公安涉法涉訴信訪工作的探索與思考

□張力

（寧波市公安局，浙江 寧波 315040）

公安涉法涉訴信訪工作的探索與思考

□張力

（寧波市公安局，浙江 寧波 315040）

當前，公安涉法涉訴信訪形勢不容樂觀，表現為信訪數量居高不下；信訪內容指向明確；反映問題日趨復雜。與此同時，公安機關的信訪工作卻面臨訴求多樣性與職能局限性的矛盾；信訪工作責任制和考核制度的悖然；公安信訪制度功能的異化等。在現有的法制框架內，加強公安涉法涉訴信訪工作必須堅持化解問題與源頭治理并重，加強基層基礎工作、規范信訪事項辦理、建立健全信訪長效機制。

涉法涉訴；信訪；社會管理；公安機關

近年以來，各級公安機關不斷推進信訪源頭防治和執法規范化建設，公安涉法涉訴信訪工作開始呈現向好趨勢。但是，當前公安涉法涉訴信訪工作面臨的嚴峻形勢和工作中存在的問題和薄弱環節也不容忽視。在此，筆者結合工作實踐，就近年來公安涉法涉訴信訪形勢特點、存在問題，思考其根源，以期拋磚引玉，與同仁共同探索做好公安涉法涉訴信訪工作的途徑。

一、公安涉法涉訴信訪工作面臨的形勢

一般而言，公安機關涉法涉訴信訪是指就公安行政執法或刑事司法職能有關工作提出投訴請求的行為。當前公安涉法涉訴信訪問題呈現如下特點。

（一）信訪數量居高不下。近幾年來，隨著我國經濟社會快速發展，利益格局的重新調整，社會經濟生活中各種深層次矛盾日益凸顯，大量矛盾糾紛以信訪的形式進入公安執法領域，客觀上造成了公安涉法涉訴信訪數量增加，同時呈現出組織化傾向明顯、訴求的合理性與行為手段的違法性交織、多數人訴求合理與少數人無理取鬧混雜等特征。一些信訪人員動輒集體上訪、舉標語、喊口號、圍堵黨政機關、攔截公務車輛、堵塞公共交通，有的甚至穿狀衣或揚言自殺、自焚，社會影響惡劣。

（二）信訪內容指向明確。一是要求及時公正查處傷害類案件，其中以矛盾糾紛引發的或遭雇人報復傷害的案件為多。來訪人有的要求公安機關盡快抓獲犯罪嫌疑人，有的要求重新作傷勢鑒定，有的對調查取證結論不服，也有的明知公安機關一時抓不到嫌疑人，但為了醫療費或賠償費，多次重復上訪。二是要求公安機關偵破侵財類案件，有的要求破獲財物被盜、被搶案件，有的要求偵破經濟領域發生的合同詐騙案和涉眾集資詐騙案等，此類案件受多種因素影響，案情盤根錯節，涉嫌對象行蹤不明，贓款無法全部追回。在案件一時難以辦結的情況下，上訪人要求公安機關加大偵辦力度并幫助追回損失。三是舉報要求查處“黃、賭、毒”案件。此類信訪主要是反映基層公安機關打擊不力以及充當“保護傘”等問題，要求上級公安機關加大查處力度或者直接去當地查處。四是要求查處農村矛盾糾紛類問題。如要求解決違規征地問題、查處村干部侵占集體資產案件、依法辦理村干部報復舉報人案件等。五是不服公安機關對鬧訪事件的處理。不少信訪老戶由于對政府其他部門處理事件不滿，遂上訪鬧事或進京非正常訪而被公安機關處理，事后其上訪控告目標即轉向公安機關，要求討說法。此外，因政府部門或公安機關參與穩控，要求追究管控工作人員“非法拘禁、限制人身自由”等信訪問題也較為突出。六是投訴控告民警執法活動。主要反映個別民警在執法辦案中違反程序、執法不公和粗暴執法等情況，除少部分查實外，大多反映失實或查無實據，這在一定程度上反映了群眾對公安執法主體的不信任。

（三）反映問題日趨復雜。一方面信訪問題的關聯性、聚合性增強。很多涉警信訪后負載著土地、拆遷、干群矛盾等社會問題。這些信訪問題處置不妥，極易將矛盾焦點轉移到信訪部門，最終甚至引發群體性上訪或變成信訪積案。另一方面信訪問題的開放性、敏感性加大。隨著群眾維權意識日益增強，在社會信息化加快發展的大背景下，信訪問題極易受到全社會的關注。如有一些信訪人員利用微博等刻意擴大影響，很多信訪問題成為媒體追逐、聚焦、放大的對象。同時，境內外敵對勢力千方百計利用信訪問題惡意操作、極力挑唆群眾與政府對立，給化解信訪問題帶來了新的挑戰。

二、當前公安涉法涉訴信訪工作面臨的問題

（一）訴求多樣性與職能局限性的矛盾。信訪人員反映的問題，涉及社會生活的方方面面，對非公安機關管轄以及涉及其他部門的信訪問題，公安機關因為職能的限制，無法滿足群眾的訴求。如因建房、道路、水利、婚姻、田地、醫療、污染等糾紛引發的打架斗毆案件，往往案情已經查清，但建房的合法性、財產的所有權、醫療事故的界定、道路的使用權等需職能部門界定，公安機關無權界定。由于一些職能部門的推諉、拖拉，公安機關對案件的處理，只能“治標而不治本”，只能就管轄范圍內的問題進行處理，不能從根本上解決問題，群眾往往不能滿意，矛盾由此產生。

（二）信訪工作責任制和考核制度的悖然。建立信訪工作責任制和考核制度是信訪工作有序開展的保證，但亦要看到現有信訪工作考核機制又使各級公安機關承受著巨大的壓力。受考核導向的影響，基層公安機關為了遏制上訪，平息上訪事件，完成考核責任目標，往往會向信訪人員作出無原則的讓步，即所謂的“花錢買平安”。其結果反而使信訪人員產生“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決，誰上訪誰得利”的印象，極不利于信訪秩序的好轉。

（三）公安信訪制度功能異化。在公安涉法涉訴案件中，信訪制度并不是一種特定的糾紛解決程序，行政復議、行政訴訟、治安調解、刑事和解、法院判決等才是糾紛解決的法定途徑。然而，實踐中，由于成本低廉、靈活、高效，信訪范圍遠遠超出法律和司法程序解決問題的范圍，公安信訪制度已儼然成為了一種非正式但高效的解決糾紛機制，一般群眾習慣于不按法律程序解決訴求，而是通過信訪渠道向上級部門反映。信訪制度被異化為社會權利救濟的最有效方式，公安機關正常的辦案程序與信訪渠道發生錯位。同時，因為信訪功能承載了人們太多的期待和愿望，當前公安涉法涉訴信訪承受了許多本不該承受的社會責任。

（四）信訪人員穩控工作的尷尬。群眾對國家機關及其工作人員有意見向上級機關反映、申訴是法律賦予的權利，但穩控任務和考核指標卻要求將信訪人員穩控在當地，這是公安涉法涉訴信訪工作中的一對矛盾。一方面，公安機關不堪穩控工作的重荷。當前，涉警信訪穩控工作是由基層派出所來承擔的，許多政府的信訪穩控任務基本上也要由基層派出所來完成。每到敏感節點時期，穩控的壓力使原來就很緊張的警力負荷超重，很多信訪重點地區的基層派出所不僅要雇傭大量臨時穩控工作人員，還不得不放棄其他派出所工作，不分晝夜地執行穩控任務。另一方面，穩控工作對策措施少。當前群眾維權意識和社會監督力度空前增強，很多信訪穩控手段動輒被訴諸于法律或被輿論曝光，再加之交通便捷、信息靈通，信訪人員就地穩控工作很難落實，涉及的警力、財力不斷加大。有的還因穩控人員工作方法簡單粗暴而引發新的不穩定因素。

三、原因分析

公安涉法涉訴信訪工作面臨的形勢和存在的問題是諸多因素所致，究其主要原因有以下幾個方面。

（一）社會變革的原因。首先，當前我國正處在社會劇烈變革的時期，社會矛盾增多，因此，執法與被執法、管理與被管理之間必然會產生矛盾，亦必然會產生涉法涉訴的信訪，公安機關將始終處于解決信訪問題的前沿。一些地方政府一旦與群眾發生利益沖突時，又往往喜歡把公安機關調往矛盾沖突一線，甚至對公安機關提出一些職責以外的過高要求，無形中將公安機關推向了各種矛盾碰撞的風口浪尖。其次，與發展迅猛的經濟社會所不相適應的是一些農村基層黨政組織職能缺失，黨內民主缺失，權力運行尚未走上法治化軌道，民主管理、民主決策、民主監督弱化，對農村事務的調控能力大為減弱，這是造成當前社會矛盾難以在基層得以解決，以及要求查處農村矛盾糾紛類問題凸現的主要原因。

（二）法治建設的原因。隨著依法治國進程的加快，群眾的維權意識日益增強，但是，現有的法律法規相對于經濟社會發展來說，始終具有滯后性。同時，我國非訴訟糾紛解決方式發育不均衡，執法、司法本身缺乏能動性，不能滿足維護社會穩定和矛盾化解的需要，法律效果與社會效果難以統一。例如，司法環節中存在的執行難等問題往往使公民對訴訟望而卻步，對司法公正性產生懷疑，轉而采取各種信訪手段維權。又如，《信訪條例》關于信訪事項的受理規定內容的不明確直接導致了公安涉法涉訴案件中法律程序救濟和信訪程序救濟的交叉，不僅降低了工作效率，而且加重了公安信訪工作的壓力。如該條例第二十一條第（一）項規定“……對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不予受理”，但其并未規定信訪人應當通過法定途徑解決的但未履行的事項是否可以信訪受理。同時，很多公安涉法涉訴信訪案件是舉報類和反映公安機關在法定期限內有關職務行為的事項，此類信訪事項并不屬于《信訪條例》第十四條規定的受理范圍，但也并未被明確規定在不予受理的范圍內。

（三）信訪人員的原因。現在雖然群眾的維權意識大大提高了，但對一些基本的法律知識往往一知半解，尤其是守法意識還很淡薄，不知哪些問題應通過訴訟、行政復議程序解決，哪些問題可以通過信訪途徑解決，一旦矛盾處理結果與預期目的不一致，他們就走上上訪維權的道路，加上信訪無需成本，一些經濟收入較低的城市平民、下崗工人和失地農民等社會弱勢群體愿意選擇信訪方式維權。

（四）公安機關的原因。一是執法辦案不力。對個案辦理的不重視往往會出現有警不接、出警不查、掛案不立、立案不偵，拖延不作為；有的則取證不及時、不全面，造成重要證據缺失難以彌補，案件成了“夾生飯”；還有的該采取強制措施的不及時采取，造成嫌疑人不能抓捕歸案，導致案件擱淺。二是執法水平不高。有的對案件性質主觀臆斷，辦成錯案；有的單人取證，法律文書不送達，法定權利不告知；有的把調解作為查處傷害案件的唯一手段，調解不成又不及時采取措施作出處理；有的處罰決定書、事故認定書、傷情鑒定書制作不規范。三是群眾工作不細。一些民警不善于做群眾工作，對群眾態度蠻橫生硬，訓斥多說理少，對群眾的訴求不聽不信，激化矛盾，嚴重傷害了群眾感情；有的對群眾提出的訴求推諉扯皮，敷衍搪塞，該向群眾公開的程序、結果等不公開，該說明的情況不說明，該承認的錯誤不承認，一些本應該在執法過程中解決的問題最后演變成信訪問題。同時，公安機關信訪工作的規范性亦有待于提高。在信訪案件辦理的過程中，初信初訪處理不及時，信訪工作責任制落實不到位，基層基礎薄弱，矛盾糾紛無法及時化解等，亦是導致信訪人員越級上訪、重復上訪的主要原因之一。

四、加強公安涉法涉訴信訪工作的對策

當前，在現有的法制框架內，加強公安涉法涉訴信訪工作必須以提升人民群眾的滿意度為根本標準，堅持化解問題與源頭治理并重，暢通信訪渠道與規范信訪秩序并舉，建立健全各項工作機制。

（一）規范執法，加強信訪源頭治理。一是狠抓執法規范化建設。進一步加強執法規范化建設，堅持把涉法信訪案件作為檢驗執法規范化建設和隊伍建設水平的重要標準，努力通過開展信訪案件評查和警種信訪典型案例剖析，透視執法辦案中存在的問題，以減少因執法不當、執法過錯等引發新的信訪事項，從根本上預防信訪問題的發生。二是建立健全風險評估預判機制。對公安機關及民警在執法、管理、服務過程中擬決定事項和行為的信訪風險進行評估，對可能發生涉警信訪的，作出評估預判，制定切實可行的工作方案，統一工作口徑，提前介入，有效預防和減少信訪問題，變事后接訪處理為事前預警調處，并提高防范和處置各類突發性、過激性和借機惡意炒作等信訪事項的能力和水平。三是完善民警執法檔案建設。要把民警經辦案件的信訪情況及化解處理結果記入個人執法檔案，作為年度考核、表彰獎勵、提拔任用的重要依據，不斷增強民警的執法責任意識，不斷提升執法能力和水平，有效預防在執法環節中出現信訪案件。

（二）暢通渠道，加強信訪基層基礎建設。一是推進矛盾糾紛排查化解陣地前移。緊緊依托城鄉社區民警專職化建設，推進矛盾糾紛排查化解陣地前移，將走訪轄區信訪人員工作納入社區民警的工作內容，充分依靠社區警務室工作平臺，開展幫扶、送溫暖等活動，推動停訪息訴工作；同時以社區警務室為輻射，通過大力整合各類調解力量，及時化解矛盾糾紛，達到矛盾不出社區、隱患不升級的目標。二是推行涉警信訪預警制度。注重對非正常訪、群體訪、涉警訪和可能進京赴省上訪以及其他可能影響社會穩定的信訪苗頭等的信息收集和研判，多角度延伸信訪工作網絡，變事后接訪處理為事前預警調處，有效堵控信訪源頭。三是建立健全三級領導接訪制度。落實派出所全天候領導隨訪隨接工作制度，深化市、縣公安機關和派出所三級領導干部公開接訪制度，建立信訪工作聯系點制度，推動領導帶案下訪、登門回訪常態化；同時，視情推出遠程聯合視頻接訪工作，實現上下聯動、協調運作，促進信息資源共享，大力提升接訪工作成效，引導群眾在當地反映問題，減少越級信訪量，促進信訪事項及時化解。

（三）落實責任，加強信訪難題破解工作。一是建立健全信訪積案化解工作制度。建立健全重點信訪案件掛牌督辦制度，明確工作責任，開展經常性的積案排查和督辦工作；綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解、疏導、聽證等辦法，因案施策、分類化解，并及時總結研判，不斷探索疑難積案化解途徑；對上級機關督辦、交辦的重點信訪案件，實行市、縣公安機關領導和基層科所隊領導“三級包案”，加大調處工作力度，確保實現停訪息訴的工作目標。二是建立健全信訪人員教育轉化制度。規范對信訪重點人員的定期排查、風險評估和責任確定等工作，切實提升穩控措施的針對性和實效性，鼓勵指導基層創新工作方法，開展教育、疏導和轉化工作，實現穩控在當地，防止進京、赴省或到本市其他敏感部位鬧訪滋事，有效控制越級上訪總量的工作目標；同時，開展多角度的動態管控和應急勸返工作，積極作好重點信訪人員動態管控工作，維護重大節假日和社會敏感時期的社會穩定。三是建立健全過錯責任倒查追究制度。進一步落實信訪工作責任制，對以前發生的問題，以解決問題為主，追究責任為輔；對新發生的問題，在解決問題的同時，嚴肅責任追究，以有效減少和解決公安民警因執法過錯和工作失誤引發的信訪問題，切實維護人民群眾的合法權益，預防和減少涉法涉訴信訪問題。同時，充分發揮案件評查在責任追究中的作用。通過案件評查，發現問題，明確責任，嚴肅追究。

（四）創新思路，加強信訪長效機制建設。一是建立健全信訪工作規范辦理機制。首先，規范群眾來信來訪辦理工作，嚴格領導批示要信的抄告、續報和答復制度；規范信訪復查受理的范圍和辦理的程序，增強復查結論的公信力；規范初信初訪工作流程，落實首接首辦責任制和回訪反饋工作，切實提高初信初訪辦結、息訪率，預防信訪問題升級。其次，不斷提升網上信訪辦理功能，加強和規范網上辦事大廳中廳長信箱的辦理工作，逐步推行短信信訪、微博信訪、QQ信訪等網上信訪工作。第三，提升信訪工作信息化水平。加強對公安信訪信息系統管理和培訓，充分發揮系統的作用；開展信訪電子臺賬建設工作，將人員信息、交辦情況、領導批示等信息建立電子臺賬，并實時更新。二是建立健全信訪法定救濟引導機制。首先，對已經或應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑予以解決的信訪事項，應積極引導、創造條件、作好參謀，防止錯用、濫用信訪程序解決非信訪事項。其次，在接處警、執法辦案和信訪接待等工作過程及環節中，著力引導群眾通過正當法律渠道解決訴求，突出引導群眾選擇正確的法律途徑解決不同訴求和紛爭。與此同時，在公安機關內部進一步暢通行政復議、行政訴訟和法醫鑒定、交通事故認定復核等法定工作渠道，方便群眾提起復議、訴訟和復核，提高工作質量和效率。三是建立健全信訪部門隊伍建設機制。加強信訪文化建設，激勵信訪民警從內心深處產生對公安信訪工作的責任認同、情感認同和文化認同，進一步提高隊伍的凝聚力、戰斗力和創造力，切實履行“為黨分憂、為民解難”的信訪干部神圣職責。開展各種形式的交流和培訓，強化公安信訪工作的基礎，切實提高信訪干部綜合素質，推動信訪工作再上新的臺階。

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（責任編輯：尤煒祥）

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1674-3040（2013）01-0075-04

2012-11-20

張力，浙江省寧波市公安局辦公室信訪科科長。