單位，也未能完全具備上述第四特征，難以稱之為真正意義上的法人。使事業單位成為真正的法人，是事業單位法人治理結構建設的重要目標之一。

（三）治理的概念解析

治理的概念來源于西方，在國內外已經公布的法律條文中，尚無規范統一的概念解釋。治理的原意是控制、引導和操縱，近三十年來其內涵不斷豐富，被多個學者從不同的角度進行解釋，在社會經濟領域和與國家公共事務相關的許多語境中廣泛運用。在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義頗具代表性和權威性。該委員會1995年發表的《我們的全球伙伴關系》對治理的定義如下：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

歸納起來，治理應具有以下特征：一是持續的管理過程，過程之中各種正式與非正式的規則和制度均發揮作用；二是權力主體多元化，既包括公共機構、私人機構，也包括兩者不同形式的聯合；三是強調決策與權力的分享，注重同時兼顧多方的訴求與利益，主要通過多元主體的合作、協商、伙伴關系、確立共同目標或相互承認的目標等方式實施管理，較少運用政府權威自上而下地實施強制、命令與控制。上述特征，也將治理與管理相區別。與治理不同，管理的主體較單一，一般是掌握組織內部權力的成員；管理的權力運行一般是自上而下，被管理者缺乏對管理者的有力約束；管理強調下級對上級的服從，一般通過干預具體事務來實現管理目的。

（四）結構的基本定義

結構是組成整體的各部分的搭配和安排。使用結構一詞，說明以下幾點：一是該主體是一個整體，由多個部分組成；二是各個部分之間存在差異和聯系；三是各個部分的搭配和作用方式，會對整體產生重要影響。

（五）事業單位法人治理結構的概念

“事業單位法人治理結構”，作為事業單位、法人、治理、結構四個詞的有機組合，可以理解為使事業單位法人有能力行使權利、承擔責任、進行有效治理的組織架構和制度安排。組織架構是對權力分配的界定，包括理事會、管委會等多種形式的決策權力機構，單位領導班子或管理團隊組成的執行機構、監事會或內部民主監督與外部監督相結合的監督機構等多個部分的組成及其分工協作。制度安排是對權力運行的規范，如決策程序、激勵約束機制等。

（六）事業單位法人治理結構與其他法人治理結構的異同

法人治理結構是法人組織為達到治理的目的而形成的組織架構和制度安排，無論是事業單位法人、企業法人、民辦非企業法人還是社團法人，都存在法人治理結構問題。因為在法人制度下，無論何種法人組織，都可能存在所有權與運行控制權的分離，如公司的所有權屬于出資人、股東，控制權卻屬于以總經理為首的管理運營團隊；事業單位的所有權屬于全體人民群眾，控制權卻往往在于主管部門及事業單位的領導層，客觀上都存在所有權與控制權的分離。所有權與控制權分離，所有者委托控制者代替其負責法人組織的管理運營，由此產生了委托代理關系。有委托代理關系，就會有委托人和代理人的利益區別，再加上委托人和代理人之間的信息不對稱，就需要建立既能保證委托人利益，又能對代理人有效約束和激勵的機制。目前理論界普遍認為，法人治理結構是解決所有權與運行控制權分離及委托代理關系問題的有效制度安排。因此，無論是何種法人組織，其法人治理結構都具有以下共同點：一是理論基礎相同，即治理理論；二是要解決的問題相同，即解決委托代理引發的問題；三是治理機制相同，即決策權、執行權、監督權既相互協調又相互制約。

但由于事業單位的特殊性，使事業單位法人治理結構與其他法人治理結構之間存在著本質區別：在屬性上，事業單位是公益屬性，法人使命是公益服務，后者一般是私利屬性，如企業法人使命是實現營利，社團法人使命是實現本社團及其成員的最大價值，民辦非企業法人的使命雖大部分屬公益服務，但常常受到發起人使命的影響和制約；在理念上，事業單位圍繞公共利益，最大限度弱化所有權概念，一旦投入，社會所有，大眾所有，不再是出資、捐助者所有，而企業法人主要圍繞財產所有權，依資本大小決策，社團法人和民辦非企業法人雖同樣需要弱化所有權，但實際上存在著出資人、捐助者利益及其對決策的影響問題；在組織設計上，事業單位決策層中應主要體現社會公眾利益，社團法人和民辦非企業法人主要體現利益相關者的職責和權益，企業法人則主要體現所有者利益。

三、事業單位法人治理結構改革需重點關注的內容

由事業單位法人治理結構及其四個分解概念的解析可知，推進事業單位法人治理結構建設，既要符合事業單位和法人的特點，也要體現治理的思想和要求，還要注重完善組織架構和權力機制，考慮結構中各部分的分工與相互作用。結合當前事業單位管理體制機制中存在的問題，可推演出此項改革需重點關注的以下內容：一是要充分體現事業單位的社會公益性，避免事業單位成為追求自身利益或舉辦者利益的組織。公益性是事業單位的本質屬性。當前，由于監管不到位、信息不對稱、事業單位自主權擴大后導致的片面追求自身發展，偏離公益目標的情況多有發生。建立事業單位法人治理結構的重要任務是在事業單位內部通過搭建決策層、執行層、監督層分權制衡的組織架構，最大限度地避免“內部人”控制，通過主管部門的公平監管以及吸收外部人員、社會代表參加理事會、監事會，不斷完善監管體系和自我約束機制，發揮內部監督與外部監督的作用，有效遏制事業單位不合理的趨利沖動，確保其公益屬性。

二是要使事業單位成為獨立享有民事權利，承擔民事義務的法人，厘清其與舉辦主體以及政府相關職能部門之間的關系，增強其作為獨立法人進行管理運作的能力。事業單位建立法人治理結構后，應通過明確理事會的決策地位，把政府部門對事業單位的具體管理職責移交給理事會，使政府部門集中精力于制定政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導等職責，一視同仁地依法加強對行業內所有服務單位包括事業單位的監管，不再干預事業單位的內部具體管理。事業單位則應在內部決策權與執行權適度分離的法人治理構架下，進一步激發活力，通過完善激勵約束機制，用活、用好事業單位用人用工、收入分配等自主權，調動員工的積極性、主動性和創造性，提高提供公益服務的效率和質量，逐步實現自我管理、自我約束、自我發展。

三是要切實體現治理的思想，兼顧多方的訴求與利益，特別是在理事會等決策過程中，更多采用協商、合作、確立共同目標等方式，減少使用強制性與行政化的管理手段。一方面，要充分吸收外部人員和社會代表參加事業單位理事會，擴大參與決策和監督的人員范圍，在促進決策科學化、民主化的同時，體現和表達各方訴求。另一方面，通過建立并運行事業單位法人治理結構，使事業單位與其他公益服務提供主體一樣獨立運行、公平競爭、有序發展，既使事業單位在競爭中增強活力和競爭力，也可更好地調動社會力量參與興辦公益事業的積極性與主動性，促進公益服務新格局的形成和公益服務市場的健康有序發展。

四是要注重法人治理結構各部分的搭配與安排，通過決策、執行、監督三大機構的設計，以及有效的分工、制衡與協同，推進決策與權力的分享，保障事業單位法人地位及其功能作用的有效發揮。在具體結構模式上，應賦予事業單位根據其職能、組織運作特點進行大膽探索的權力。無論哪種模式，理事會或管委會作為事業單位的決策權力機構，其人員組成、主要職責、議事規則、決策的執行與監督等如何設計與操作，如何處理好與事業單位主管部門的職責權限分工，都是法人治理結構能否切實發揮作用的關鍵。在法人治理架構下，事業單位執行層或管理層的人選產生、任命程序、考核激勵機制、職責權限及其履行方式等，也應有全面而具體的考慮。監督機構的設計，既可以是專門的監事會，也可以是內部職工參與和外部監督相結合的多種形式。三大機構作用的發揮，不可避免地會沖擊到原有的事業單位管理體制和運行機制，沖擊到主管部門的角色作用，以及機構編制、組織人事、財政等綜合管理部門職權及其具體事權運作方式的調整。因此，事業單位法人治理結構的建設，不僅需要事業單位及其主管部門改革創新，也需要上述部門的改革創新和配套支持，其全面而有效的推進，將在改革事業單位體制機制的同時，有力地促進整個政府公共服務職責履行方式的調整與變革。