確認勞動關系的仲裁裁決尚未生效時能否工傷認定

文/郝玉玲

確認勞動關系的仲裁裁決尚未生效時能否工傷認定

文/郝玉玲

編者按：

勞動者在申請工傷認定時，工傷保險行政部門會審核勞動者與用人單位之間是否存在勞動關系。在工傷認定實踐中，一些地方工傷保險行政部門為方便職工，對有初步勞動關系證明材料（如考勤卡等）的勞動者提出的工傷認定申請也予以受理，但受理后，用人單位有時會對是否存在勞動關系提出異議。為了維護用人單位和勞動者相關權益，按照《勞動爭議調解仲裁法》中有關勞動人事爭議由仲裁委員會確認的規定，人力資源社會保障部在2013年1月24日發布的《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見（征求意見稿）》中指出，工傷認定申請受理后發現勞動關系存在爭議的，社會保險行政部門要告知當事人先申請勞動仲裁確定勞動關系。不過，在4月25日發布的《人力資源社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發[2013]34號）中該條卻修改為，“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發現勞動關系存在爭議且無法確認的，應告知當事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁。”

案情回放

經老鄉介紹，邱某被某市建筑公司雇為水電工。2012年3月8日，邱某在某商品房小區施工工地進行水電作業時，不慎從腳手架跌落受傷，全身多處骨折，被送往醫院救治。

2012年7月3日，邱某妻子為其向所在市工傷保險行政部門提請工傷認定，提交的申請材料包括：《工傷認定申請表》；馬某(某市建筑公司法定代表人)寫給邱某保證支付工資、誤工費、醫療費的承諾書；邱某事故發生時在場人員的書面證明；邱某的疾病診斷證明書、出院記錄及病歷復印件等；某市建筑公司工商登記資料等。

核查邱某的申請材料后，市工傷保險行政部門認為邱某與建筑公司間的勞動關系不清，遂向建筑公司送達了《工傷認定舉證通知書》。某市建筑公司在規定時間內提交的答辯稱，邱某不是該單位職工，雙方不存在勞動關系。隨后，市工傷保險行政部門作出《工傷認定中止通知書》，建議邱某向市勞動人事爭議仲裁委員會申請勞動關系仲裁。

邱某于2012年8月6日向市勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁，提請確認某市建筑公司與其存在勞動關系，并為其補繳社會保險、支付工資、誤工費及后期治療費。市勞動人事爭議仲裁委員會調查核實后于8月10日作出仲裁裁決，確認邱某和建筑公司之間存在事實勞動關系，并部分支持了邱某的其它仲裁請求。然而，建筑公司和邱某均不服仲裁裁決，分別向所在區人民法院提起民事訴訟。訴訟期間，建筑公司向區人民法院申請撤回起訴，區人民法院于9月12日作出民事裁定，準許建筑公司撤訴。同日，區人民法院還作出民事裁定，駁回邱某的起訴。邱某對此裁定不服，于9月14日上訴于市中級人民法院，后經二審，法院準許于9月20日撤回了上訴。

不過，市工傷保險行政部門卻于2012年9月12日認定邱某在工作中所受傷害為工傷。建筑公司不服，遂申請行政復議，其復議申請書稱“第三人邱某為確認與我公司之間存在勞動關系，向市勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁，市勞動人事爭議仲裁委員會作出仲裁裁決后，邱某對仲裁裁決不服訴至區人民法院，區人民法院在9月12日裁定駁回起訴，邱某仍不服上訴至市中級人民法院，后于9月20日撤回上訴。因此，市勞動人事爭議仲裁委員會的仲裁裁決直至9月20日才應生效，而市工傷保險行政部門卻于9月12日就作出工傷認定決定，程序違法，請求撤銷。”

市工傷保險行政部門稱，邱某申請工傷認定后，因建筑公司在答辯中否認邱某是其單位職工，遂建議邱某向市勞動人事爭議仲裁委員會申請勞動關系仲裁。市勞動人事爭議仲裁委員會作出仲裁裁決，裁定邱某與建筑公司存在事實勞動關系。建筑公司不服，向區人民法院起訴，又于9月12日提出撤訴申請，同日，區人民法院作出民事裁定，準許建筑公司撤回起訴。也在同日，邱某向市工傷保險行政部門申請恢復工傷認定，并提交了市勞動人事爭議仲裁委員會的《仲裁裁決書》和區人民法院準許建筑公司撤訴的《民事裁定書》，但并未向工傷保險行政部門說明自己也向法院起訴的情況，工傷保險行政部門認為市勞動人事爭議仲裁委員會的《仲裁裁決書》已經生效。鑒于邱某在工地進行水電作業時從腳手架跌落受傷的情形，符合《工傷保險條例》第十四條第一款“應當認定為工傷”的情形，工傷保險行政部門依法作出認定邱某受傷為工傷的結論，并無不當。行政復議機關經調查核實后，于2012年9月28日作出復議決定，維持市工傷保險行政部門作出的工傷認定決定。

案例評析

本案涉及的是勞動關系存在爭議的工傷認定程序問題。本案的關鍵在于確認勞動關系的仲裁裁決尚未生效時能否進行工傷認定。

在工傷認定實踐中，用人單位與勞動者對是否存在勞動關系存在爭議，就可能啟動勞動仲裁程序。理論上，當事人的任何一方都可以主動向勞動人事爭議仲裁委員會提出申請。為了防止工傷認定后當事人再申請仲裁，當事雙方均未申請的，工傷保險行政部門應對其予以告知。而且，依據《勞動爭議調解仲裁法》，仲裁只能由當事人申請，不能由工傷保險行政部門代為申請。

勞動人事爭議仲裁委員會對勞動關系的裁決，較之工傷認定程序中的事實認定，更專業更權威。為了避免兩個程序產生的結果沖突，有必要尋求兩者的最佳協調途徑：有觀點認為，仲裁申請被受理后工傷認定程序應終止，待仲裁裁決作出后再由勞動者申請工傷認定；也有觀點認為，仲裁申請被受理后應中止工傷認定程序，待仲裁裁決作出后再恢復。其實，后一種觀點在工傷認定實踐中更可取，勞動關系的仲裁可以取代工傷認定中的事實認定環節，兩者沒有質的區別。仲裁裁決作出后，工傷認定部門即可在此基礎上作出認定決定，而不必終止后另行申請。

當然，在仲裁裁決未作出或作出未生效情況下，工傷保險行政部門根據自身調查掌握的證據，也可以對勞動者與用人單位之間是否存在勞動關系給予行政確認，而并不違反法定程序。這一點，也可以從2013年4月25日發布的《人力資源社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發[2013]34號）中得到印證。該文第五條規定“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發現勞動關系存在爭議且無法確認的，應告知當事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁。”對比1月24日《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見（征求意見稿）》中第五條“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發現勞動關系存在爭議的，應當告知當事人先向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁”，可以發現，正式文件比征求意見稿在措辭上進行了一定修改，由此前的“應……先”申請仲裁，修改成“可以”申請仲裁，即從必須的前置程序變成了或然程序。

結合本案來看，市勞動人事爭議仲裁委員會的仲裁裁決作出后，建筑公司和邱某均對裁決部分內容不服，分別向區人民法院提起訴訟。此時該仲裁裁決并未生效。9月12日，建筑公司經法院裁定準許撤訴。同日，法院還作出另一裁定駁回邱某的起訴。邱某對此裁定不服，上訴于市中級人民法院，后于9月14日申請撤回上訴。從法律程序上看，市勞動人事爭議仲裁委員會的仲裁裁決應自市中級人民法院準許邱某撤回上訴的裁定送達之日即9月20日起生效。然而，工傷保險行政部門卻在9月12日即作出了工傷認定決定。不過，其程序并不違法，其主要依據是，勞動人事爭議仲裁委員會的仲裁裁決是認定勞動關系的重要依據，但并非唯一依據。即使仲裁裁決尚未生效，但根據申請人提供的其它證據材料，如本案中邱某在提請工傷認定申請時提供的建筑公司法定代表人馬某所寫含有工資支付、誤工費支付等內容的“承諾書”及事故發生時在場人員出具的“證明”等材料，工傷保險行政部門據此能夠認定雙方勞動關系成立，故可以根據工傷構成要件作出工傷認定決定。

（作者單位：中國人民大學勞動人事學院）

（本欄目責任編輯：趙永生）