論農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入主體與融資運營模式的創(chuàng)新*

王 翔

黨和政府歷來重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化問題，黨的十八大報告明確指出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，應(yīng)堅持把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展重點放在農(nóng)村，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”。這為我國以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)助推城鄉(xiāng)一體化、全面建成小康社會指明了發(fā)展方向。

基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。蓋爾·約翰遜（2004）認(rèn)為，中國的城鄉(xiāng)收入差距主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給上存在城鄉(xiāng)差異，要縮小差距，就應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施不僅是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，同時農(nóng)民福利水平的提高也有賴于基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善。Reardon et al.（2001）在對拉美國家進行分析后指出，完善的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施會為農(nóng)民創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會。Fan和Zhang（2004）、Gibson和Olivia（2009）在分析中國、印尼等國之后得出結(jié)論：鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化進程的重要保證。Poletti et al（2007）指出，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的滯后會導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)及社保覆蓋范圍偏小；Ulubasoglu和Cardak（2007）認(rèn)為，城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施過于落后造成的，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件的改變有利于提高其社會福利水平。總之，與農(nóng)民社會福利水平密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施完備與否，在很大程度上取決于農(nóng)村經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平。要全面建成小康社會，就應(yīng)改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化進程。

一、我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的問題及運營障礙

基礎(chǔ)設(shè)施是我國經(jīng)濟建設(shè)中的重點領(lǐng)域，多年來，國家對基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)力度一直在不斷加大，但對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入?yún)s嚴(yán)重不足，存在運營管理短板等問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件差距不斷擴大之勢。一是資金來源過于單一，農(nóng)村投資份額偏小。在我國，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的所需資金多數(shù)是由農(nóng)村集體及農(nóng)戶自主承擔(dān)，政府投入、外資及金融機構(gòu)貸款比例較小。從絕對總量上看，財政支農(nóng)資金雖在逐年增加，但增長速度遠遠小于財政總支出的增長率，所占比例也趨于下降。二是設(shè)施供給不足，無法滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活需求。在我國農(nóng)村地區(qū)，水利、道路、電力等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施長期投入不足，且多數(shù)存在功能落后、更新緩慢等問題。與農(nóng)民生活密切相關(guān)的供水、通訊、醫(yī)療及文化娛樂等生活性基礎(chǔ)設(shè)施，也普遍存在供給不足問題，難以滿足居民的物質(zhì)文化生活需求。三是管理體制不完善，利用效率低下。在管理方面，普遍存在產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)利分割嚴(yán)重等問題；財政、信貸與投資三者職能不分，基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟效益低下。投資管理上存在責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一問題，營運上存在責(zé)任制執(zhí)行力不足、壟斷定價等問題。

我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生上述問題的原因主要在于以下兩大方面：

從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的特性上看，所需的投入量大，且投資于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的間接效益難以衡量。同時，其效益的發(fā)揮通常具有一定的延滯性，項目收益在短期內(nèi)很難見效，地方政府往往缺乏投入積極性，影響城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的順利推進。比如大型水利工程，只有當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，其作用才會顯現(xiàn)出來。同時，政府投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還面臨著自然環(huán)境和市場不確定性的雙重風(fēng)險，容易因決策主觀化而導(dǎo)致投資失誤。在當(dāng)前基本上仍處于“唯GDP”的政績考核體制下，為規(guī)避投資風(fēng)險，地方政府進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性不高。從地方財力方面來看，隨著經(jīng)濟社會事業(yè)的迅猛發(fā)展，地方政府的財政支出量迅速增加，收支壓力持續(xù)增大。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來源于地方財政的背景下，財政收支壓力造成了地方政府無力滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入需求。

農(nóng)村稅費體制改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，卻也收窄了基礎(chǔ)設(shè)施投入的籌資渠道。長期以來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上實行的是城鄉(xiāng)有別的財政投入體制，城市主要由政府財政預(yù)算安排，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施則主要由基層政府和農(nóng)戶負(fù)責(zé)，國家僅給予一定補助。這種二元投入體制的必然結(jié)果就是國家財政過于偏重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而農(nóng)村地區(qū)投入則不足。此外，由于城鄉(xiāng)各行政主體間缺乏必要的協(xié)調(diào)機制，加上業(yè)已存在的城鄉(xiāng)二元體制，使得我國的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終未能放在一體化的視野內(nèi)進行統(tǒng)籌規(guī)劃。城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施時常不能形成有機銜接，往往是先城市，后城鎮(zhèn)，形成了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“貌合神離”的二元格局。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入關(guān)系的相互協(xié)調(diào)

自2008年1月《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實施以來，我國的空間規(guī)劃已由過去單純的城市中心擴展到整個城鄉(xiāng)區(qū)域，這對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提出了更高的要求。在對城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃設(shè)計時，應(yīng)強調(diào)整體布局的協(xié)調(diào)性，處理好各投入主體的相互關(guān)系，實現(xiàn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、時間及區(qū)位等方面的城鄉(xiāng)無縫銜接。基于政府財政收支狀況及農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展需求，單靠地方政府或農(nóng)村自身力量，很難為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供所需的龐大投入規(guī)模。為建立起穩(wěn)定的資金來源渠道，應(yīng)充分調(diào)動各方力量，構(gòu)建多元化投資體系，并協(xié)調(diào)好各投入主體相互關(guān)系。

1.政府與市場

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)屬純公共品或準(zhǔn)公共品，其建設(shè)投入決策的關(guān)鍵之處在于理順政府與市場關(guān)系，依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同性質(zhì)，決定是由政府財政直接供給還是引入其他力量參與。純公共品性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有非競爭性和非排他性，由于市場提供是以購買為前提，所以該類設(shè)施只能由政府（中央或地方政府）提供，以稅收等形式實現(xiàn)彌補。準(zhǔn)公共品性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施兼具公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品性質(zhì)，實踐證明，準(zhǔn)公共品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施在引入多元化投入主體時，可有效緩解供給不足問題，減輕地方政府財政壓力。

無論是何種性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，其投入都應(yīng)避免讓農(nóng)民成為主要承擔(dān)者。發(fā)達國家在工業(yè)化時期均不同程度的對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村加以特別保護。在日本，不僅道路、農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由政府全資建設(shè)，而且農(nóng)民在購買大型農(nóng)用機械時，也可獲得政府補貼。政府為確保糧食安全和農(nóng)業(yè)競爭力對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行投入，是符合國際慣例的。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)地位依舊脆弱，政府應(yīng)切實履行公共管理職能，擔(dān)負(fù)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)角色。

2.中央政府與地方政府

為確保政府作用在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的正常發(fā)揮，需處理好中央政府與地方政府的投入關(guān)系。假設(shè)中央政府（C）和地方政府（L）共同投資建設(shè)某地的城市基礎(chǔ)設(shè)施（投資額U）、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（投資額F）及工業(yè)項目（投資額I），中央政府和地方政府預(yù)算資金分別為BC和BL。中央和地方共同投入地方（包括城市和農(nóng)村）基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)項目建設(shè)后，對建設(shè)成果的滿意度（即效用）分別為RC、RL，效用函數(shù)取C-D形式，建立如下決策模型：

中央政府：MaxRC=（FC+FL）α（UC+UL）β（IC+IL）γ，s.t.FC+UC+IC≤BC，F(xiàn)C、UC、IC≥0

地方政府：MaxRL=（FC+FL）θ（UC+UL）λ（IC+IL）γ，s.t.FL+UL+IL≤BL，F(xiàn)L、UL、IL≥0

a（UC+UL）=β（FC+FL）；a（IC+IL）=γ（FC+FL）

FC+IC+UL=βC；FL+IL+UL=βL

聯(lián)立上述四式，可得地方政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入上的反應(yīng)函數(shù)為：

該函數(shù)表明：當(dāng)中央政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上增加投入時，地方政府卻會削減等額的資金投入量，存在著此消彼長的博弈結(jié)果。要克服該問題，中央政府需激勵地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施一體化事業(yè)中的積極性，即促使θ趨近于a，λ趨近于β。

為此，可從以下三方面著手：第一，明晰中央與地方政府的責(zé)任范疇。可根據(jù)所涉區(qū)域范圍，跨省區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬國家級公共品，跨地區(qū)的屬省域公共品，跨縣的歸為地市級公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)的則屬縣市級公共品。以此為據(jù)，中央及省級政府主要負(fù)責(zé)投入建設(shè)跨省及跨市的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目，縣、市級地方政府則負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)項目的投資工作。

第二，依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平來確定投入主體。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的區(qū)域，其農(nóng)村地區(qū)的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以地方投入為主，中央政府給予必要的配套補貼；而在經(jīng)濟相對落后的區(qū)域，其農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入主體則應(yīng)是中央政府。

第三，建立資金使用的監(jiān)督管理機制。由于工程項目資金使用信息的非對稱性，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金被截留、擠占、挪用或地方配套不足的情況時有發(fā)生。據(jù)初步估計，國家的涉農(nóng)財政投入中約有三成不能及時到位或不到位。因此，應(yīng)建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的使用監(jiān)督機制，確保涉農(nóng)資金發(fā)揮最大作用。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資運營模式的創(chuàng)新

目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中的部分項目主要由企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)，如農(nóng)網(wǎng)改造項目的投資方是電網(wǎng)公司，村村通電話則是由電信運營商負(fù)責(zé)投資建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)揮了重要作用，但其他多數(shù)設(shè)施項目存在籌資渠道單一、權(quán)利分割嚴(yán)重、經(jīng)濟效益低下等問題。為加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，還應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資運營體制，選擇適合的運營管理模式。

1.融資方式選擇

（1）基礎(chǔ)設(shè)施投融資的階段性。根據(jù)一國資本市場發(fā)育狀況和政府行政管理水平，可將基礎(chǔ)設(shè)施融資方式演變分為三個階段：第一階段為項目融資。BOT、TOT（特別是BOT）是多數(shù)國家在發(fā)展初期通常采用的融資方式，操作相對簡便，對經(jīng)濟體系的沖擊風(fēng)險相對較小，是適用于資本市場發(fā)育和行政管理水平較低的融資方式。第二階段為專業(yè)機構(gòu)融資。此時，政府的行政管理水平較高，且國內(nèi)資本市場已發(fā)展到一定水平，以專業(yè)機構(gòu)運作為主。第三階段為資本市場融資。以債券市場融資、資產(chǎn)證券化融資（ABS）及股票市場等融資方式為主，該方式接近于完全市場化，需要政府擁有更高的行政管理水平以確保市場化運作的順利進行。

（2）適合我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式。鑒于我國資本市場發(fā)育及行政管理水平，對于具有很強社會性的農(nóng)村基礎(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、能源等項目，適合的融資方式應(yīng)為BOT模式。由地方政府或項目行政管理部門提供的特許協(xié)議作為融資基礎(chǔ)，企業(yè)作為投資方和經(jīng)營方安排融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護。在特許期內(nèi)，企業(yè)向基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收取一定費用，回收投入并獲取合理回報。待特許期滿，無償移交給政府部門。相對于完全由政府財政投入而言，通過BOT方式，在政府財力有限的情況下，仍能建設(shè)一些項目，而風(fēng)險轉(zhuǎn)給了企業(yè)，政府則可以集中有限財力去建設(shè)其他更具戰(zhàn)略意義的發(fā)展項目。同時，BOT方式將企業(yè)運營的高效率引入到公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，利于提高建設(shè)質(zhì)量和速度。

2.運營監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變

在確定運營模式時，應(yīng)先判定其性質(zhì)，對于規(guī)模經(jīng)濟要求較低、民營化效率更高的基礎(chǔ)設(shè)施部門，宜采用市場競爭運營管理模式；具有自然壟斷的水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，則采取變通的競爭性經(jīng)營方式，如特許經(jīng)營合同等；大部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既包括自然壟斷業(yè)務(wù)又包括競爭業(yè)務(wù)部分，PPP（Public Private Partnership）為適合于此類設(shè)施的運營模式，運作過程如圖1。該類基礎(chǔ)設(shè)施可實行業(yè)務(wù)分離，即部分業(yè)務(wù)采用市場競爭經(jīng)營，其余部分則采取變通競爭經(jīng)營，公共機構(gòu)與私人企業(yè)機構(gòu)通過簽署基礎(chǔ)設(shè)施運營合作協(xié)議，明確各自的權(quán)利及義務(wù)，共同出資經(jīng)營、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。

圖1 基礎(chǔ)設(shè)施運營PPP模式

圖2 監(jiān)管架構(gòu)

為確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的正常運作，實施有效監(jiān)管是關(guān)鍵。如圖2所示，公共機構(gòu)應(yīng)制定相應(yīng)的法律規(guī)制框架，在項目決策方式、招投標(biāo)及評標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議擬定、風(fēng)險分擔(dān)與利益共享、服務(wù)質(zhì)量、合同執(zhí)行、爭議協(xié)商與解決等方面進行必要的規(guī)范和監(jiān)督。私人企業(yè)機構(gòu)通過市場競爭參與項目，負(fù)責(zé)項目的經(jīng)營管理，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。

3.提高行政管理水平

在對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、經(jīng)營監(jiān)管模式進行改革的同時，政府應(yīng)提高在該領(lǐng)域的行政管理水平。第一，明確政府主體地位，通過立法樹立政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施決策中的權(quán)威性，強調(diào)其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)制定、價格水平監(jiān)督及經(jīng)營特許權(quán)實施等領(lǐng)域的主體地位。第二，專設(shè)管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃，籌措建設(shè)資金，監(jiān)督資金使用情況，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府機構(gòu)與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營中的相互關(guān)系。第三，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營制定詳細科學(xué)的前期規(guī)劃和長遠規(guī)劃，并制定詳細的專項投資規(guī)劃。第四，完善決策機制，從規(guī)劃設(shè)計直至建成運營的全過程，應(yīng)積極征詢相關(guān)利益主體的意見，建立健全廣泛參與、相互協(xié)調(diào)的決策機制。

［1］蓋爾·約翰遜.經(jīng)濟發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題［M］.林毅夫等譯，北京：商務(wù)印書館，2004，96 -105.

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