防止縣域官員腐敗與優化縣域政治生態*

閻德民

近些年來，縣域官員腐敗特別是縣委書記腐敗，已經成為廣大黨員群眾反映強烈的社會熱點問題。縣域官員腐敗，影響縣域社會穩定，削弱黨在縣域社會的公信力和執政基礎。縣域政治生態不佳甚至惡化是滋生縣域官員腐敗現象的重要條件。深刻揭示縣域政治生態狀況與縣域官員腐敗之間的內在聯系，客觀分析造成縣域政治生態不佳甚至惡化的深層原因，提出優化縣域政治生態的思路與對策，對于防止縣域官員腐敗、保持縣域社會穩定、鞏固黨在縣域社會的執政基礎，具有重要的實踐意義和理論價值。

一、從政治生態視角探尋縣域官員腐敗的根源

近些年來，買官賣官、貪污受賄、包養情婦、腐化墮落等腐敗現象在全國一些縣域屢有發生，縣域官員特別是縣委書記成為腐敗高發群體。在有的地方，還出現了同一縣域內縣委書記、縣長“前腐后繼”接力腐敗的情況。有的地方縣委書記貪腐案發，往往把眾多副科級以上干部都牽扯進去，由此導致縣域政治雪崩現象的出現。

人們不禁要問：這些縣官們到底怎么了？是什么原因使他們如此接二連三地墮入了腐敗的泥潭？筆者以為，一個黨員領導干部之所以蛻化變質為腐敗分子，原因是多方面的，既有其自身主觀方面的原因，如放松主觀世界的改造，導致理想信念動搖、思想道德滑坡、精神家園荒蕪等，也有其所處客觀環境方面的原因，如政治生態狀況對他們的深刻影響。

政治生態是一個復雜的系統，主要由政策環境、法治環境、輿論環境、用人環境和廉政環境等構成，涉及黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設狀況。政治生態與領導干部廉潔從政狀況二者相互聯系、相互影響。一個地方政治生態良好，有利于增強領導干部的廉潔從政意識，筑牢拒腐防變的思想道德防線，遏止腐敗現象的發生。反之，一個地方政治生態不佳或者惡化，不正之風盛行，勢必助長領導干部邪念的產生，成為腐敗現象滋生蔓延的溫床。

從總體上說，目前我國縣域的政治生態是好的。近些年來，我國綜合經濟實力特別是縣域綜合經濟實力之所以能夠持續增強，縣域社會總體保持和諧穩定，表明我國縣域的黨風、政風和社會風氣比較清正，干部群眾的精神狀態比較好。這是我國縣域社會的主流。但是，也要清醒地看到，政治生態不佳甚至趨于惡化的情況，在個別縣域確實存在，有的還相當嚴重。

近些年來，受國內外各種因素的影響，奢靡之風、浮躁之風、虛假之風、媚俗之風、吹捧之風、跑要之風等不正之風在一些地方比較嚴重的存在著。一些人貪大求洋、追求豪華、過度消費、炫富比闊；一些人急功近利、目光短淺，功利心重、好大喜功，不愿意干打基礎、謀長遠的事情，熱衷于“政績工程”；一些人作風不實、形式主義嚴重，只圖虛名、不求實效，為了所謂“政績”不惜弄虛作假；個別人貪圖享受、貪圖錢財、貪圖美色，崇尚享樂主義，沉溺于燈紅酒綠、聲色犬馬之中；少數人具有扭曲的媚上情結，唯領導馬首是瞻，對上級趨之若鶩，極盡巴結獻媚之能事；一些人無原則地歌功頌德，熱衷逢迎討好、互相吹捧；少數人權欲熏心，跑官要官買官，為謀取官位和權力不擇手段。

上述不正之風的流行，對縣域政治生態產生了相當嚴重的負面效應。在上述這些歪風的作用下，一些縣區在政治生態方面容易出現以下一些不良亂象。

一是容易形成縣域官場內庇蔭網。上述不正之風的流行，會讓一些縣域領導干部特別是縣委書記更加飄飄然、完全忘記了“我是誰”的同時，使得原本就根深蒂固的“權力崇拜”、“關系崇拜”、“金錢崇拜”意識得到進一步的強化，上下級之間的人身依附關系得到進一步的固化，以少數縣域高官為核心，以權力和金錢為“潤滑劑”，以親情、友情、鄉情為“粘合劑”，形成若干層級不同的關系網，彼此結成利益聯盟，在縣域官場“逐漸衍生出具有封建專制色彩的家族化、幫派化、圈子化的個人政治庇蔭關系網結構”，他們利用其所掌管的體制內的合法性政治資源，“在政治上拉幫結派，在經濟上相互牽連，把原先制度化、程序化的地方組織結構變成了‘施恩者’與‘效忠者’之間的私人政治”①。

二是容易形成官場“潛規則”，并使“潛規則”代替顯性的正式規則成為官場運作的重要行為范式。由于上述不正之風的流行，會導致在一些縣域形成不少沒有明文規定的、但被人們約定成俗的官場“潛規則”。譬如：遇事先看“一把手”的意思，“頭”的意見就是我的意見，凡事莫要較真講原則，否則官運遲早要夭折；在官場混要互相給面子，不去觸動同僚的“奶酪”；官場如戰場，莫要“空手套白狼”，“不跑不送原地不動，只跑不送暫緩使用，又跑又送提拔重用”。這些不登臺面但卻頗有市場的官場“潛規則”如果大行其道，那么，民主集中制等許多顯性的正式規則會嚴重失靈，甚至會被完全取代。在這種病態的縣域政治生態環境中，一些庸官、昏官可能混得人五人六，一些貪官可能“帶病”提拔、一路升遷，而一些原本正直清廉的干部則或者不得不改變初衷、隨波逐流，或者因成為官場“另類”而無法立足、被逆向淘汰。

三是容易導致縣域政權出現“蘇丹化”現象。所謂政權“蘇丹化”現象，是指地方政權運行中形成那種類似于漢語中“土皇帝”的政體，其基本特征是掌權者權力不受制度和規則約束，將其治理區域變成個人的私人領地，并形成以效忠其個人為基礎的朋黨式關系網。如被查處的腐敗分子杜保乾在中部某省某縣擔任縣委書記時，就像是那里的“土皇帝”。他利用手中的權力把公共資源變成個人私產，隨心所欲擅權專橫而又不受任何約束。在其治下，他巡視城鄉的電視錄像要作為“重要新聞”滾動播出；其頭像與“語錄”赫然出現在重要地段的大幅廣告牌上；為突出自己在該縣的統治地位，他竟然命令縣電視臺掐斷中央和省市的電視頻道，一天到晚只播放本縣節目。更為駭人聽聞的是，他在一次全縣干部大會上竟狂妄地說：“你們要和縣委保持一致。縣委是什么呢？縣委就是縣委書記。”②

四是勢必導致公眾政治參與度和認同度下降。公民政治參與是現代民主政治的核心，是政治文明發展進步的重要標志。在我國社會主義制度下，人民群眾廣泛而積極的政治參與是人民當家做主的重要體現。然而，在近年來我國公民政治參與意識不斷增強、主動性參與明顯增多的大背景下，少數縣域基層的公眾政治參與意愿和參與程度卻逆勢下降，不少人對縣域政治生活表現出一種“無所謂”的消極、麻木乃至冷漠的態度，有的甚至采取遠離政治生活的逃避態度。究其原因，除了公民意識淡薄、經濟因素困擾、政治參與機制不完善以及傳統政治文化影響以外，由縣域政權“類蘇丹化”、官場“潛規則”大行其道等所造成的縣域底層民眾政治參與挫折感，也是其中的一個重要原因。在縣域官場內庇蔭網政治模式下，縣域底層民眾表達利益訴求、監督權力運行的渠道非常狹窄，某些方面和環節甚至完全被人為地堵塞，提出的意見和建議如泥牛入海，得不到任何答復；投訴和舉報多被扣押，不少投訴者和舉報人甚或遭到打擊報復。所有這些，不能不使縣域底層民眾產生某種政治參與的挫折感，從而在一定程度上泯滅了他們政治參與的興趣和愿望，扼殺了他們政治參與的主動性和積極性；所有這些，都會導致政治冷漠情緒在一些縣域底層民眾中快速彌漫，進而使民眾對縣域政權的政治認同度進一步下降。

上述不良政治生態是滋生縣域官員腐敗現象最重要的溫床。錯綜復雜的朋黨式庇蔭網和官場利益聯盟的形成，為權力越界和濫用平添了一些保護傘和遮蔽層，使得對權力運行的制約和監督變得愈加困難；顯性正式規則尤其是權力運行制約和監督機制的失靈，以及人們對腐敗現象逐漸從深惡痛絕到“習以為常”，甚至從麻木到羨慕，腐敗從一種政治現象演變成一種文化現象，一些貪婪之徒以權謀私起來更加肆無忌憚。因此可以說，不良縣域政治生態是縣域官員腐敗的重要基礎，縣域官員腐敗是不良縣域政治生態開出的“惡之花”。

二、導致個別地方縣域政治生態不佳甚或趨于惡化的主要原因

縣域官員腐敗案件的頻發多發，表明個別地方的縣域政治生態不佳甚或趨于惡化。導致個別地方縣域政治生態不佳甚至趨于惡化的主要原因有以下幾個方面。

一是黨不管黨現象相當突出。黨要管黨、從嚴治黨，是我們黨的優良傳統和寶貴經驗。鄧小平指出：“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對執政黨來說，黨要管黨，最關鍵的是干部問題，因為許多黨員都在當大大小小的干部。”③然而在個別縣（區），黨不管黨的現象相當突出。有些縣區領導特別是縣區委書記把經濟工作看成是硬任務，抓招商引資、搞經濟發展很有一套，就是不重視黨的自身建設，把招商引資、發展經濟當成“硬指標”，卻把黨建工作當成“軟任務”，說起來重要、抓起來次要、忙起來不要。這些同志抓黨員干部教育失之于泛，缺乏針對性和說服力，效果不理想；抓黨員干部管理失之于偏，抓落實如“蜻蜓點水”不到位，甚至出現偏差；抓黨員干部監督失之于軟，怕得罪人丟選票，睜只眼閉只眼；抓黨員干部懲戒失之于寬，執紀執法不嚴，對違法違紀者盡可能地大事化小小事化了；抓廉潔自律失之于松，自律意識淡漠，放松自我改造和自我約束。

二是價值觀迷失亂象亟待治理。轉型期的中國社會，是一個價值觀念多元碰撞的社會。盡管社會主義核心價值仍然占主流話語地位，但是卻已經被西方價值觀念擠占了不少話語空間，并且有被日益邊緣化的危險。現實生活中，一些老板、大亨們一擲千金、揮金如土的“瀟灑”人生，以及被影視文化肆意渲染的住豪宅、開名車、金屋藏嬌、紙醉金迷等奢靡生活，與國家公職人員微薄的工資收入、緊巴的低水平消費形成了強烈反差，使一些黨員干部心理失衡。一些黨性不強、意志不堅定者經不起誘惑和考驗，人生觀、價值觀發生錯位和扭曲，迷失自我、步入歧途，道德滑坡、底線失守、精神荒漠化、人格低矮化成為其行為特征。

三是傳統政治文化的影響根深蒂固。中國是一個有著近兩千年封建統治歷史的國家，在長期的封建專制統治過程中形成了與之相適應的政治文化。“君權神授”、“順天應人”、“君主崇拜”等思想觀念，在整個封建時代占統治地位并得到廣泛渲染，“權力崇拜”意識和“權力本位”的價值觀在人們腦海里打下了深深的烙印。盡管我們搞了60多年的社會主義，但是封建政治文化至今仍在影響著一些人的思想和觀念，支配著一些人的行為。特別是在鄉村文化氣息濃厚的縣域官場，傳統政治文化仍在很大程度上影響著一些黨員干部的價值取向、道德選擇和行為模式，成為縣域政治生態惡化的重要精神土壤。

四是權力過分集中的沉疴尚待革除。改革開放以來，改革黨和國家領導制度、解決權力過分集中問題在總體上取得了明顯進展，獲得了一定成效。但是，在一些縣域黨委領導班子中，“一把手”個人集權、個人專斷的問題依然存在，鄧小平同志當年所說的“以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質”④這一痼疾依然難以割除，甚或比過去更為嚴重。“一把手絕對真理，二把手相對真理，三把手服從真理，其他把手沒有真理”，坊間流傳的這個段子反映了個別縣域的官場政治生態。在個別縣域，縣委書記成了“土皇帝”，在其所管轄的區域內幾乎沒有任何可以制約他的力量。這就勢必使那些想攬工程掙錢的人特別是想攬大工程掙大錢的人，那些想當官特別是當了官還想當更大官的人，把行賄的目標對準位高權重、能夠“一錘定音”的縣委書記。

五是貧富差距過大等社會公平問題日益凸顯。改革開放革除了“大鍋飯”的弊端，拉開了收入差距，激發了人們從事生產經營和干事創業的積極性，但是又出現了收入差距拉得過于懸殊的問題，以致出現了有人所形容的“富人有錢無處花，窮人有錢不敢花”的現象。目前，社會公眾對勤勞致富正當經營造成的收入差距有一定承受力，但是對違法犯罪致富現象，對不正當收入造成的不合理的貧富差距，心理不平衡，反映十分強烈。分配差距過大、分配不公，加之日漸蔓延的權錢交易、貪污腐化等，勢必會在一定程度上扭曲社會公眾尤其是縣區基層群眾的政治情感，從而動搖乃至摧毀人們原本固守的理想信念和道德行為根基，導致人們產生對現實不滿的政治情結，從而進一步加劇政治生態的惡化。

三、優化縣域政治生態的對策建議

消極腐敗是我們黨面臨的“四大危險”之一，是可能毀掉中國特色社會主義事業的致命傷。縣域官員腐敗影響黨和政府形象，損害黨群干群關系，輕則引起群眾的怨恨和不滿情緒，重則引發大規模的群體性事件。我們要從鞏固黨的執政地位、履行黨的執政使命的高度，堅持縣域善治理念，著力重構和優化一些縣域的政治生態，從源頭上探尋防治縣域官員腐敗的路徑和舉措。

一是培育和塑造縣域人文精神。人文精神是一個民族的靈魂。我們要重構和優化縣域政治生態，治理縣域官員腐敗，必須積極培育和塑造縣域人文精神。抓住了縣域人文精神培育，就抓住了優化政治生態之魂。要著力引導人們正確辨別榮與辱、是與非、美與丑、善與惡，弘揚社會正氣，塑造美好心靈，樹立正確的價值取向和行為導向。村落文化是縣域政治生態的深厚基礎。針對其重人情關系的典型特征，要強化規則意識，培育法治文化，為增強主流價值理念感召力、重建縣域政治生態提供堅實的人文基礎。

二是加強黨風政風民風建設。在當代中國語境下，政治生態是黨風、政風、社會風氣的綜合體現，其核心問題是黨風問題。一個縣政治生態惡化，從根本上說是源于該縣干部作風的敗壞。優化政治生態，也就應當從加強黨風建設抓起。抓住了黨風建設，就抓住了優化政治生態的關鍵。要按照“八個堅持、八個反對”的要求，著力解決黨風方面存在的突出問題，解決群眾反映最強烈的問題。黨風正則政風良，黨風正則民風淳。各級黨組織和領導干部的作風如何，直接決定著政風的實際狀況，在社會上具有很強的導向和示范作用。要在加強黨風建設的基礎上，著力構建以優良的黨風促政風、帶民風的長效機制。縣域各級黨員干部要做以優良的黨風促政風帶民風的模范實踐者。

三是增強縣域黨組織的執政能力特別是社會整合能力。一個縣域政治生態的實際狀況，同該縣域內黨組織的執政能力密切相關。優化政治生態，必須切實加強縣域黨組織的執政能力。抓住了執政能力建設，就抓住了優化政治生態的根本。增強縣域黨組織的執政能力，關鍵在于抓好各級黨委班子建設，著力提升領導干部的執政素質和執政水平。社會整合能力是黨的執政能力的重要方面。加強縣域黨組織的社會整合能力，是強化黨對社會的領導和控制的重要舉措。要著力加強黨的思想理論建設，充分發揮社會主義核心價值體系的整合力和引領力；加強民主政治建設，拓展基層利益訴求表達渠道；加強黨的基層組織自身建設，增強其聯結和協調統籌功能，促進公民社會的組織化和社會組織結構的整合；充分發揮執政黨制度整合的功能與優勢，提高整合的制度化水平。

四是要樹立正確的選人用人導向。為政之要，重在人才。選人用人導向是一面旗幟。選準用好一個領導干部，就等于在廣大干部面前樹起一個標桿，就會對廣大干部起到積極的引導和示范作用，促進政治生態優化。因此，選準用好干部是優化縣域政治生態的關鍵環節。要堅持德才兼備、以德為先用人標準，充分尊重群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權，著力提高選人用人公信度，進一步匡正選人用人風氣。健全和完善體現正確政績觀要求的干部選拔、任用、考評、獎懲體系，真正把群眾公認、實績突出的優秀干部選拔到重要崗位上來；讓想干事的有機會，會干事的有舞臺，干成事的有地位；讓那些得過且過、政績平平的人無法濫竽充數，讓那些投機鉆營、跑官要官的人沒有市場。

五是穩步推進縣域民主法治建設。加強民主法治建設，是優化縣域政治生態的根本途徑。要切實加強黨內民主建設，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，完善黨代會制度和黨內選舉制度，完善黨內民主決策機制，堅決克服個人獨斷專行和班子軟弱渙散現象。要大力發展基層民主，推進政務公開，拓寬制度化參與縣域治理渠道，建立主體多元、方式開放的縣域治理機制。縣域黨組織要按照科學執政、民主執政、依法執政的要求，帶頭維護法治的尊嚴和權威，堅持依法辦事。各級政府要嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責，推進政府管理方式創新，加強行政決策程序建設，善于運用法律手段深化改革、推動發展、維護穩定，為全面建設小康社會提供有力法治保障和良好法治環境。

六是加快推進縣權改革。民為邦本，縣為國基。在現行的黨的組織結構和運行機制中，縣級黨委處于城鄉結合、宏觀與微觀結合的樞紐部位和承上啟下的關鍵環節，擔負著把黨的路線方針政策貫徹落實到城鄉基層的重要職責。縣級黨委權力是否規范，是否健康運行，對縣域經濟發展、政治生態、社會和諧穩定都會產生重要影響。防止縣級黨委權力運行失范或被濫用，根本在推進黨委領導體制改革，核心是推進黨務公開，增加權力運行的透明度，加強對權力的制約和監督。要以實現縣域善治為目標，著力深化縣委權力公開透明運行，廓清權力邊界，強化制約和監督，保障權力在法治框架內運行，重點強化對縣委書記職權的規范和制約。要整合監督力量，暢通監督渠道，加強情況反饋，形成縣委權力特別是縣委書記權力運行的制約監督機制和反映問題處理工作機制。

注釋

①張新光：《“內生腐敗”及其成因》，《天津行政學院學報》2008年第4期。②石飛：《“土皇帝”的謬論：縣委就是縣委書記》，《中國青年報》2001年9月26日。③④鄧小平：《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，1994年，第328、231頁。