香港與內地職業教育中外合作辦學法規比較

楊春芳，孟霞光

自20世紀80年代以來，隨著經濟的全球化，跨國高等教育在世界各地迅速發展。在這一背景下，我國職業教育的發展不僅要重視人才培養的規模效應，而且還要注重國際化的辦學標準。《中華人民共和國中外合作辦學條例》指出:“國家鼓勵引進外國優質教育資源的中外合作辦學”[1]，職業教育中外合作辦學，對于引進發達國家優質的教育資源，吸納和借鑒國外先進的課程設置、教學內容和教學方法，提高職業教育的國際競爭力，縮小與發達國家的差距具有積極的意義。我國高等教育領域中外合作辦學取得了一定的成績，但職業教育在中外合作辦學的監管方面仍然存在諸多問題，相關的法規政策也亟待進一步健全和完善。

一、香港與內地關于合作辦學的相關法規分析

（一）香港關于合作辦學的相關法規

香港與境外合作辦學的主要形式之一為非本地課程，出臺的相關法規主要是《非本地高等及專業教育（規管）條例》以及與之配套的《非本地高等及專業教育（上訴委員會）規則》和《非本地高等及專業教育（規管）規則》。從法規適用面看，《非本地高等及專業教育（規管）條例》規管的對象限于頒發境外文憑或資格證書的中等后教育，條例將香港與境外的合作辦學分為兩大類，一類必須申請注冊，一類可以豁免注冊。如果外方是與香港大學等11所本地高等教育機構聯合開設高等及專業教育課程，而本地高等教育機構的主要行政負責人愿意證明那項課程是符合注冊條件的話，則可以豁免注冊。這既是對香港大學等11所本地高等教育機構辦學水平和自律能力的充分信任和肯定，也為政府節省了大量監管經費和人力，還使境外的優質教育資源能夠更方便地引入香港。香港政府特別申明，如果有關課程根據《非本地高等及專業教育（規管）條例》獲準注冊或獲豁免注冊，但并不表示該課程在香港得到特別地位，或獲得承認等同本地學位課程。在該類課程中結業獲得的相關證書在求職時獲得承認與否，概由個別雇主自行決定。[2]

（二）內地部分省市關于合作辦學的相關法規

上海在與境外合作辦學起步較早、發展較快，自1991年設立第一家中外合作辦學機構以來，截止2004年底已有232個與境外合作辦學的機構和項目，占中國內地同類機構和項目總數的四分之一強。[3]上海在與境外合作辦學相關的法規制度建設方面也走在全國前列。早在1993年12月，上海市人民政府就發布了《上海市境外機構和個人在滬合作辦學管理辦法》，并于1997年做過一次修訂。1994年，市政府有關部門還頒布了《上海市國際合作辦學人事管理暫行規定》和《上海市國際合作辦學收費管理暫行規定》等配套的細則性規定。上海在中外合作辦學相關的法規建設方面卓有成效，在內地率先建立起了相關項目的審批、許可證、廣告審核、年審、質量評估等諸項制度。

北京市教育委員會于1996年發出了《北京市中外合作辦學審批程序的若干規定》，1998年，轉發了《北京市物價局、北京市財政局關于本市中外合作辦學收費審批程序（試行）的函》；2004年9月17日下發《關于對中外合作辦學機構和項目進行復核的通知》明確規定了中外合作辦學機構、項目的重點核查內容、程序等。2007年為加強對中外合作辦學的管理，規范中外合作辦學行為，結合北京市的實際，制定《北京市中外合作辦學審批程序的若干規定》，規范了中外合作辦學審批程序。為進一步規范中外合作辦學機構和舉辦中外合作辦學項目學校的辦學行為，保障學生的合法利益，建立良好的中外合作辦學秩序，提高中外合作辦學質量，2009年6月15日起試行《北京市中外合作辦學招生簡章和廣告備案管理辦法（試行）》。

江蘇是我國開展中外合作辦學最早的省份，十五期間江蘇已與16個國家和地區合作建立了232個辦學機構和項目，占全國總量的五分之一多；江蘇是全國唯一在海外設立交流基地的省份。[4]江蘇在履行國家法規的同時，結合本省實際情況，出臺了具有本省特色的優惠政策和措施。如:（1）征集中外合作辦學需求信息。為大力推進中外合作辦學進程，搭建高校合作辦學信息平臺，2005年6月8日，江蘇省教育廳辦公室下發《關于征集中外合作辦學需求信息的通知》，全面了解全省高校中外合作辦學需求信息。（2）出臺一系列鼓勵中外合作辦學優惠政策和方案。（3）出臺中外合作辦學實施意見。2008年6月，江蘇省教育廳出臺《關于扎實推進中外合作辦學工作的意見》，內容包括:充分認識中外合作辦學的地位和作用；進一步明確中外合作辦學的思路與目標；堅持能力建設的政策導向；切實提高人才培養的質量和水平；加強中外合作辦學的領導和管理。這一意見的出臺，使省內中外合作辦學有了更加明確具體的依據。

2009年2月16日，浙江省教育廳對全省高等職業教育中外合作辦學情況開展了調查研究。依據本省經濟社會和高等教育的發展需要，綜合考慮中外合作辦學的專業、國別選擇、數量布局等因素，編制了《浙江省高等職業教育中外合作辦學五年發展規劃（2009-2013年）》，內容主要包括:高等職業教育中外合作辦學發展規劃制定的背景和指導思想；高等職業教育中外合作辦學的發展目標和主要任務；促進高等職業教育中外合作辦學發展的政策措施。浙江省這一發展規劃在全國也是首例專門針對高職教育中外合作辦學做出的發展規劃。

二、香港與內地中外合作辦學相關法規的比較

（一）從立法完善程度來看

內地與香港在與境外合作辦學方面的差距，不僅表現在發展的數量上，同時亦反映在法規的完善程度上。內地有關中外合作辦學的主要法規，基本上由政府制定，2003年以來，國家相繼出臺了《中華人民共和國中外合作辦學條例》、《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》。《中外合作辦學條例》分為總則、設立、組織與管理、教育教學、資產與財務、變更與終止、法律責任和附則八章，共64條，計7600余字；《中外合作辦學條例實施辦法》分為總則、中外合作辦學機構的設立、中外合作辦學機構的組織與活動、中外合作辦學項目的審批與活動、管理與監督及附則六章，共63條，計7100余字。香港立法機關制定的《非本地高等及專業教育（規管）條例》共44條[5]，內容分為:導言及對非本地高等或專業教育的限制；處長及注冊記錄冊；豁免注冊；課程的注冊；經注冊課程的營辦；上訴和雜項等七大部分，計16700余字。篇幅明顯大于內地的《中外合作辦學條例》。香港立法機關還授權教育統籌局局長制定了《非本地高等及專業教育（上訴委員會）規則》（共12條，計2000余字）和《非本地高等及專業教育（規管）規則》（共7條，計3100余字），作為對《非本地高等及專業教育（規管）條例》的細節性補充。這些法規都通過了立法機構的審議。

（二）從立法宗旨來看

香港《非本地高等及專業教育（規管）條例》的目的，是要防止未達水準的境外課程在香港開辦，保障香港消費者的利益，同時，也表明香港重視篤實可靠和國際認可的學術及專業水平，以便提高香港的聲譽。[2]在強調引進境外優質教育資源的同時，香港更多地強調維護消費者權益。香港立法者明確將合作辦學機構的學習者視為消費者。而我國《中外合作辦學條例》第三條明確提出“中外合作辦學屬于公益性事業，是中國教育事業的組成部分。”同時，內地的法規不允許外方在境內單獨辦學，香港的法規則無此限制。

（三）從立法監管來看

1.監管責任。《非本地高等及專業教育（規管）條例》第五條規定，由教育統籌局常任秘書長或由其委任的一名公職人員擔任非本地高等及專業教育課程注冊處處長，統一監管在香港開設的非本地高等及專業教育課程。內地的監管部門則相對分散，不僅有中央和地方多個層級，不僅教育、勞動、工商等多個行政部門都參與監管，而且即使是在教育行政部門內，亦往往涉及外事、發展規劃、高等教育等多個職能部門，這樣就容易導致政出多門、標準不一、部門間界限不清、責任不明等問題。

2.監管重點。香港對與境外合作辦學的監管重點在課程而非機構，政府受理部門只接受作為課程的申請，審查的重點是境外教育機構的資質、課程內容、課程授權、授課計劃、授課師資、作業及考試的要求與規定、證書頒發及認證情況等。內地對與境外合作辦學的審批，則過于重視是否設立了一個什么機構，該機構的內部管理體制如何，而疏于對課程和教學標準的審核。

3.監管透明度。香港在對與境外合作辦學項目的監管方面，除了在注冊時要求提交相關證明材料外，還要求這些材料能為廣大市民所查閱。為方便社會的監督，香港非本地課程注冊處須在媒體刊登告示，向社會公布經批準注冊課程，向公眾免費開放周年報告等做法，加大了社會對辦學者的廣泛監督，在機制上保證了辦學者依法辦學和自律規范辦學的意識。而我國內地，關于中外合作辦學機制仍存在一定缺陷，求學者如想了解有關與境外合作辦學的信息，也相對較為困難。

（四）從審批程序來看

對與境外合作辦學，香港采用注冊制，只對申請材料進行形式審查，而內地對中外合作辦學項目或機構采用審批制，要對申請材料進行實質審查。《中外合作辦學條例》第十三條規定:“設立中外合作辦學機構，分為籌備設立和正式設立兩個步驟”。尤其是要設立實施本科以上高等學歷教育的與境外合作辦學機構，更需層層報批，手續繁瑣，費時費力。在香港，開設非本地課程可以隨時申請；而在內地，如要設立中外合作辦學的機構或項目，一般只能在每年的3月或9月提出申請。

（五）從違規處罰來看

香港的相關法規對與境外合作辦學過程中可能出現的違規行為作了明確的定義，并且有明確的處罰措施。《非本地高等及專業教育（規管）條例》的第3條明確規定，非本地課程未經同意注冊或豁免注冊不得開班招生，如有違反，當事人“即屬犯罪，一經定罪，可處第4級罰款及監禁2年”。相關法規還規定，獲豁免課程的主辦者如沒有合理理由而不按規定期限向課程注冊處提交相關資料，當事人“即屬犯罪，一經定罪，可處第3級罰款”；經注冊課程的主辦者或指定人士，在原注冊的相關信息發生變化后，必須在1個月內向課程注冊處報告，如有違反，“即屬犯罪，一經定罪，可處第3級罰款及監禁6個月”；凡因課程提前結束或被撤銷、停辦而應向學員退還所收費用，但未能在規定時間內退還者，“該課程的主辦者即屬犯罪，一經定罪，可處第4級罰款及監禁6個月”；任何人如果向官方提供有關課程的虛假材料，或發布有關課程的虛假廣告，“即屬犯罪，一經定罪，可處第4級罰款及監禁2年”[5]，等等。而我國中外合作辦學條例對于違規處罰的有些規定則比較模糊。

三、內地加快職業教育中外合作的借鑒

近年來，我國職業教育的發展取得了顯著成效，但在引進國外優質教育資源，擴大中外合作辦學方面，相關法規依然滯后。香港是亞洲可數的法治社會，對于非本地課程也有一整套嚴明且行之有效的法規去監管并促進其發展。因此，內地在完善中外合作辦學相關法規的過程中應多向香港學習，可以從以下幾個方面尋找突破。

（一）加快地方性配套法規、規章的完善

在不違背全國性法規立法精神的前提下，各地的地方法規應當更多地突出地方特色，放眼全球，立足長遠，不回避難題，力爭有所創新。另外，也可考慮學習香港的經驗，由立法機構而不僅僅是政府來制定相關法規，以便在更大的范圍集思廣益，使之更加完善，以便提高法規的權威性和效力。除了制定相關法規外，還應當根據形勢的變化對相關法規條文及時做出相應修改，除了主體法規外，還有其他一些法規（例如有關工商和稅務的法規）亦與中外合作辦學有關，這些法規條文之間的關系有待清理，不能互相沖突，讓人無所適從。

（二）有效解決公益性和營利性之間的矛盾

現有條例一方面規定，與境外合作辦學屬于公益性事業，但合作辦學者可以取得合理回報；另一方面，相關法規又規定，合作辦學機構不得從事營利性經營活動。其實，有關禁止營利性經營活動的規定缺乏可操作性。各地要積極引進優質職教資源，在這方面應大膽突破，外方通常并非慈善機構，它們投資于職業教育就是把它視之為一種產業，就是要盈利賺錢，因此，要制定雙方能夠實現共贏互利的政策，以激發發達國家或地區教育投資的積極性。

（三）政府有關部門要完善公示監管機制

各部門要責任明確，統一歸口管理。對未經審批程序擅自與境外開展合作辦學活動的行為要及時制止，并追究當事人的法律責任。建立與有關合作辦學的信息披露機制、辦學質量評估機制和消費者投訴仲裁機制，以確保教育質量，更加注重維護受教育者的權益。

（四）發揮高職示范院校與境外合作辦學的領軍作用

高職示范院校管理較為規范，辦學水平較高，有些院校在與國際交往方面已經積累了一些經驗，由他們帶頭來吸引國外優質教育資源，相對較為容易。對于這些院校與國外教育機構建立合作辦學關系，相關法規應有具體的特別鼓勵措施，例如在審批時對相關材料的提交要求應適當放寬，并且應建立快速通道，簡化程序，對其評估和年檢也應適當簡化一些。在條件成熟時，對于與境外合作辦學項目設立的申請，可向香港學習，改審批制為注冊制。

（五）從嚴控制低層次辦學比例

目前有的合作辦學項目中與引進國外優質教育資源的初衷并不相符，政府主管部門在審批時應注意引導，提高本科及以上辦學層次的比例。對外方合作者必須設置必要的門檻，注重其有無國外認證機構的認證和評價。現階段與境外合作辦學過于集中在某些專業，今后應加以積極引導和適度制約。在這方面，可以考慮制定《上海市與境外合作辦學專業設置指南》，對相關申請進行引導。

（六）給予合作辦學以必要政策支持

各地可學習借鑒江蘇經驗，對中外合作辦學給予特殊的優惠政策，如引進的教育資源特別優質（例如是在某些高等教育發達國家中排名前幾名的課程），適當簡化申報程序；收費可以更多放權給辦學單位，特別是放權給資質較高的名牌大學所設立的與境外合作辦學項目。物價部門應當組織專家對從境外引進的教育資源等級進行分類判斷，制定不同的標準，真正體現“優質優價”。

（七）側重課程引進

我們現行的中外合作辦學管理規章中的審批模式和思路，主要借鑒審批外資企業的做法，疏于對課程和教學標準的審核。在香港，政府受理部門只接受作為課程的申請，審批的重點是鑒定境外教育機構的資質、課程內容、課程授權、授課計劃、授課師資、作業及考試的要求與規定、證書頒發及認證情況等。中外合作辦學的真正目的是引進國外優質的教育資源，尤其是優質的課程。而過分側重對機構設立的審批，將會誤導中外合作辦學真正方向。

[1]中華人民共和國國務院令（第372號）.中華人民共和國中外合作辦學條例[Z].2003-03-01.

[2]張曉鵬.內地中外合作辦學與香港非本地課程相關法規比較研究[J].香港中文大學教育學報.2005（1-2）.

[3]本市高等教育中外合作辦學發展態勢良好[EB/OL].http://www.shanghai.gov.cn.

[4]江蘇出臺鼓勵中外合作辦學優惠政策和方案[N].揚子晚報，2006-04-14.

[5]非本地高等及專業教育（規管）條例第493章[EB/OL].http://www.chinalawedu.com，1999-06-30.