黨內選舉民主與黨內協商民主的互動關系研究*

朱兆華

黨的十八大在黨的歷史上第一次明確提出：社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式；要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。十八大報告的這段論述，集中體現了中國共產黨對社會主義民主政治的實踐創新、理論創新和制度創新，集中體現了中國共產黨人在中國民主制度選擇上的道路自信、理論自信和制度自信。綜觀我國理論界對民主政治現有的研究成果不難發現，其中絕大多數都是在總結我國人民代表大會制度、人民政協制度和中國特色政黨制度建設經驗基礎上的理論創新，從研究的視角上看，多傾向于國家層面的民主，而對中國共產黨黨內選舉民主與黨內協商民主關系的研究則處在剛剛起步階段。加強對黨內選舉民主與黨內協商民主及其互動關系的研究，有助于全面提高黨建的科學化水平。

一、黨內選舉民主與黨內協商民主的理論分析

準確把握黨內選舉民主的內涵及意義、合理界定黨內協商民主的概念與功能，是進行黨內選舉民主與黨內協商民主互動關系研究的首要前提。

（一）黨內選舉民主的內涵及意義

以研究民主化問題著稱的亨廷頓認為，“一個現代民族國家，如果其強有力的決策者中多數是通過公平、誠實、定期的選舉產生的，而且在這樣的選舉中候選人可以自由地競爭選票，并且實際上每個成年公民都有投票權，那么，這個國家就有了民主政體。根據這一定義，選舉是民主的本質，從這一本質中產生了民主制度的其他特征”①。列寧在強調選舉的重要性時也指出：“在自由政治條件下，選舉原則可能而且必須居于完全的支配地位，但在專制制度下這是做不到的。”②盡管黨內選舉與一般意義上的選舉并不完全一致，“黨內”這一限定詞表明了黨內民主在空間和主體上的內在規定性，但是，黨內民主也是民主，不論在理論上還是在實踐上理應具備一般性民主的本質屬性。列寧在談到黨內民主內涵時曾說：“黨內的一切事務由一律平等的全體黨員或通過代表來處理，并且黨的所有負責人員、領導人員、所有機構都是選舉出來的，必須向黨員報告工作，并可以撤換。”③列寧的這一論述揭示了黨內民主的本質，也揭示了選舉在黨內民主中的基礎性地位。實質上，黨內選舉是指根據黨章及黨內其他黨規黨紀規定，按照選舉人的意志選舉產生黨的各級代表大會代表和各級領導機關的過程。黨內選舉民主是黨內民主最重要、最具實質意義的一環。

國際共產主義運動的興衰不容辯駁地證明了黨內選舉民主對黨內民主的重要意義。第一，黨內選舉是保證黨的各級組織內部權力合法性的根本途徑。從黨內民主的實踐來看，黨員絕對直接地處理和決定黨內一切事務是不可能做的，因此，黨員必須通過授權方式，選舉產生能反映黨員意愿的代表、黨的各級領導機構的成員以及由他們組成的各級領導機構，以保證黨組織內部權力來源的合法性。并以選舉過程的正當與合理，確保黨內權力產生程序的合法性。第二，黨內選舉是提升黨員對黨內政治生活參與度的有效形式。一方面，借助于黨代表大會這一重要載體，保證黨員最重要的民主權利——選舉權和被選舉權的實現；另一方面，在黨內選舉中通過不斷擴大黨員群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權，以增強對黨組織的歸屬感和責任感，調動他們廣泛參與黨內政治生活的積極性。同時，民主選舉權的充分行使，也為黨內民主決策、民主管理和民主監督的實施，奠定了堅實的基礎。第三，黨內選舉是形成高素質的領導干部隊伍的關鍵所在。進行有效的黨內選舉，尤其是一定程度的競爭性選舉，能使候選人之間建立起公開競爭和比較的平臺，每個候選人綜合素質的高低都公開、公正地展現于選舉人面前；完善的黨內選舉程序，能增加選舉的透明度，加強候選人與選舉人之間的溝通和了解，可以在很大程度上減少投票的盲目性。這樣，優秀的各級黨的代表、高素質的各級領導干部便能脫穎而出。

（二）黨內協商民主的概念與功能

協商民主理論將政治民主化的重點從投票選舉引向自由平等的討論和協商，從注重民主的結果轉向關注民主的過程，強調在承認并接受多元社會的現實以及不同利益主體之間存在差異和分歧的基礎上公民理性的共同協商，即通過討論、審議、對話和交流參與公共決策和政治生活。現階段發展中國特色的協商民主，應當使協商民主在黨內率先建立和發展。“應該進一步完善作為執政黨的中國共產黨的黨內民主，形成黨內的協商民主機制，發揮好中國共產黨的領導核心作用。”④黨內民主，就是指全體黨員有權平等地直接或間接地決定和處理黨內一切事務。可以說，黨員是黨組織的主人或主體，黨內事務歸根到底由黨員當家作主。黨內協商民主是將協商民主的理論、原則和原理運用到黨內民主運作過程所形成的新概念。所謂黨內協商民主，是以承認黨內差異為前提，以走向統一為目標，在堅持黨員主體地位的基礎上，強調黨員按照有關的民主程序參與黨內選舉、黨內決策、黨內監督等黨內政治生活全過程，以期通過自由討論和平等協商的民主形式，轉變偏好，達成共識，提升黨的路線方針政策的合法性。

通過對黨內協商民主概念的界定，我們可以初步梳理出黨內協商民主的主要功能。對黨內協商民主功能的分析，必須要以馬克思主義政黨理論作為研究的基本方法和學術立場，明確黨內協商民主的根本功能是既要保證中國共產黨的領導，又能使中國的民主政治順應時代潮流。圍繞這一根本功能，運用政治學的功能分析法，可以概括出黨內協商民主的下列基本功能。第一，政治合法性功能。多元的利益主體和利益差異要求黨內民主的體制機制對解決差異作出積極的回應。黨內協商民主是正確處理和協調黨內利益關系的有效形式。黨內協商民主的核心就是強調用公開性和程序性確保普通黨員平等地擁有參與集體決策的權利，經由理性基礎上廣泛討論和協商而達成的共識會比其他決策更能獲得廣泛的認可，也會具有更強的政策連貫性和落實的有效性。第二，政治參與功能。在黨內推進協商民主，對于強化黨員權利意識、參與意識、主體意識能起到積極作用；在黨內理性的協商、溝通和討論中，各種不同的聲音都能得到展現，有助于增強黨員的理性分析能力和批判反思能力。民主意識的增強和參與能力的提高是擴大有序政治參與的重要因素。第三，政治穩定功能。黨內協商民主能培養普通黨員和黨員領導干部相互理解、相互尊重和妥協、節制的美德與責任感。因此，發展黨內協商民主有助于化解黨內矛盾，促進黨內團結與和諧，并帶動社會的和諧穩定發展。第四，政治示范功能。黨內民主是黨的生命，以黨內民主示范和帶動人民民主是中國政治民主化進程的重要戰略選擇。發展黨內協商民主對完善黨際民主協商、推動國家和社會層面的協商民主發展會產生強有力的輻射和帶動作用。

二、黨內協商民主對完善黨內選舉民主的重要價值

改革開放以來，發展黨內選舉民主、完善黨內選舉制度一直是執政黨建設的一個引人注目、不斷探索的領域。期間，許多地方和基層都進行了有益的嘗試，為黨內民主的進一步發展積累了寶貴的經驗和制度供給。但是，目前從總體上來看，黨內選舉仍存在諸多問題，如何進一步完善黨內選舉民主，是黨內民主建設中面臨的一個核心問題。

（一）黨內選舉民主面臨的困境

1.黨內選舉民主具有功能上的局限。選舉民主側重于民主的準入程序，而不關注準入程序之后的民主決策和權力行使。“選舉不制定政策，選舉只決定誰來制定政策。選舉不解決爭端，它只決定由誰來解決爭端”⑤。一旦黨內選舉結束，很難保證黨員的政治話語權、參與權得到延續。而且，黨員選舉產生的黨代表和領導人在行使權力的過程中，能在多大程度上代表廣大黨員的意志或在多大程度上對廣大黨員負責，這不是選舉民主所能預期的。當民主選舉的領導人和代表不能民主地作出決策和行使權力時，在其任期內可能很難讓其下臺。黨內選舉的周期性使廣大黨員不能連續性地行使權力，因此，我們不能孤立地研究黨內選舉民主，要注意與黨內其他民主形式的銜接與互動。

2.黨內選舉的多數原則使得少數人的權利得不到尊重。選舉民主是在龐大而且復雜的社會中保證每個人都有同等發言權的唯一平等的方式。但是，按照多數原則，投票實際上只是簡單地聚合選民的利益傾向或者說偏好，投票結果無法保證能夠滿足公共利益。選舉民主的實踐也表明，多數原則的形成，有時并不是基于對整體共同利益的肯定，而可能純粹出于局部利益的考慮。更何況某種形式的宣傳和造勢、某種情緒的煽動和蔓延，也會造成一時的多數。這時，多數人的意志不一定正確，而少數人的正確意見卻因為多數決定原則被否定。從黨內選舉的原則上看，民主集中制是中國共產黨的根本組織原則，其中，個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央是民主集中制的重要內容。發展黨內民主必須重視民主集中制原則，放棄了該原則，就會改變黨的性質。但是，如果過度強化黨內權力單向式的集中統一，往往也會使黨內少數人的以及地方和基層的意志、想法得不到重視。

3.黨內選舉民主在實際運行中存在著不足。候選人提名和選舉方式是當前黨內選舉中存在問題的兩個重點領域。在候選人的提名上，自上而下的組織提名的候選人占有很大比重，這不能充分反映部分黨員的意志。并且缺乏一套完整的候選人介紹制度，選舉人難以在全面掌握候選人情況的基礎上自主地進行理性選擇。在選舉方式上，一些做法有違選舉的民主本質。主要表現在差額選舉比例過小，選舉形成不了競爭，達不到擇優的目的；選舉程序不夠規范，有些選舉程序和具體辦法的設定已成為約定俗成的習慣作法或保證組織意圖得以實現的工作技巧，有些地方選舉辦法隨意性較大，政策缺乏連續性。

（二）黨內協商民主是完善黨內選舉民主的有益補充

黨內協商民主作為黨內民主的一種現實形式，其應有的價值與功能決定了它能夠成為完善黨內選舉民主的有益補充。

1.黨內協商民主能克服黨內選舉民主在決策和權力行使方面合法性不足的局限。黨內協商民主作為黨內選舉民主的有益補充，其政治合法性功能主要體現在兩個方面。一是增強決策的合法性。黨內協商民主的核心就是要保證普通黨員擁有平等有效地參與集體決策的權利。通過一定的規則和程序，在黨內作出重大決策之前，發動廣大黨員群眾積極參與、廣開言路、集思廣益，對要決策的問題進行廣泛的醞釀、磋商、討論，開展充分的民主協商，使很多好建議被集中到黨的決議中去，實現民主與集中的統一、民主協商與民主決策的結合。二是保證權力行使的合法性。權力行使的合法性是指廣大黨員能夠平等地參與黨內事務，并對領導干部行使權力的過程進行有效監督。公開性是協商民主的一個重要原則和特征，具有監督官僚權力和行政制度的能力。⑥目前，領導干部的黨務、政務活動公開化程度低是黨員群眾監督難以到位的主要原因。針對這一現象，黨中央提出了要健全黨內情況通報制度、及時公布黨內信息、暢通黨內信息上下互通渠道的新要求。這些重大舉措的目的就是充分落實黨員的知情權，加強對權力行使的有效監督。

2.黨內協商民主能實現服從多數與尊重少數的結合。犧牲少數人的利益來滿足多數人的要求，可以說是選舉民主自身無法克服的局限。黨內選舉民主比其他領域的選舉民主更加強調少數服從多數的原則，由此一來，黨內少數人的權利和利益往往得不到應有的重視和保護。協商過程的政治合法性不僅僅出于多數的意愿，而且還基于集體的理性反思的結果。黨內協商民主是和黨內選舉民主前后銜接的一種民主形式。除了在選舉之后需要發揮黨內協商民主在增強決策和權力行使方面合法性的功能之外，選舉之前也一定要有某種程序的討論和協商。討論能使黨員表達意見或建議，卻未必能實現在理性基礎上達成共識和一致，必要的協商卻能在經過合理的政治妥協基礎上實現政治博弈的結果。在此基礎上進行票決，既能確認多數人的意志，又能讓少數人的意愿有充分表達的機會。這就有效地避免了在選舉民主的實行過程中由于尊重和保護“多數”所帶來的“少數”被“邊緣化”現象，以及由于“少數”對被“邊緣化”的不滿與抗爭所可能引發的黨內不和諧現象。

3.黨內協商民主能夠彌補黨內選舉民主在實際運行中存在的不足。要引入協商民主，通過建立民意表達和政治選擇機制，由廣大黨員通過討論和協商醞釀提名，這就改變了在黨內選舉中不尊重黨員主體地位的做法，保證了普通黨員平等的參與機會，有助于打破長期以來形成的在候選人提名和確定的方式上由領導機關和領導干部壟斷提名權的格局。引入協商民主能夠避免私下交易，防止出現安排性選舉或確認型選舉，防止過分強調領導機關和領導干部的權力而淡化基層及廣大黨員的權利，有助于改變為確保組織意圖的實現而必然導致直接選舉的范圍狹小和差額選舉形同虛設的局面。引入協商民主還能夠不斷增強廣大黨員和領導干部的民主意識，養成民主習慣和作風，進而在黨內形成建設民主、參與民主、實踐民主、落實民主的良好風氣，為克服纏繞在黨內選舉中的“領導本位”意識提供堅實的思想保證和政治文化氛圍。

三、黨內選舉民主是發展黨內協商民主的重要保障

客觀地講，盡管黨內協商民主應有的價值與功能決定了它能夠化解黨內選舉民主的壓力，彌補黨內選舉民主的一些不足，但就其本身而言，也存在著一些現實困境。

（一）黨內協商民主發展的制約性因素

1.黨內協商民主沒有自身運作的制度平臺。“要使協商成為促進和鞏固民主政治的重要資源，首先必須使協商成為一種制度化的過程，為此應首先把所有的協商都建筑在完善的制度平臺上。從這個意義上講，協商政治的關鍵是制度的創新和建設。”⑦但是，在目前的條件下，黨內還沒有專門以發展協商民主為目標的制度安排，只能依存于黨內現有的民主制度發揮作用。選舉制度在黨內民主制度中占有基礎性地位，起著主導作用。近年來，中央特別強調改革和完善黨內選舉制度，提出改進候選人提名方式和選舉方式，擴大基層公推直選試點，完善黨代表大會制度等，這些是當前黨內選舉制度建設的重點，也為黨內協商民主的發展找到了重要的制度平臺。但是，從選舉所應有的本質特征和黨章的規定來看，現行的黨內選舉制度還存在一些問題，這必然制約黨內協商民主的發展。

2.發展黨內協商民主存在觀念性障礙。協商民主的過程實際上就是各種具有不同利益訴求和偏好的政治主體進行政治對話的過程，這些參與主體之間應該是完全平等的。但是，民主過程中的公民是個異質性的概念，具有不同的物質利益、文化屬性和倫理責任，表現在信仰、價值、認知、資源等方面。⑧具有差異性的主體之所以能夠形成共識關鍵在于參與者具有公共理性和民主素養。中國共產黨是基于政治理念的大致一致而自愿結合的組織，黨員個人利益的訴求并不能在黨內進行所謂的“博弈”，只能在黨章允許的框架內表達，并加以整合，這就要求全體黨員必須具有強烈的責任意識。中國共產黨黨員都是各行各業的積極分子和優秀人才，都在一定程度上具有較高的理性素養和民主意識。但是，在黨內協商民主的實踐中，由于受到中國傳統的臣民型倫理文化的影響，導致黨內存在著責任意識虛化、主體意識缺位、平等意識淡漠等制約黨內協商民主發展的觀念性障礙。

3.黨內協商民主在實踐中容易導致精英主義傾向。注重協商主體的平等參與，是協商民主的首要原則和基本要素。但是，在黨內民主的實踐中，由于參與者的職務存在差別，可能出現領導干部支配話語權的局面，這樣，就很難保證普通黨員能無所顧忌地暢所欲言。黨內協商民主要求黨員應當對程序性事務有平等的控制權，否則討論、協商的步驟、程序、結果將被少數群體操縱，但實際制定程序、規則的過程普通黨員是無法參與其中的。此外，在黨內領導干部之間、領導干部與普通黨員之間的責、權、利關系差別較大，各自對信息掌握程度也不同，部分參與者可能出于利害關系的考量而隱瞞一些重要信息，或者僅作選擇性公開。在信息不對稱的情況下所進行的討論必然是有缺陷的。

（二）黨內協商民主的發展依賴于黨內選舉民主的完善

近年來，黨內基層民主的實踐充分證明，只有黨內選舉民主有了創新和發展，黨內協商民主才具有可行性和真實性。黨內民主實現的最后保障仍然是黨內選舉民主。

1.完善黨內選舉制度能為黨內協商民主的發展提供有效載體。無論是作為黨內選舉的根本原則——民主集中制，還是作為黨內根本的選舉制度——黨的代表大會制度，抑或是作為黨內具體的選舉制度——候選人提名制度、差額選舉制度等，都具有很強的協商色彩。將這些制度進一步發展與完善，有助于建立科學、合理、規范的協商機制，促進黨內協商民主的制度化建設。第一，健全黨的民主集中制，為黨內協商民主提供發展空間。民主集中制作為黨內協商民主的重要制度保障，無論是集中之前的充分醞釀和民主協商，還是民主基礎上的集體理性，在某種意義上都體現出豐富的協商精神，這些契合的特質說明了民主集中制的健全和真正落實能為黨內協商民主提供制度上的合法性以及廣闊的發展空間。第二，逐步推行以黨代會常任制為重點的黨代表大會制度創新，為發展黨內協商民主奠定堅實基礎。這其中，黨代表任期制和黨代表大會年會制通過制度途徑讓黨代表更多地參與黨內事務，能夠使黨代表的價值更實在。第三，改進候選人提名制度和差額選舉制度等，為發展黨內協商民主注入新的動力。實行多樣化的提名方式、擴大差額選舉的比例、逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍等，都使得更多的基層黨員參與到黨內選舉中，將權力歸屬最大限度地推進到每個黨員身上。

2.完善黨內選舉民主有助于提高黨內民主意識和民主素養。與一般的黨內民主相比，黨內協商民主不僅強調黨員是黨的主人，黨員是黨內權力的來源，更強調黨員是黨內的行為主體，主張黨員平等地參與黨內政治生活全過程，主張在尊重黨員主體地位的實踐中培養黨員的主體意識。完善黨內選舉民主，貫徹群眾公認原則，堅持走群眾路線，改進民主推薦、民主測評、民意測驗制度，拓寬黨員權利和利益表達渠道，激發普通黨員的責任意識和參與黨內事務的政治熱情，有助于改變以往那種片面強調黨員義務、漠視黨員主體地位和組織本位占主導的思維定勢。完善黨內選舉民主能強化領導干部和普通黨員的權力授受觀念，克服“官本位”意識，真正實現黨內平等。只有在真正選舉基礎上產生的代表和領導人，才具有強烈的責任意識，才能把對上負責和對下負責結合起來，既維護大局，又有機會讓廣大黨員充分地表達個人意愿。

3.高質量的黨內選舉更有可能產生高素質的領導干部。要實現黨內協商主體的真正平等、防止黨內協商民主的精英主義傾向，領導干部的素質至關重要。選舉是一種擇優機制，擇優即意味著主體對多個客體的認知、比較與接受。黨內選舉民主的完善與成熟，對候選人來說，如果當選，他們就必須遵守承諾，對選舉他們的廣大黨員負責，不再把責任取向僅僅對準上級，而是首先對準廣大黨員。對選舉人來說，可以廣泛參與黨內政治活動，全面了解候選人的綜合素質，避免投票的盲目性，充分行使好自己的選舉權。對黨組織來說，能夠克服傳統的“任命制”黨管干部模式的缺陷，減少在干部任用上的不正之風，避免裙帶關系在黨內的蔓延，使有能力、高素質的人才選拔到黨的干部隊伍當中來，從而夯實黨的組織基礎，也能為黨內協商民主的發展提供強有力的主體保障。

注釋

①［美］塞繆爾·P·亨廷頓：《第三波——20世紀后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯書店，1988年，第6頁。②《列寧全集》（第10卷），人民出版社，1987年，第166頁。③《列寧全集》（第14卷），人民出版社，1988年，第249頁。④李君如：《中國能夠實行什么樣的民主》，《北京日報》2005年9月28日。⑤［美］喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社，2009年，第123頁。⑥陳家剛：《協商民主與當代中國政治》，中國人民大學出版社，2009年，第96頁。⑦林尚立：《協商政治：對中國民主政治發展的一種思考》，高建、佟德志：《協商民主》，天津人民出版社，2010年，第79—80頁。⑧賀龍棟：《協商民主的理論詰難與現實挑戰》，《社會主義研究》2008年第1期。