構建農民工市民化成本分擔機制的思考*

高 拓 王玲杰

從城鎮化發展演進的階段性特征來看，當城鎮化率在30%到70%之間時，城鎮化進入快速發展階段。僅新世紀頭10年，中國城鎮化率就提高了11個百分點，城鎮人口增加了近2億人。①。2011年，我國城鎮化率歷史性的突破了50%，在這種發展態勢下，即使保持十年來平均1個百分點左右的增速，每年就要有超過1千萬人口涌入城市。對這一大批城市新生人口而言，如何從進入城市到融入城市，如何從完成身份、職業轉換到實現社會、文化融合，成為必須解決的問題，加快推進農民工市民化已經成為城鎮化面臨的嚴峻挑戰。把符合條件的農民工逐步轉為市民，讓農民工也能同樣享受到與城鎮居民一樣的基本公共服務，縮小城鄉差距，促進城鄉一體，已經成為我國加快城鎮化進程中面臨的重要任務。而要實現這一任務，不僅要破除城鄉二元結構下的制度制約、政策制約，還面臨的一個突出問題就是如何構建農民工市民化的成本分擔機制，以解決農民工市民化的巨額成本與發展中人口大國承擔能力之間的矛盾。

一、加快農民工市民化進程的現實意義

在城鎮化進程中，農民工市民化主要指農村富余勞動力在完成了兩個轉變——就業結構從第一產業向第二、三產業的轉變，生活空間從農村向城鎮的轉變之后，進一步獲得市民化的兩個表征——以獲得城鎮居民戶籍身份為核心的身份表征，和以享受到與城鎮戶籍居民同等的教育、醫療、衛生、社會保障、住房保障等公共服務為核心的質量表征。目前，雖然中國城鎮化率已經過半，但是由于戶籍人口城鎮化率明顯低于常規統計口徑下的常住人口城鎮化率，那么在進入成熟城鎮化階段之前，中國將面臨涉及到大約4億農民工的市民化問題，不僅關系到城鎮化、工業化、農業現代化進程，關系到全面建成小康社會目標的實現，更關系到發展與改革、和諧與穩定的全局，對探索中國特色新型城鎮化道路具有重要意義。

(一)加快現代化進程的必然要求

工業化、城鎮化、農業現代化是人類文明進步的重要標志，是現代化建設的核心內容。而城鎮化是中國現代化進程中的一個大戰略、大問題，是現代化應有之義和基本之策。②從我國現代化發展進程來看，雖然已經實現了由農業大國向工業大國的轉變，城鎮規模不斷擴大，現代化進程全面加速。但是同時，作為擁有13億人口的世界上最大的發展中國家，在新的發展形勢、發展階段下，工業化、城鎮化和農業現代化均面臨著結構調整、優化升級、模式轉變等現實難題，實現三化之間的互動、協調、同步發展依然面臨嚴峻挑戰。在城鄉二元結構制約下，由于城鎮化模式粗放并且明顯滯后于工業化和農業現代化發展，使得農業人口向城鎮人口的轉化，尤其是農民向市民的轉化都明顯滯后于現代化進程。顯然，如何以農民工市民化為核心，推進農村人口合理有序地向城鎮轉移是實現工業化、提高城鎮化、推進農業現代化的必然要求。

(二)加快轉變經濟發展方式的現實路徑

以加快轉變經濟發展方式為主線，是堅持科學發展的必由之路。擴大內需是加快轉變經濟發展方式的基本要求和首要任務，而擴大內需的最大潛力在于城鎮化。③2011年，中國農村居民消費水平為5633元，而城鎮居民消費水平為18750元，達到農民居民的3.3倍。由此看來，增加1個城鎮人口，就可以帶動3倍于農民的消費支出，同時通過相應的城鎮基礎設施和公共服務建設還可以產生巨大的投資和消費需求，成為拉動經濟增長的重要引擎。但是另一方面也要看到，激活并釋放這一內需潛力的前提是要使進城農民工真正實現生產方式和生活方式的轉變，成為城鎮居民中的平等一員，享受一樣的就業、住房、醫療、教育等公共服務和社會保障，才能產生有效消費需求，而不是游離于城市體制之外，在城鄉之間二元結構尚未破除的同時，又形成城鎮內部二元結構，成為經濟社會和諧穩定發展的新障礙。可以說，要激活內需潛力的原動力和主引擎，加快經濟發展方式轉變，加快推進農民工市民化是重中之重。

(三)全面建成小康社會的目標要求

十八大指出，隨著世情、國情、黨情繼續發生深刻變化，我國已經進入全面建成小康社會決定性階段。要實現這一目標藍圖，重要途徑之一就是要走新型城鎮化道路，而這個“新型”的集中體現就是以人為本的城鎮化，關鍵是要在城鎮化進程中提高城鎮化的質量，重點是要解決農村遷移人口在進入城市后，由于與城鎮居民在就業收入、身份地位、社會保障、公共服務等方面的顯著差異，而導致的農民工在城市的生存與發展出現日益突出的邊緣化、弱勢化等問題。農民工難以融入城市生活，就難以實現從生產方式、生活方式到社會文化、思想意識的轉變，不僅影響著經濟持續健康發展、人民生活水平全面提高，而且會導致一系列更為嚴重的社會和諧穩定問題，全面建成小康社會的目標也難以實現。顯然，要促進經濟社會與人的全面發展，要讓發展的成果惠及全體人民，積極有序地把符合條件的農民工逐步轉為城鎮居民，是推進城鎮化的重要任務，也是實現全面建成小康社會的目標要求。

(四)破解“三農”問題的必然選擇

農民何處去、農村怎么辦、農業怎么保是阻礙發展的突出難題。只有減少農民，才能富裕農民。④1978年改革開放開始時，中國城鎮化率只有17.9%，有超過8億人口在農村。城鄉收入的顯著差異推動大批農村富余勞動力進入城市打工，為工業增長、城市發展做出了突出貢獻。但是由于城鄉分割的二元制度所限，進城農民工的市民化進程嚴重滯后。2011年，中國戶籍人口城鎮化率僅有35%，比常住人口城鎮化率低了16個百分點。農民工難以真正融入城市安居樂業，而呈現出在城市與農村之間候鳥遷移式的生產、生活狀態，難以在實質上減少農村人口，不利于推動土地流轉和集約利用，推動農業由分散家庭經營向適度規模經營轉變，也就難以從根本上提高農業現代化水平和綜合效益。顯然，只有加快農民工市民化進程，有效提高城鎮化發展質量，從根本上減少農民、改善城鄉資源配置，才能切實改善農村生產生活條件，提高農業生產效率和綜合生產能力，才能實現農業增效、農民增收、農村發展，破解“三農”難題。

二、農民工市民化的主要制約因素

在城鎮化進程中，農民工市民化主要指農村富余勞動力在完成了兩個轉變——就業結構從第一產業向第二、三產業的轉變，生活空間從農村向城鎮的轉變之后，進一步獲得市民化的兩個表征——以獲得城鎮居民戶籍身份為核心的身份表征，和以享受到與城鎮戶籍居民同等的教育、醫療、衛生、社會保障、住房保障等公共服務為核心的質量表征。應該說，農民工市民化的過程實質上也就是農民工從進入城市到融入城市的過程。與此同時，從根本上看農民工市民化的主要困難與障礙，也就是制約兩個轉變實現和兩個表征獲得的三大因素:制度制約、成本制約和能力制約。

(一)制度制約

不少研究都指出，制度制約是影響農民工市民化的主要因素。在城鄉分割的二元結構下形成的以戶籍制度為代表的城鄉制度壁壘是特定歷史條件下的產物，從當時的經濟社會發展來看，有其合理性，也曾經對中國發展做出了貢獻。但是隨著時代變遷、經濟轉型和社會進步，二元制度體系在限制城鄉之間的資源優化配置，尤其是人口自由遷移流動等方面的弊端日益凸顯，直接導致城鄉之間的差距不斷擴大，進城農民工的利益難以得到保障，影響城鎮化發展質量和水平。

從農民工市民化的重要表征來看，獲得城鎮戶籍進而享受到以戶籍為載體附加的教育、醫療、就業、社會保障等城鄉有別的各種社會福利是衡量農民工市民化的程度和水平的重要標志。大批農民工在進入城市、完成職業轉變之后，由于難以獲得城鎮戶籍，被隔離在城市管理體制和服務體系之外，與城鎮戶籍人口相比，在社會福利和權利利益方面存在明顯落差，形成城市內部的二元結構。由此看來，二元戶籍制度顯然是制約農民工市民化的制度核心，而其他附著在戶籍制度上的一系列社會福利制度對農民工產生限制與排斥，對市民化中的關鍵環節——城市融入有著根本性的影響。

從農民工市民化的演進階段來看，在農村退出階段，主要制約因素是農村土地制度的障礙。其中包括土地所有、經營、使用、流轉、征用、補償等制度在內的土地制度的不完善，⑤使得農民工的農村土地承包權和宅基地使用權難以得到應有的收益保障或補償，也就難以真正退出農業和農村。在城市進入階段，實際上在改革開放以后，戶籍制度已經不再直接對農村人口遷移流動產生約束，而是在下一個階段，也就是城市融入階段，由于與戶籍制度相掛鉤的教育制度、住房制度、就業制度、社會保障制度等對農民工過上與城市居民一樣的生活、享受與城市居民一樣的權利構成制約，阻礙了農民工市民化的進程。

(二)成本制約

從前述研究中可以發現，城鄉二元戶籍制度是制約農民工市民化的主要因素。從改革開放初期到現在，由于在統籌城鄉發展、解決“三農”難題等方面的阻礙效應日益擴大，戶籍制度改革的呼聲也越來越高、越來越迫切。而改革步伐之所以相對較慢，正是由于戶籍制度改革并非單一的以人口管理為核心的制度改革，而是由于戶籍已經成為身份和福利的象征，相應的改革也就涉及到了附著在戶籍之上的多個領域的福利剝離與福利補償。而要將原本只覆蓋城鎮本地戶籍居民的基本公共服務擴展到農民工并保障其特殊權益，需要額外的投入，這可以視為農民工市民化的成本。⑥由于農民工市民化的成本涉及到公共衛生、就業扶持、子女教育和住房保障、社會保障等多項公共服務，且長期以來城鄉之間的公共服務能力與水平上的差距不僅沒有縮小反而有擴大趨勢，再加上我國正處于城鎮化加速發展階段，農民工群體規模龐大，農民工市民化的巨額成本顯然成為阻礙這一進程的主要制約因素。

有研究測算，在2030年前，全國大約有3.8億農業轉移人口需要實現市民化，而市民化成本平均每人為10萬元左右，因此，要將這些進城農民全部實現市民化，需要支付近40萬億元的成本。⑦雖然農民工市民化的核心是要在獲得城鎮居民身份的基礎上，平等享受政府為城鎮居民提供的各種福利待遇，但是作為依然處于社會主義初級階段的發展中的人口大國，顯然不可能單純依靠政府來承擔這一巨額成本。在這種情況下，如何合理構建農民工市民化的成本分擔機制，就成為推進農民工市民化進程的癥結所在。

(三)能力制約

前述的制度制約和成本制約基本上都是農民工市民化的外部制約因素，從內部制約因素來看，則主要體現為農民工自身存在的影響其向市民轉變的相關能力制約，主要包括了就業能力、市場競爭能力和生活適應能力的制約。其中，就業能力制約主要指農民工在脫離農業生產，轉而從事第二第三產業時的職業轉換能力會受到來自自身勞動技能水平的影響;市場競爭能力制約主要指農民工進入城市后，在面臨新的生產方式和市場競爭環境的挑戰下，對于競爭、風險和壓力的承受能力狀況對其市民化進程的制約;生活適應能力制約主要是指農民工所面臨的從農村傳統生活方式向城市現代生活方式的轉變，以及從村落文化氛圍到社區文化氛圍的轉換，由于不同個體在開放度、認可度、接受度方面的差異性，進而對城市融入程度產生的制約。進一步分析可以發現，實際上農民工市民化的能力制約與農民工的受教育狀況直接相關。通常情況下，受教育水平與勞動就業技能呈正相關，并且受教育程度越高，對現代思想觀念的接受程度也越高，越有利于融入城市。從我國發展現狀來看，城鄉之間的教育資源配置上的不均衡是造成農民工受教育水平偏低的直接因素，進而導致農民工進入城市后出現明顯的在就業領域和收入水平上的邊緣化、弱勢化，給農民工市民化帶來嚴峻挑戰。而要消除這一制約因素，一方面需要增加教育投入，另一方面需要均衡在就業、醫療、養老等方面的保險保障水平。那么綜合以上分析，歸根結底還是需要解決農民工市民化的成本分擔問題。

三、農民工市民化的成本分擔機制構建

(一)構建原則

1.注重公平，務實求效。構建農民工市民化成本分擔機制必須兼顧效率與公平的原則，既要考慮到這一分擔機制的建立與完善是一個長期復雜的系統工程，又要從提高城鎮化質量出發積極、合理、有序推進;既要加強農民工權益保護，逐步消除城鎮內部二元結構，又要堅持權利與義務對等原則，引導農村人口有序轉移;既要努力滿足農民工市民化的現實需求，又要考慮目前發展基礎發展階段的現實承受能力;既要充分發揮政府在構建成本分擔機制中的主要作用，又要充分發揮企業、個人和社會的應有作用。

2.承認差異，分類改革。農民工市民化問題本身具有突出的復雜性、層次性和差異性，農民工群體包括了具有不同的成長背景、教育水平和思想觀念的第一代農民工、新生代農民工，農民工特征包括了離土又離鄉、離土不離鄉以及城郊失地農民工等多種特征，市民化過程包括了農村退出、城市進入和城市融入三個階段，市民化區域包括了大、中、小以及城和鎮等經濟社會綜合實力差異顯著的不同區域，解決不同階段、不同類型、不同特點、不同區域的農民工市民化問題，其成本分擔就應建立在不同發展基礎、不同能力水平、不同經濟成本之上，就需要自足實際、承認差異，采取分類有別的制度改革與政策調整措施，建立相應的農民工市民化成本分擔機制。

3.整體謀劃，漸次推進。農民工市民化本身就是一個長期漸進的過程，不僅涉及到與公共服務、社會福利等相關的差距與欠賬彌補所產生的巨額成本，而且分擔主體包括了政府、個人、企業和社會等多元化主體，部門領域涉及了教育、衛生、住建、社保等多行業多部門，尤其在體制轉軌和經濟轉型的矛盾凸顯期，在經濟社會和城市發展的總體承受能力相對不足的情況下，構建農民工市民化成本分擔機制需要堅持整體謀劃和統籌協調相結合，堅持重點領域突破與漸進式改革相結合，既要積極，也要穩妥，分類型、分步驟，有先行先試，有梯度推進，確保農民工市民化成本分擔機制構建的科學性和可行性。

(二)分擔主體

1.農民工市民化的成本。作為人口大國和農業大國，隨著城鎮化進程不斷加快，我國進城農民工數量日益龐大，同時由于長期城鄉二元結構下，城鄉居民在社會福利、公共服務、基礎設施等方面的差距逐步擴大，因此，農民工市民化的成本不僅數額巨大，而且主要是產生于彌補在公共服務和社會保障等方面的歷史欠賬。解決農民工市民化問題不可能一蹴而就，這一巨額成本也不可能一步到位，而應該是一個逐步到位、不斷完善的過程。同時，這一巨額成本不可能單純依靠政府或是農民工個人來承擔，而應從公平與效率、權利與義務出發，構建農民工市民化成本的多元化分擔主體。

2.“一主二層三輔”的分擔主體。“一主”:政府為主。由于農民工市民化的成本主要產生于農民工的權利待遇和福利保障水平得到提升，享受到與城鎮居民同等的公共產品和服務所需要的成本，從具體構成上看，無論是用于城市功能完善和承載能力提升的交通運輸、能源供應、環境衛生等基礎設施的投資成本，還是用于農民工社會福利水平提升的公共教育成本、公共衛生成本、住房保障成本、社會保障成本等，均屬于社會成本范疇，因此，在農民工市民化的成本分擔機制中，應該是政府以公共財政支出承擔為主。

“二層”:中央政府與地方政府各負其責。在以政府為主的同時，進一步按照中央政府與地方政府的職能權責劃分，發揮中央政府在農民工市民化成本分擔機制中的引導扶持作用，突出地方政府的主要分擔主體作用。其中，中央政府主要通過“區域統籌、增量掛鉤、專項扶持”，也就是統籌考慮區域發展差異，對農民工集中流入地區、中西部相對落后地區加大投入;在財政投入增量調整的基礎上，與城鎮化推進速度與質量掛鉤，對增長快、壓力大的地區加大支持力度;設立農民工市民化專項資金，在轉移支付中對義務教育、基本養老、醫療衛生、就業保障等支出進行重點扶持。地方政府作為農民工市民化成本分擔主體，一方面要與中央政府一起分擔具有社會公平和基本保障意義的以社會保障等為重點的相應投入成本，另一方面要作為涉及地方發展的水、電、路以及文化體育、環境衛生等城市基礎設施投入成本的主要承擔者。

“三輔”:個人、企業、社會三方參與成本分攤。其中，農民工個人承擔進入城市后的基本生活成本，也就說農民工作為市民化的受益者，應該承擔在城市的衣食住行等基本生活成本，以及在養老、醫療、失業等社會保障成本中的個人支出部分。農民工所在企業在獲得農民工勞動價值和經濟利益的同時，有責任有義務參與分攤農民工市民化成本，主要包括按照相關政策規定，為農民工繳納養老、醫療、工傷等企業分擔的相應社會保障費用，以及勞動技能培訓等人力資本投資。同時，隨著經濟發展和社會進步，在構建農民工市民化成本分擔機制時，還應積極引導社會慈善和福利機構在推進農民工市民化進程中的積極作用，作為有益的補充與支持，重點在法律維權、社會救助等方面提供人財物支持，參與成本分擔。

(三)推進機制

1.綜合協調機制。農民工市民化成本分擔的機制構建以及其有效運行，不僅需要明晰權責、界定主體，而且需要建立綜合協調機制，在涉及了中央政府、地方政府以及農民工、企業、社會等多主體多部門多層次的利益博弈中，發揮綜合全局、統籌協調與利益調整等作用，通過優化體制機制、制定相關政策等措施，促進資源優化配置、成本合理分擔，加快推進農民工市民化進程。

2.動態互補機制。農民工市民化成本分擔機制的構建及完善是一個長期漸進的過程，也是一個對分擔主體、分擔比例持續進行動態調整與均衡的過程，建立動態互補機制是考慮到隨著現代化演進和城鎮化不斷發展，政府的綜合實力、企業的社會責任承擔能力、農民工市民化水平等都會隨之發展變化，對于成本分擔機制的優化調整是保持這一機制的科學性、持續性、公平性的必然要求。

3.監督考核機制。通過建立監督考核機制，對農民工市民化的巨額投入、資金到位及使用情況進行監督檢查和績效考核，對農民工市民化的落實程度和滿意度進行跟蹤調查，以確保各級政府、各部門及各方參與力量能夠各司其職、各盡其力，保障成本分擔機制的有效運行，避免各種扯皮推諉、銜接脫節或是違法違紀情況發生。

注釋

①喻新安、谷建全、王玲杰:《新型城鎮化引領論》，社會科學文獻出版社，第37頁。②李克強:《協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇》，《行政管理改革》2012年第11期。③李克強:《在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略》，《求是雜志》2012年第4期。④李克強:《關于調整經濟結構促進持續發展的幾個問題》，《求是雜志》2010年第11期。⑤簡新華:《新生代農民工融入城市的障礙與對策》，《求是學刊》2011年第1期。⑥申兵:《“十二五”時期農民工市民化成本測算及其分擔機制構建——以跨省農民工集中流入地區寧波市為案例》，《城市發展研究》2012年第1期。⑦魏后凱:《構建多元化的農民市民化成本分擔機制》，《中國社會科學報》2013年3月1日第7版。