基本公共服務(wù)問責(zé)機制創(chuàng)新的四維構(gòu)想*

曾保根

自黨的十六大以來，黨和國家對基本公共服務(wù)職能越來越重視，在該領(lǐng)域的資金投入也越來越多。然而，基本公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)違背消費者需求意愿甚至是侵害消費者合法權(quán)益的行為，如毒奶粉事件、毒膠囊事件、紅心蛋事件、醫(yī)療腐敗事件等。究其原因，主要緣于我國目前尚未在基本公共服務(wù)領(lǐng)域啟動剛性問責(zé)機制，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給過程整體上處于一種軟約束狀態(tài)。誠然，黨和政府在一定范圍和一定限度內(nèi)對基本公共服務(wù)領(lǐng)域展開過服務(wù)問責(zé)。但是，這種問責(zé)模式尚不成熟，呈現(xiàn)出問責(zé)主體單一、問責(zé)對象模糊、問責(zé)內(nèi)容狹隘、問責(zé)程序失范等現(xiàn)實困境，嚴(yán)重影響了問責(zé)效力。有學(xué)者指出:“對官員缺乏剛性問責(zé)的嚴(yán)重后果是，不但對官員無法形成威懾力，而且還容易放縱官員濫權(quán)的僥幸心理，造成對政府執(zhí)行力和公信力的極大破壞。”①隨著依法治國和依法行政理念逐漸深入人心，隨著基本公共服務(wù)制度建設(shè)的逐步完善，黨和國家必定對基本公共服務(wù)過程開展行之有效的績效考核評估，并在此基礎(chǔ)上對基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量、供給數(shù)量及供給效率實施剛性問責(zé)。這是眾望所歸的發(fā)展趨勢。其中，如何恰當(dāng)且妥善地理順好“誰來問責(zé)、向誰問責(zé)、問什么責(zé)、如何問責(zé)”等四重具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的理論命題，是當(dāng)前我國構(gòu)建基本公共服務(wù)問責(zé)機制的必然前提。

一、誰來問責(zé):合理建構(gòu)問責(zé)主體

學(xué)術(shù)界習(xí)慣于將黨政部門對系統(tǒng)內(nèi)部的黨員干部或行政干部所進行的問責(zé)方式稱為“同體問責(zé)”，而將權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、民主黨派、新聞媒體以及社會輿論、公民等問責(zé)主體采取的問責(zé)方式稱作“異體問責(zé)”。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，我國主要由黨政系統(tǒng)的問責(zé)機關(guān)對問責(zé)對象實施服務(wù)問責(zé)，是一種典型的“同體問責(zé)”形式。同體問責(zé)主體有兩類:一類是行政系統(tǒng)內(nèi)部建立的問責(zé)主體，主要有行政監(jiān)察部門、上級行政主管部門、審計和財政等行政職能部門;另一類是黨的各級紀(jì)律檢查委員會和人事組織部門。整體看來，目前我國同體問責(zé)主體構(gòu)成比較合理，機構(gòu)設(shè)置也較為齊全。這些問責(zé)機構(gòu)成為監(jiān)管各級政府履行公共服務(wù)職能的重要保障。但是，在問責(zé)實踐過程中，由于我國采取“黨管干部”的組織原則，問責(zé)權(quán)力比較明顯地集中在黨的紀(jì)委和人事組織部門，黨政系統(tǒng)之間的問責(zé)權(quán)責(zé)并沒有得到很好的理順。黨委和行政系統(tǒng)兩套問責(zé)主體之間并沒有形成很好的問責(zé)合力，問責(zé)力度和問責(zé)深度并不理想，問責(zé)效果未能達到最佳功效。與此同時，立法機關(guān)、司法機關(guān)、政治組織、社會團體以及廣大民眾等“異體問責(zé)”主體參與服務(wù)問責(zé)的廣度與深度也不夠。立法機關(guān)及司法機關(guān)雖然名義上享有問責(zé)權(quán)力，而實踐上卻鮮施問責(zé)之職。這種過于依賴黨政系統(tǒng)內(nèi)部推行的“自上而下”的問責(zé)模式，導(dǎo)致問責(zé)主體陷入了明顯的單一化境地。

從民主法治視角來看，僅有“同體問責(zé)”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要使政府服務(wù)部門及其服務(wù)人員在法定義務(wù)和責(zé)任的軌道上健康持續(xù)運行下去，除了要強化內(nèi)部問責(zé)機制之外，更應(yīng)該重視外部問責(zé)機制。貫徹落實基本公共服務(wù)的問責(zé)制度，除了要切實發(fā)揮“同體問責(zé)”的正面功效，還必須高度重視“異體問責(zé)”的積極作用，真正構(gòu)建“同體問責(zé)”與“異體問責(zé)”相結(jié)合的多元化問責(zé)主體體系，力爭形成一種問責(zé)合力。相對于“同體問責(zé)”而言，“異體問責(zé)”更加具有民主性與合法性特征，更符合民主法治社會的治理理念。從深層次原因來看，問責(zé)主體單一化主要根源于國家尚未對基本公共服務(wù)問責(zé)的權(quán)責(zé)歸屬進行科學(xué)劃分，導(dǎo)致問責(zé)權(quán)力集中、問責(zé)職責(zé)模糊、問責(zé)職權(quán)雷同、問責(zé)機構(gòu)重疊等。有學(xué)者指出，在整個基本公共服務(wù)問責(zé)流程中存在四類最基本的問責(zé)職權(quán):“其一是問責(zé)事由的發(fā)現(xiàn)權(quán);其二是問責(zé)事由的調(diào)查、核實權(quán);其三是提出對問責(zé)對象的處分、處罰的建議權(quán);其四是對問責(zé)對象處分、處罰的最終決定權(quán)。”②問責(zé)主體只有在問責(zé)過程中合理妥善地理順好上述四種權(quán)力，明確界定不同問責(zé)主體各自所擁有的職權(quán)及其所擔(dān)負(fù)的責(zé)任義務(wù)，方能有條不紊地開展問責(zé)事宜。

本著“問責(zé)主體協(xié)同合作”以及“問責(zé)權(quán)責(zé)歸屬清晰”的基本原則，可以對基本公共服務(wù)的上述四項問責(zé)權(quán)力進行適度分權(quán)。具體思路如下:第一，將“發(fā)現(xiàn)問責(zé)事由權(quán)”同時賦予“同體問責(zé)主體”和“異體問責(zé)主體”。一方面，授予黨委和政府部門的信訪部門，或者授予黨政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的投訴舉報受理部門，讓這些部門充分發(fā)揮“下情上傳”、“體察民情”的功能，切實打造一條有序的、暢通的信訪渠道。當(dāng)然，組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門在一定程度上也應(yīng)該享有“發(fā)現(xiàn)問責(zé)事由權(quán)”，特別要參與那些重大公共服務(wù)要案、弊案的案件受理過程。另一方面，賦予立法機關(guān)、司法機關(guān)、政協(xié)委員、各類社團組織、公民、新聞媒體等“異體問責(zé)主體”。一般而言，這些“異體問責(zé)主體”經(jīng)常與民眾打交道，對民眾的服務(wù)需求意愿比較熟悉;同時，對政府部門及其服務(wù)人員提供的基本公共服務(wù)狀況也比較了解。從基本公共服務(wù)需求表達機制的視角來看，他們應(yīng)該是基本公共服務(wù)問責(zé)過程中最具說服力的“異體問責(zé)”主體。通過適度分散基本公共服務(wù)問責(zé)事由的受理權(quán)和發(fā)現(xiàn)權(quán)，可以有效防止單一問責(zé)主體有意制造或故意掩蓋問責(zé)事由。第二，將基本公共服務(wù)問責(zé)事由的“調(diào)查權(quán)和核實權(quán)”交由組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門或司法機關(guān)。其中，司法機關(guān)應(yīng)該著重對基本公共服務(wù)供給過程中的政府服務(wù)部門及其服務(wù)人員是否存在違法違規(guī)行為實施監(jiān)管和取證調(diào)查。可見，司法機關(guān)是合法的問責(zé)機關(guān)之一。另外，所有的調(diào)查核實主體在調(diào)查和核實問責(zé)事由的性質(zhì)、原因、后果等過程中，應(yīng)該盡可能公開透明，盡可能得出翔實、全面的調(diào)查結(jié)論。第三，基本公共服務(wù)的“問責(zé)建議權(quán)”原則上由組織人事部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門提出。但是，調(diào)查和核實部門在將“問責(zé)建議”提交給問責(zé)裁決機關(guān)之前，最好增加一個聽取環(huán)節(jié)，傾聽一下第三方(比如人大、立法機關(guān)或人大代表)的意見，盡可能向問責(zé)裁決機關(guān)提供多種可能的備選方案，以便讓裁決機關(guān)充分行使裁量權(quán)，力求作出客觀公正的問責(zé)裁決結(jié)果。第四，將基本公共服務(wù)的“問責(zé)裁決權(quán)”交由權(quán)力機關(guān)和黨的組織部門。人民主權(quán)理論告誡我們，人民是國家的真正主人，人民將管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利通過代議制原則委托為立法機關(guān)，立法機關(guān)在我國處于最高權(quán)力機關(guān)，擁有最高立法權(quán)、最高決定權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)以及最高任免權(quán)，等等。立法機關(guān)應(yīng)該著重對基本公共服務(wù)供給過程中的違法行為進行裁決。黨的組織部門可以對違規(guī)或違反方針政策的基本公共服務(wù)行為進行裁決。同時，為了提升問責(zé)裁決機關(guān)的民主化程度，履行對政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)人進行服務(wù)問責(zé)，裁決機關(guān)應(yīng)該盡可能杜絕“一把手”單獨拍板或利用“領(lǐng)導(dǎo)班子”等少數(shù)人投票的方式實施裁決，而應(yīng)該盡可能采取“少數(shù)服從多數(shù)”的民主集中制原則。

二、向誰問責(zé):清晰界定問責(zé)對象

“向誰問責(zé)”是進行基本公共服務(wù)問責(zé)的重點和焦點。能否對應(yīng)該承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府部門及其服務(wù)人員進行問責(zé)，則是基本公共服務(wù)問責(zé)機制的難點。從近幾年國家在食品安全領(lǐng)域?qū)嵤┑膯栘?zé)結(jié)果來看，主要存在以下四種問責(zé)傾向:第一，一般只問政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任而很少問當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任;第二，一般只問政府職能分管領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任而很少問當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任;第三，一般只問政府副職領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任而很少問當(dāng)?shù)卣氼I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任;第四，一般只問政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任而很少問當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。可見，我國問責(zé)對象的組成結(jié)構(gòu)不僅比較模糊，而且不夠合理。這種問責(zé)方式和問責(zé)結(jié)果不僅起不到懲戒問題官員的威懾作用，還損害了廣大民眾對黨和國家的信任程度，容易導(dǎo)致黨和政府陷入合法性危機。南開大學(xué)齊善鴻教授認(rèn)為:“由于我國官員問責(zé)大都指向基層、底層的下級官員，導(dǎo)致出了問題之后，沒有人會主動辭職，而出問題的官員也確信上級會保護自己，導(dǎo)致問責(zé)達不到真正的效果。為了應(yīng)付輿論和更高層的政府，承擔(dān)問責(zé)責(zé)任的機關(guān)，通常會拋出一些最底層的官員。這樣不合理的責(zé)任承擔(dān)機制，生成了官場不負(fù)責(zé)任的文化。”③

在問責(zé)對象的結(jié)構(gòu)體系中，一般會涉及到三組不同的關(guān)系:一是黨委領(lǐng)導(dǎo)人與政府領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系，二是上級政府領(lǐng)導(dǎo)人與下級政府領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系，三是政府正職領(lǐng)導(dǎo)與副職領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。

第一對關(guān)系牽涉到基本公共服務(wù)的問責(zé)對象是黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人還是僅僅是政府主要領(lǐng)導(dǎo)人。目前我國基本公共服務(wù)問責(zé)實踐證明，黨和國家一般只針對行政系統(tǒng)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)官員實施行政問責(zé)，問責(zé)對象基本上不牽涉到黨委系統(tǒng)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。誠然，我國采取行政首長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制，主要的公共服務(wù)責(zé)任理應(yīng)由行政領(lǐng)導(dǎo)人來承擔(dān)。然而，根據(jù)我國黨政制度的運作模式，各級黨委是各級政府領(lǐng)導(dǎo)人的推薦組織和管理組織;而且每個政府部門都設(shè)立了相應(yīng)的黨組班子，黨組是政府部門人事任免和人事管理的核心組織。既然黨委和黨組是本級政府領(lǐng)導(dǎo)人以及本級政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)人的任免者和人事管理者，那么，各級黨委和黨組的領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)該對所任用的領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)一定的連帶責(zé)任，也應(yīng)該在一定程度上被問責(zé)，至少應(yīng)該追究其“任人不善”的用人責(zé)任或管理責(zé)任。除此之外，很多基本公共服務(wù)的路線方針政策是由各級黨委或政府職能部門的黨組制定出來的，假如他們作出了不合理甚至不合法的公共服務(wù)政策的話，那么也應(yīng)該被追究一定的服務(wù)責(zé)任。僅僅對政府部門的領(lǐng)導(dǎo)官員實施公共服務(wù)問責(zé)是不恰當(dāng)?shù)模块T和黨委應(yīng)該承擔(dān)主次責(zé)任。政府部門領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該肩負(fù)直接的服務(wù)責(zé)任，而黨組織領(lǐng)導(dǎo)人可能應(yīng)該承擔(dān)間接的、次要的干部管理責(zé)任或監(jiān)督責(zé)任。

第二對關(guān)系牽涉到基本公共服務(wù)問責(zé)應(yīng)該問到哪一級的問題。從目前我國已有問責(zé)事件來看，有的基本公共服務(wù)事件只問一級，有的連問兩級，有的甚至實行三級問責(zé)。到底應(yīng)該問責(zé)到哪一級，往往與被問責(zé)事件的嚴(yán)重程度以及民眾的關(guān)注程度有直接聯(lián)系。影響越大、民眾越關(guān)注的事件，被問責(zé)的層級越多;反之，被問責(zé)的層級就相對較少。誠然，這種問責(zé)原則具有一定的合理性，但是，這并不能成為服務(wù)問責(zé)的法理依據(jù)。筆者認(rèn)為，問責(zé)主體應(yīng)該按照“權(quán)責(zé)對等”原則，對在某項基本公共服務(wù)供給過程中承擔(dān)決策、提供、指揮和監(jiān)管等主要職能的黨政官員都應(yīng)該實施問責(zé)，而絕不能簡單地以官員身處哪一層級為問責(zé)依據(jù)，這樣才能夠兌現(xiàn)對需要被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)官員進行問責(zé)。換句話說，誰在供給環(huán)節(jié)中未能很好地履行其決策、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管等服務(wù)職責(zé)，誰就應(yīng)該被問責(zé)。

第三對關(guān)系牽涉到該向政府正職領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)還是該向政府副職領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)的問題。從目前問責(zé)實踐來看，我國主要采取對事故發(fā)生地的政府副職領(lǐng)導(dǎo)人進行問責(zé)，而很少直接問責(zé)到當(dāng)?shù)卣氼I(lǐng)導(dǎo)人。這種問責(zé)對象也不太合理。我國采取“行政首長負(fù)責(zé)制”的領(lǐng)導(dǎo)制度，政府正職是該單位的第一負(fù)責(zé)人，而分管副職只是協(xié)助或輔助正職工作。當(dāng)然，對分管副職的領(lǐng)導(dǎo)人實施問責(zé)無可厚非，但是，正職領(lǐng)導(dǎo)人對自己的下屬肩負(fù)監(jiān)督和管理職能，政府正職有責(zé)任和義務(wù)經(jīng)常了解和關(guān)注副職所分管工作的具體進展情況。所以，不僅應(yīng)該對副職進行問責(zé)，也應(yīng)該對正職進行連帶問責(zé)，這才更加符合行政首長負(fù)責(zé)制的精髓。學(xué)者陳興至指出:應(yīng)一改過去“罰不責(zé)眾”的傳統(tǒng)思維模式，除發(fā)表相反意見的人之外，其余成員都應(yīng)當(dāng)被問責(zé)，作為“一把手”沒能把好舵，更負(fù)有不可推卸的責(zé)任，故問責(zé)應(yīng)以正職為主，只問責(zé)副職而不問責(zé)正職或少問責(zé)正職的傾向是與憲法的規(guī)定相矛盾的，是不公平的。④這種觀點雖然過于理想，但頗具有合理性。

三、問什么責(zé):明確規(guī)范問責(zé)內(nèi)容

“問什么責(zé)”是基本公共服務(wù)問責(zé)機制必須解決的難題之一，是問責(zé)力度以及問責(zé)深度的主要表現(xiàn)形式。一般而言，被問責(zé)的黨政部門及其領(lǐng)導(dǎo)官員應(yīng)該承擔(dān)以下四個層面的責(zé)任:一是道義責(zé)任，即服務(wù)機關(guān)及服務(wù)官員應(yīng)該向事件的受害者和廣大公眾負(fù)責(zé);二是政治責(zé)任，即服務(wù)機關(guān)及服務(wù)官員應(yīng)該向黨委和政府負(fù)責(zé);三是民主責(zé)任，即服務(wù)機關(guān)及服務(wù)官員應(yīng)該向選舉自己的廣大選民負(fù)責(zé);四是法律責(zé)任，即服務(wù)機關(guān)及服務(wù)官員應(yīng)該向相關(guān)的法律法規(guī)負(fù)責(zé)，如果在基本公共服務(wù)供給過程中存在違法違規(guī)行為，就應(yīng)該被追究法律責(zé)任。從問責(zé)深度和懲戒效力的角度來看，四種責(zé)任由低至高依此遞升，懲戒效果也明顯加強。

通過考察近幾年來黨和政府實施的多起問責(zé)事件，我們發(fā)現(xiàn)，黨和國家一般對以下兩種事件實施問責(zé):一是重大責(zé)任事故，如毒膠囊事件、“三鹿”奶粉事件、安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件;二是政府濫用權(quán)力事件，如湖南嘉禾強拆事件、江西宜黃強拆自焚事件。其中，震驚全國的“三鹿”奶粉事件以及甘肅正寧幼兒園校車事件的問責(zé)決定表明，當(dāng)前黨和國家實施的基本公共服務(wù)問責(zé)內(nèi)容主要局限于政治問責(zé)，而道義問責(zé)、民主問責(zé)及法律問責(zé)等內(nèi)容，暫未納入公共服務(wù)問責(zé)的范圍，這導(dǎo)致基本公共服務(wù)的問責(zé)內(nèi)容有些狹隘。鑒于問責(zé)內(nèi)容的狹隘，黨政系統(tǒng)的問責(zé)主體主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及《國家公務(wù)員法》的相關(guān)條例對問責(zé)對象進行處理。其中，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十條規(guī)定，對被問責(zé)官員的紀(jì)律處分形式主要有“警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍”等五大類。《國家公務(wù)員法》第五十六條規(guī)定，對被問責(zé)官員的行政處分主要有“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”等六大類。客觀地說，不論是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的紀(jì)律處分形式，還是《國家公務(wù)員法》的行政處分形式，更多地凸顯出政治問責(zé)的內(nèi)涵，未能很好地體現(xiàn)出道義責(zé)任、民主責(zé)任及法律責(zé)任等服務(wù)問責(zé)宗旨。

如果僅僅實施政治問責(zé)，對于被問責(zé)的政府官員來說，屬于一種成本非常低廉的懲戒方式。從政治經(jīng)濟學(xué)的成本交易理論來看，要使基本公共服務(wù)問責(zé)機制真正落到實處，使問責(zé)制度真正發(fā)揮懲戒威力，就應(yīng)該使被問責(zé)官員所承擔(dān)的問責(zé)代價和問責(zé)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其預(yù)期成本或代價。除此之外，在政治問責(zé)過程中，“官官相護”、“大事化小，小事化無”的官場潛規(guī)則往往容易導(dǎo)致有關(guān)責(zé)任官員被減輕責(zé)任程度甚至逃脫事故責(zé)任。若要在基本公共服務(wù)領(lǐng)域踐行問責(zé)制度，除了進行必要的政治問責(zé)，還應(yīng)該將問責(zé)內(nèi)容拓寬到道義問責(zé)、民主問責(zé)，甚至是法律問責(zé)。比如，國內(nèi)曾經(jīng)發(fā)生多起類似事件，急診病人或突發(fā)事故傷員被緊急送往醫(yī)院，由于他們來不及繳納醫(yī)療費或者無力繳納醫(yī)療費，最終因為醫(yī)院不實施搶救而導(dǎo)致病人死亡。類似事件曾經(jīng)一度引發(fā)國家與社會的深刻反思，醫(yī)院作為“治病救人、救死扶傷”的國家事業(yè)單位，理應(yīng)承擔(dān)“先救人”的道義責(zé)任。對類似事件，黨和國家應(yīng)該對醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人、衛(wèi)生局領(lǐng)導(dǎo)人以及分管醫(yī)療衛(wèi)生的政府領(lǐng)導(dǎo)人實施道義上的行政問責(zé)。而事實上，黨和國家并未對類似事件作出合情合理的行政問責(zé)。李成言教授認(rèn)為:“從某種意義上來說，道義責(zé)任是官員的第一責(zé)任。對官員問責(zé)需要從道義責(zé)任開始，現(xiàn)行問責(zé)制主要限于違反法律和黨紀(jì)政紀(jì)的問責(zé)，缺乏對權(quán)力運行者政治和道義問責(zé)。這需要有關(guān)部門不斷提高對官員的約束力，轉(zhuǎn)變問責(zé)方式，深化問責(zé)對象，擴展問責(zé)范圍和領(lǐng)域。”⑤總之，只有適當(dāng)設(shè)置有差別、有層次的基本公共服務(wù)問責(zé)內(nèi)容，才能對不同的公共服務(wù)事件實施不同效力的行政問責(zé)，才能真正起到行政問責(zé)的威懾效應(yīng)，以杜絕“異事同責(zé)”或“同事異責(zé)”的不合理現(xiàn)象。

四、如何問責(zé):建立健全問責(zé)程序

雖然我國已經(jīng)出臺了一些有關(guān)行政問責(zé)的法規(guī)規(guī)章，其中也部分涵蓋基本公共服務(wù)問責(zé)程序的相關(guān)規(guī)定，但整體看來，行政問責(zé)過程仍然帶有比較濃厚的人治色彩，行政問責(zé)過程的隨意性頗大。具體表現(xiàn)在:一是行政問責(zé)是否啟動很大程度上取決于上級主要領(lǐng)導(dǎo)的重視以及中央的鼓勵或推行與否;二是不同地區(qū)、不同時期的行政問責(zé)依據(jù)差異性很大;三是行政問責(zé)過程中，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)(如過錯認(rèn)定、被問責(zé)者的申訴)經(jīng)常采取簡單化的非程序處理方式。⑥毛壽龍教授也認(rèn)為，是否需要問責(zé)，問責(zé)力度如何，哪些官員承擔(dān)什么樣的責(zé)任等，都是由各級行政領(lǐng)導(dǎo)來定奪的。領(lǐng)導(dǎo)一旦高度重視了，問責(zé)流程得以順利推動，其問責(zé)力度也相對較大。如果領(lǐng)導(dǎo)一旦有其他考量，問責(zé)就會退讓成次要工作，問責(zé)力度也隨之減弱，有時候甚至石沉大海、杳無信息。由此可見，如果基本公共服務(wù)問責(zé)程序缺乏制度化規(guī)范的話，問責(zé)實踐往往會陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，要使基本公共服務(wù)問責(zé)制度能夠順利推行下去，必須嚴(yán)格規(guī)范問責(zé)程序。

第一，嚴(yán)格規(guī)范基本公共服務(wù)問責(zé)的啟動程序。長期以來，我國基本公共服務(wù)問責(zé)的啟動程序?qū)儆诘湫偷摹邦I(lǐng)導(dǎo)啟動模式”，也就是說，主要由單位領(lǐng)導(dǎo)決定該不該將某事件納入問責(zé)范圍。從表象來看，有些事件確實由同級組織人事部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門啟動問責(zé)，而并不是由主要領(lǐng)導(dǎo)親自啟動的，但事實上，大部分問責(zé)主體仍然是秉承上級或本級領(lǐng)導(dǎo)的個人意志而啟動問責(zé)的。這仍然屬于“領(lǐng)導(dǎo)啟動模式”的翻版。雖然這種問責(zé)程序的啟動模式曾經(jīng)起到了積極意義，但是它存在兩個致命弱點:一是缺乏穩(wěn)定性，難以持久下去;二是容易淪為領(lǐng)導(dǎo)人打擊報復(fù)、排除異己的工具。如果領(lǐng)導(dǎo)一旦對某一事件作出了行政問責(zé)的明確批示，那么，紀(jì)檢監(jiān)察部門或組織人事部門接下來所作出的問責(zé)調(diào)查以及問責(zé)建議已經(jīng)沒有太多的實質(zhì)意義。所以，要在基本公共服務(wù)領(lǐng)域推行問責(zé)制度，最為關(guān)鍵的是要嚴(yán)格規(guī)范服務(wù)問責(zé)的啟動程序，逐漸建立健全多樣化的問責(zé)促發(fā)啟動機制，逐步形成在沒有上級或本級領(lǐng)導(dǎo)個人意志的驅(qū)動下也能自行運行的程序啟動模式。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合本國國情，以下兩種問責(zé)啟動形式有助于推動基本公共服務(wù)問責(zé)的啟動程序朝著良性方向發(fā)展。一是合理設(shè)定基本公共服務(wù)問責(zé)的若干責(zé)任“高壓線”。一旦服務(wù)部門及其服務(wù)人員觸犯了這些“高壓線”，相關(guān)問責(zé)機構(gòu)就應(yīng)該立即啟動問責(zé)程序。二是通過服務(wù)對象的投訴、申訴、舉報等方式啟動問責(zé)程序。要真正實現(xiàn)這種程序啟動模式，相關(guān)問責(zé)主體首先應(yīng)該建立健全信訪、申訴、投訴、舉報等各種民意信息反饋渠道，使公民有非常順暢的渠道對政府部門及其服務(wù)人員提供的基本公共服務(wù)作出判斷，并能夠及時暢通地向問責(zé)主體表達和反饋各種意見。如果某地區(qū)存在一定數(shù)量的公民舉報、投訴或控告同一服務(wù)部門或服務(wù)人員的話，問責(zé)主體就應(yīng)該立即啟動服務(wù)問責(zé)程序。

第二，堅持基本公共服務(wù)問責(zé)結(jié)果的程序公開。基本公共服務(wù)的問責(zé)結(jié)果是問責(zé)主體對服務(wù)問責(zé)的最終裁決，是直接影響問責(zé)主體、問責(zé)對象及服務(wù)對象的最具威懾力的決定。按照《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定以及國家相關(guān)法律賦予公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的精神，基本公共服務(wù)問責(zé)部門應(yīng)該將問責(zé)結(jié)果及時向社會和公民公布，力爭實現(xiàn)問責(zé)結(jié)果程序的公開透明。問責(zé)結(jié)果公開透明化可以起到以下兩個方面的目的:一是可以促使社會與民眾監(jiān)督服務(wù)問責(zé)主體所作出的問責(zé)結(jié)果是否合理合法;二是可以成為社會和民眾監(jiān)督被問責(zé)官員復(fù)出的依據(jù)。如果對問責(zé)結(jié)果進行封鎖的話，就很有可能導(dǎo)致廣大民眾喪失對問責(zé)結(jié)果的知情權(quán)，從而無法讓民眾在問責(zé)過程中行使其參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)。這種行為與民主法治國家的治國理念和行政理念顯然背道而馳。世界著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨曾經(jīng)指出:“信息保密培育了滋養(yǎng)特殊利益集團的肥沃土壤;增加了管理租金，加大了交易成本;使民主過程中的公眾參與大打折扣;使得媒體輿論無法形成對政府濫用職權(quán)的監(jiān)督制衡機制。政府官員怕承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)而尋求自我保護，信息就更不敢公開。”⑦總之，要使行政問責(zé)不流于形式，就應(yīng)該建立問責(zé)結(jié)果的程序公開制度，及時、定期地將問責(zé)事件進行公開。公開的目的就是要讓社會對問責(zé)內(nèi)容的合理合法性進行廣泛監(jiān)督。除此之外，還可以對被問責(zé)官員未來政治復(fù)出的合理合法性實施監(jiān)督。只有實施問責(zé)結(jié)果的程序公開，才能較好地發(fā)揮社會與民眾的民主監(jiān)督功能。

注釋

①③⑤李松:《官員“剛性問責(zé)”之失》，《瞭望》2009年第1期。②高國舫:《完善行政問責(zé)制度的對策研究》，《長白學(xué)刊》2011年第6期。④⑥陳興至:《對行政問責(zé)制度的宏觀思考》，《探索》2009年第6期。⑦斯蒂格利茨:《自由、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用》，《環(huán)球法律評論》2002年第3期。