從社會管理到社會治理：理念與實踐

曹建萍

黨的十六屆六中全會提出創新社會管理以來，社會各界對社會管理的關注日益升溫，不少地方提出社會管理的新舉措，成為新形勢下社會管理創新的有益嘗試。筆者認為，要破除社會管理的難題關鍵不在于如何對社會進行管理，而是如何讓社會達到治理。

一、社會管理與社會治理的區別與聯系

對社會管理概念的理解，《中國大百科全書·社會學卷》指出，在市場經濟條件下,社會管理就是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。[1]從這個概念可以看出，社會管理的重點在管，管理的目標是促進社會系統協調運轉，管理的主要實施者是政府和社會組織，管理的主要手段是組織、協調、服務、監督和控制五個職能。在當前社會組織還不發達的情況下，社會管理的實際實施者變成了各級政府。

無獨有偶，我國學者俞可平教授認為，社會管理是政府依法對社會事務、社會組織和社會生活的規范和管理。[2]這一定義明確指出當前社會管理的主體是政府。這一方面是由于我國尚未完全從計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，傳統的政府管理職能依然部分存續，這使得在當前的社會管理中還存在官僚化、專權化、隱秘化和低效化的情況；另一方面，社會組織缺乏相應的法律保護，存在很多合理不合法、言順名不正的情況，到目前為止還沒有一部關于社會組織管理的基本法律，使得社會組織的地位得不到官方認可，也造成很多社會組織在社會管理過程中心有余而力不足。由此，本文從客觀實際出發，引用俞可平教授給社會管理下的定義來概括當前中國國情下社會管理的含義。該定義不但解讀了諸多政府官員對社會管理的理解，而且成為當前社會管理問題的理念根源。一些領導者和管理者把社會管理僅僅理解成“官”對“民”的管理，把人民群眾僅僅當成被管理的對象，嚴重忽視人民群眾在社會管理中的主體地位和主動性、積極性的發揮。由此導致“強制型管理”、“高壓式管理”等現象，甚至引發社會成員與政府部門的嚴重對立。[3]

什么是社會治理呢？“治理”的概念興起于20世紀末，按照聯合國全球治理委員會（CDD）的界定，治理是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程”[4]，俞可平教授認為社會治理，包括政府對社會的管理和社會公眾對社會事務的自治。他認為，社會自治是人民群眾對基層公共事務的自我管理，其管理主體是社會組織或民間組織，它是一種非政府行為，是基層民主的重要實現形式。并且，社會管理與社會自治是社會治理的兩種基本形式，是一體之兩翼。兩者相輔相成，不可或缺。片面強調社會管理忽視社會自治，就會造成公共權力過度擴張，損害公民的基本民主權利。反之，片面強調社會自治而忽視社會管理，就會帶來社會秩序的失控，影響社會穩定。因此，我們兩手都要抓，既要加強社會管理，也要推進社會自治，這樣，才能達到國家的長治久安和良好的社會治理局面。

二、中國國情下社會治理的必然性

（一）我國國體和政體的要求

我國憲法第1條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”也就是說，除了非被依法剝奪公民權，我國公民人人擁有管理國家事務，管理經濟和文化事業以及管理社會事務的權力。這就要求政府讓權于民，從“大政府，小社會”轉變為“小政府，大社會”，突出政府的服務職能，強調社會的自治功能。

（二）市場化與信息化的要求

經過三十多年的改革開放，我國的市場經濟體制逐步確立。市場經濟體制對政府體制的基本要求是政府小型化、效能化，即要求建立“小政府、大社會”的現代政治體制和社會自治體制。[5]市場經濟要求產權的明晰和經濟主體的自立，而產權主體的獨立和經濟主體的自主是個人獨立和自由的先決條件。也就是說，市場化為社會自治提供了可能；同時強化社會權利和自治能力，很關鍵的一條就是積極推動多元市場經濟主體的建立，使社會的微觀經濟活動擺脫行政權力的直接干涉，真正轉到市場基礎之上。因此，我們說市場化進程對社會自治提出了要求，同時社會自治能力的提升也促進市場經濟的發展。市場化和社會自治兩者相輔相成，互相促進。

信息化時代的到來，也要求處于轉型期的中國政府轉變傳統的社會管理方式。在傳統社會，社會管理者主要是通過信息不對稱的方式來實現低成本、高效率的社會管理。然而，在當前信息大爆炸的時代，人們可以通過多種途徑獲取所需的信息，傳統的社會管理模式已經不再適用。這時，管理者與公眾之間信息的分配已經比較對稱，管理者在信息資源把控方面的優勢已經不復存在，試圖通過信息的不對稱而實現的社會管理遭遇到前所未有的危機。處于場中央的管理者與公眾的交鋒一觸即發，幾乎每個管理者都感受到了集體凝視和挑戰的壓力。在這種情形下，靠政府單方面對社會的管理已經無法繼續維持社會的安定團結和良好發展，而需要引入社會自治來構建一個全新的社會治理模式。

（三）執政黨綱領和宗旨的要求

中國共產黨的黨章明確指出，中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。可以說中國共產黨自誕生以來都是抱著崇高的理想，希望能夠全心全意為人民服務，以樸實的作風贏得廣大人民群眾的支持，通過艱苦卓絕的斗爭贏得執政黨的地位。在當前新的社會形勢下，擁有八千多萬黨員的中國第一大黨，有必要也有義務整治黨風，嚴肅黨紀，在新時期徹底改變官僚作風，在做好基礎服務的前提下，還權與民，發揮人民群眾的智慧，實現人民群眾的自治，推進社會治理。

（四）公民社會成長的必然

公民社會，是國家或政府系統以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。公民社會的組成要素是各種非政府和非企業的公民組織，包括公民的維權組織、各種行業協會、民間的公益組織、社區組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發組合等等。[6]伴隨著市場經濟發展的不斷深入，人們的個體意識和權利意識普遍覺醒，更加注重自身作為一名中國公民在社會中扮演的角色，眾多非政府組織、非營利組織成立并不斷壯大，說明我國的公民社會正在茁壯成長。王紹光和何建宇把未登記的組織和免于登記的群眾團體都測算在內，估計全國的社會組織是813萬家。[7]公民社會的成長，一方面是廣大人民群眾權利意識的覺醒，另一方面則必然伴隨著社會組織的發展壯大。所以，我們可以預期，在不久的將來，社會組織對社會事務的自我管理會越來越多，社會自治的實踐也會越推越廣，最終形成政府管理和社會自治和諧共存的社會治理新格局。

三、現階段我國社會治理的有益嘗試

十六屆三中全會將社會建設和管理放入“五個統籌”之中，使其成為落實科學發展觀的必要方面和必然要求。十六屆四中全會把加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新作為構建和諧社會的重要內容和必要措施。十六屆六中全會進一步強調了創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全社會管理格局。黨的十七大重申了要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。這些舉措從中央層面推動了社會管理體制的創新。各個地方政府積極響應黨中央的號召，陸續出臺了加強社會管理和促進社會組織建設的相關文件。

在政府自身的社會管理創新方面，2010年10月，由中央政法委、中央綜治委確定了35個市、縣作為全國社會管理創新綜合試點并召開了綜合試點工作推進會，在全國范圍內掀起了一場社會管理創新的風潮。緊抓社會管理的主要環節和瓶頸制約，圍繞服務民生等重點工作，積極探索建立新的管理體制和運行機制，創造了一大批新的經驗和亮點，促使社會管理向管理精細化、服務具體化、平安保障科技化方向轉變。

在推動社會組織參與自治方面，根據民政部發布的2011年社會服務發展統計公報，社會組織呈現出良好的發展勢頭，不管是社會團體，民辦非企業單位還是基金會，其數量在過去的一年里都有較為顯著的增加。全國范圍內社會團體增加了有近一萬個，增幅為4.0%，民辦非企業單位增加了6000多個，增幅為3.1%，基金會增長最快，增幅達到18.8%，從2010年的2200個增加到2011年的2614個。這一方面離不開黨和政府對社會組織建設的重視和支持，另一方面也少不了廣大社會成員對社會組織的認可和響應。

在社會自治實踐方面，成功的案例有山東省新泰市的平安協會，它總結了相關的實踐經驗，提出了“人民治安人民辦，社會穩定社會管”的管理理念，并在新泰市政府的大力支持下在全市得以推廣，逐漸形成了一個自我管理、自我教育、自我監督、自我服務的社會自治模式。溫州的社會組織比較發達，成為社會自治的主力軍，不但促進了相關領域的自我管理，提升了本行業、本領域的規范性和合理性，而且影響著政府相關政策的制定，形成了社會自治和政府管理的有機結合。

在當前社會管理創新的大背景下，社會管理逐漸走向社會治理。現階段社會管理的創新舉措越來越多，社會組織的發展也越來越壯大，社會自治的成功案例不斷涌現，這為我們消除社會矛盾提供了思路，為建設和諧社會指明了努力方向。在建設和諧社會的道路上，政府一定要認清社會管理的本質，重點不在管，而在于理，理順社會關系，促進社會自治。因為社會自治在利益協調、訴求表達、矛盾調處和保障每一個公民合法權益方面有著自己獨特的功能和魅力。

[1]中國大百科全書.社會學卷1 M2.北京:中國大百科出版社，1991:301-302.

[2]俞可平.更加重視社會自治.人民論壇.2011（ 2）.

[3]包心鑒.我國社會管理面臨的困境和體制的創新.理論視野，2011（ 3） .

[4]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系.倫敦:牛津大學出版社，1995:23.

[5]袁祖社、王晶.市場經濟與中國特色市民社會自治：社會權利的自主邏輯.內蒙古社會科學（漢文版），2001-9.23卷（ 5）.

[6]俞可平.中國公民社會：概念、分類與制度環境.中國社會科學，2006（ l） .

[7]王紹光、何建宇.中國式的社團革命:對社團全景圖的定量描述.載高丙中等主編.中國公民社會發展藍皮書2008.北京大學出版社，2008.