土地財產權是農民權利體系的基礎

文/高新軍

現代社會管理是建立在權利和義務平衡基礎上的。對于社會弱勢產業和弱勢群體，其權利的保障是社會公正和平等的基礎。而社會的公正和平等是生產力發展和社會進步的基石。在我國，就社會整體而言，農民是弱勢群體，其權利的保障是全社會實現公正、平等的試金石。

在清晰的土地產權基礎上構建農民權利體系

經過30多年的改革開放，我國農村的社會矛盾也經歷了聚集、破解、再次聚集、再次破解的過程。過去計劃經濟條件下的平均主義大鍋飯矛盾，通過農村家庭聯產承包責任制予以了破解；沉重的農村稅費負擔支撐起的農村公共服務，在2006年停止征收農業稅、加大政府對農村的投入之后也予以了化解；在新一輪城市化的浪潮中，農村土地問題已經成為目前我國農村矛盾的焦點。

如果說，家庭聯產承包責任制是農民為自己爭取平等合理的勞動收益權，擺脫沉重的農村稅費負擔，是農民為自己爭取平等的公共服務享有權的話，那么，農民對自己承包土地使用權利的保護，在更大意義上是對自己財產權利的維護，也是在更基礎的意義上主張自己的權利。這種從勞動收益權，到公共服務享有權，又到財產權的發展，催化并顯示出我國農民權利意識的覺醒，也在更大程度上反映了我國農村改革深入發展所面臨的新挑戰和新問題。

顯然，這依舊是發生在農村的矛盾，但仔細觀察，矛盾所導致的結果已經悄然發生了變化。這種變化最明顯的表現，就是基于財產權基礎上的農民自組織水平的提高，和與此相伴的農民參與意識的加強。

我國30多年農村改革開放發展的實踐告訴我們，農民權利是一個體系。它至少應由經濟收益權、社會管理權、社會福利權等構成。同時，農民權利體系的構筑必須建立在農民財產權的基礎上。

在農民權利體系中，經濟收益權是農民權益中最基礎的部分。這種收益權與農村的生產要素相聯系，一方面它表現為農村勞動力的流動；另一方面則與土地的流轉相聯系。前者是勞動力價值的體現，是農民的勞動收入。后者是農民財產價值的體現，是農民的財產性收入。在任何一個社會，如果農民只有勞動收入，缺乏財產性收入的話，很難說他們的經濟收益權利是完整的。很難設想，一個只靠出賣勞動力的農民能夠有持續參與社會管理的積極性和動力。也很難設想，那些缺乏財產收入，只靠有限工資生活的農民對農村和社區的管理的信賴是值得的。

社會管理權是農民當家作主的權利。農民要實現這個權利，必須要有參與的動力，同時必須組織起來。而這兩者都與農民的財產權密切相關。只有當農民有了財產的時候，為保護自己的財產，他們才會有參與的動力；為實現自己的財產權利，他們才能夠組織起來，用自己爭得的話語權，來與比他們強大很多的公司談判和與政府對話。

社會福利權是農民享有政府提供的公共服務的權利。盡管農村現在取消了直接的農業稅，但是農民依然是間接稅的納稅人，依然有權利享有政府提供的均等化的公共服務。農民還是有選舉權的公民，雖然目前他們能夠直接選舉的只是村級自治組織的領導人、縣人大代表和部分試點的鄉鎮黨委、政府官員，但是，我國基層民主政治發展的目標，就是要將這種直接選舉，逐步在鄉鎮甚至向縣以上更高層級的政府推開。這樣看來，廣大農民逐步對各級政府官員地位的決定權，可以對政府產生為農民提供均等化的公共服務的作用。

對農民來說，他們最主要的財產就是土地。但是，如果農民的土地是外在于他們財產權利的時候，也就是說，如果農民的土地可以被政府或者其他社會集團隨意調整、侵占、剝奪的時候，農民的權利是很難實現的。只有當土地真正成為農民的財產時，農民從土地收益的獲取中，就會生發出對社會管理參與的強烈要求，用參與社會管理來保障自己合理的經濟利益。與此同時，農民在對其土地財產權的維護中，組織程度的提高和參與意識的增強，也對承接政府提供的公共服務提供了良好的基礎，這樣，一方面提高了政府公共服務的質量，另一方面農民也將逐步獲得與市民同樣的社會福利權。

政府對農民財產權和權利要懷敬畏之心

通過筆者在四川成都等地方城鄉統籌綜合發展試驗區的實地考察，都看到了地方政府對農民財產權和權利的敬畏。那么，這種制度創新是否可持續呢？地方政府能否在沒有民眾直接選舉的壓力下，在一輪又一輪地方經濟發展的浪潮中，持續尊重農民的財產權和權利呢？換句話說，如果一些地方政府確實做到了這一點，那么是什么促使他們尊重了農民的財產權和權利？我認為原因是多方面的。目前能夠看到的至少有以下幾個方面：

一是尊重農民的權利，實現社會民主、科學發展，已經成為我國改革開放、經濟社會進一步發展亟待突破的制度瓶頸。

長期以來，在經濟領域調整政府與資本的關系方面，我國有了長足的進步，其核心是我們終于承認了市場機制在資源配置中的基礎性作用。但在社會轉型和體制轉軌過程中，在如何加快社會建設、縮小貧富差距、實現公平正義方面，或者說，在處理好與人民的關系上，進步較小。所以，當改革進入深水區后，這種一快一慢的不協調狀況，很快成為矛盾的焦點。對處于社會弱勢地位的農民來說，如何保護好他們的權利，激發他們的參與意識，使他們真正成為與其他社會成員地位平等的公民，顯然關系著我國改革開放成敗的命運。

歷史發展規律告訴我們，要想在我國實現可持續發展，就必須在尊重農民權利的基礎上，民主執政、科學執政、依法執政。而農民的所有權利都是建立在土地產權基礎上的。目前我國一些地方政府的制度創新，正是在這個關鍵點上，順應了時代的要求，滿足了農民的愿望。可以看到，他們在歷史潮流方面的自覺和主動。

二是地方官員在實踐中明白了，尊重農民的財產權和權利是一個雙贏的結果。

強大的政府權力，在我國始終是一柄雙刃劍。它可以集中力量辦大事，提高辦事效率；也可能超越邊界，管了它不該管的事；還可能由于缺乏監督，為政府官員留下貪污腐敗的空間。長期以來，我國各級政府大都在扮演無限責任承擔者的角色，如果這種狀況長期得不到改變，不僅政府將不堪重負，而且現代公民社會的發展也將遙遙無期。

現在，我國城鄉統籌綜合改革試驗在農民的財產權和權利方面實現了突破，它破解了長期困擾我國的農民增收、農村公共服務、農民權利保護、農民參政議政、農村社區建設等一系列問題。政府在這個過程中密切了和農民的關系，實現了政府多年的施政目標，促進了城鄉統籌協調發展，縮小了城鄉差別和貧富差別。顯然，這是一個雙贏的結果。民主政治在社會資源的分配中終于起到了基礎性的作用，地方干部也在實踐中嘗到了民主執政的甜頭。

三是農民的權利意識隨著城市化進程和土地流轉，已經逐步覺醒。現在，一些農民已經開始組織起來，維護自己的權益。我國社會發展必然要經歷一個長期的城市化過程。在此過程中，城市和農村都要經歷巨大的變遷。對于城市來說，大量農民進城成為新市民，面對權利的不平等，這些新市民會為自己爭取平等的權利。對于農村來說，土地流轉凸顯出土地作為農民財產和收入的重要性，也激發了農民組織起來，在與實力強大的公司談判和與政府的對話中，爭取自己的話語權。這些農民自發組織起來的 “農民議事會”、“土地股份合作社”，在維護農民利益，搭建土地流轉平臺，參與土地流轉談判，解決農民內部糾紛等方面，都發揮著積極的作用。

可以想見，這還只是農民組織的初級形式，我相信，隨著我國農村經濟的進一步發展，這種組織還會有更高級的形式，實現全鄉、全縣的聯合。有恒產者有恒心。當農民有了自己的財產權和經濟利益時，其組織起來參政議政就是必然的選擇。這也督促著地方政府加快自身職能的轉變，以適應這種變化了的形勢。

民主執政、科學執政、依法執政，實質是要從人治社會向法治社會轉變。農民對自己財產權利的維護，既不能建立在地方官員個人品質的基礎上，也不能建立在道德力量的基礎上。這種基礎是不牢固的，因為它可能會出現“人走政息”的情況，從而形成農民和地方政府的對峙局面，給當地的經濟發展和社會進步帶來負面影響。從目前來看，比較有效制約地方政府的手段，是賦予農民對縣鄉級地方官員的直接選舉權。在過渡期，通過擴大選拔地方官員的公開程度和參與程度，也能起到一定的作用。但是，我們希望在擴大基層選舉范圍和層次上，有更大的突破，因為這是我國農民權利不受侵犯的基本制度保證。

（作者系中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員）