壓力型機制下完善信訪績效考核的思考

□邵建

（中共杭州市委黨校，浙江杭州 310028）

壓力型機制下完善信訪績效考核的思考

□邵建

（中共杭州市委黨校，浙江杭州 310028）

各類信訪工作績效考核具有較強的專門性和一定程度的敏感性。優化信訪工作績效考核，對著力破解信訪難題，切實維護群眾合法權益，維護整個社會的持續穩定和諧有著重要的指導意義和現實意義。本文擬從加強當前基層信訪工作績效考核的緊迫性出發，梳理信訪工作績效考核內容的難點——信訪考核內容的矛盾性、對象的復雜性、獎懲手段的有限性、尺度的敏感性，帶來基層信訪工作和績效考核工作開展的難度和不確定性，著重分析了對基層信訪考核設定具體的特殊技術指標之必要性。

壓力型機制；信訪工作；績效考核；技術指標

信訪工作績效是評價一級政府和工作部門及其工作人員做好信訪工作（以下簡稱“基層信訪”或“信訪工作”）的效率、效益和效果，信訪工作績效考核的目的是為了更好地促進基層政府和相關部門較好地運用行政協調、行政監督等手段，通過制定合理的政策，很好地解決群眾遇到的實際問題，及時、有效地化解人民內部矛盾，使政府在管理過程中使社會變得更趨于公平、合理、和諧。

在實際工作中，信訪工作的績效考核具有較強的專門性和一定程度的敏感性。專門性是指許多通用考核指標運用到信訪工作考核時或是顯得過于籠統，很難準確反映信訪工作的具體績效情況，或是顯得比較生硬，結論太一般化，參考價值不大。敏感性則是說信訪工作績效考核方法和指標的導向作用，不僅會影響到信訪工作部門的工作質量，而且也會給信訪工作的對象提供某種依據或參照，對上訪行為產生作用，從而對解決民生問題和維護社會穩定帶來影響。所以，專門性的信訪工作績效考核辦法需要慎重研究，并應該將重點放在解決一些特殊問題上面。本文試就《信訪條例》實施以來基層信訪工作績效考核中遇到的難點和困惑做一些技術性探討，旨在拋磚引玉。

一、壓力型機制下完善信訪績效考核的必要性

（一）壓力型機制下信訪績效考核的“零和博弈”。當前，我國信訪機構作為一種獨具特色、上下一體、全面覆蓋的龐大組織體系，已然成為化解社會矛盾、解決行政和司法爭端的重要渠道。然而，實際情況并不樂觀。進入21世紀后，全國信訪總量不斷攀升，信訪問題涉及面廣，信訪表現形式日趨激烈，重復訪、集體訪等異常訪現象明顯增多。信訪量呈現“倒金字塔”結構，群眾信訪成本沉重，且“有苦難說”；也使得行政管理成本加重，政府威信下降，不利于社會治理。

信訪績效考核是否科學、民主直接影響下級工作的積極性、主動性和工作績效。中國社會科學院于建嶸教授表示，信訪總量的攀升，信訪機制功能錯位跟我們當前的壓力型機制不無關系。所謂壓力型機制，“即一級政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”，根據其完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲①［1］。壓力型機制的實質是上級組織利用行政權力給下級組織下達任務和目標，并通過層層分解和量化的方式來推動體制的實際運作。

壓力型機制表現在信訪方面主要是兩種壓力，一是上級的壓力，二是信訪績效考核機制壓力。現在實行的信訪政策是“屬地管理，分級負責”，并對地方黨政機關規定了各種信訪責任追究制，以求通過對地方黨政機關施壓來解決問題。有些地方建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”。這一制度要求對發生較大規模的連續到省委、省政府或北京上訪，對社會穩定和正常工作秩序造成嚴重影響的，要追究當地領導責任，并視情節輕重進行處理。為了確保社會穩定，切實將矛盾解決在基層，中央不斷強化信訪工作責任制，乃至按信訪量給地方排名，將其納入政績考核體系。各級也層層落實領導責任制，要求黨政一把手負總責，分管領導負主要責任。對因工作不到位、責任不落實，發生較大規模到北京或省城集體上訪，對社會穩定和正常秩序造成嚴重影響的，追究有關領導責任，并視情節輕重進行處理。

客觀地說，這種剛性的信訪責任機制有利于各級黨委、政府高度重視信訪工作，下更大決心及時化解矛盾，理順群眾情緒，堅決克服工作中的推諉扯皮現象，更好地把那些影響穩定的因素消除在萌芽狀態。但由于信訪問題牽涉面很廣，許多矛盾實際上光靠基層政府難以徹底解決，況且一些上訪案件本身就針對當地政府，群眾必然通過越級上訪尋求高層領導的關注，借此施加對當地政府的壓力。在嚴格的責任考核下，當“疏”的一手難以生效，“堵”的一手便難以避免。在“問責”壓力之下，特別是指標體系中對主要部分采取“一票否決制”的評價方式，以至于一些地方會采取違規甚至違法的手段抑制上訪、完成指標。這是一種剛性的“零和博弈”關系。零是全輸，和是全贏。上級考核合格，全贏，升官提拔，物質獎勵；而一項不合格，“一票否決”，全輸。地方政府迫于信訪工作考核體系的壓力，將精力和目標過多地投入到信訪穩控工作上，截訪、攔訪、銷號等手段時有出現，有些部門每年都要拿出一部分經費用于維護信訪穩定，為息事寧人“花錢買平安”，一些信訪案件因此得以“圓滿解決”。這種趨勢造成目前不少信訪問題通常都作為個案來化解，沒有從整體效應上做過多的權衡，很難發揮政策糾偏的信號作用。顯然，信訪制度改革尤其是信訪績效考核完善已刻不容緩。

（二）壓力型機制下完善信訪績效考核的必要性。

1.貫徹落實《信訪條例》，完善信訪績效考核機制，重點突出考核責任主體。《信訪條例》規定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民群眾服務”。這就明確了信訪工作的主體是各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門，并對各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當如何做好信訪工作提出了總體要求；明確了縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構，履行相應的職責，但它不是解決信訪問題的責任主體。這就明確了對信訪工作進行績效考核時所要考核的對象，信訪工作是各級人民政府的重要工作，信訪工作績效是政府績效的重要組成部分。不能簡單地認為信訪工作績效只是針對信訪工作機構的工作效率和質量，認為考核信訪工作績效只是考核信訪工作機構及其工作人員。信訪工作績效作為公務員績效測評的內容，其對象不應僅限于信訪工作機構的公務員，還應包括各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門的公務員，特別要把對這部分公務員績效情況作為考核重點。

2.樹立科學發展的理念，積極引領基層政府考核目標體系，更加關注民生導向。隨著經濟的快速發展，我國也進入了“黃金發展期”和“矛盾凸顯期”，很多長期積累的社會矛盾暴露出來，形成信訪群眾訴求越來越高，相關部門處理難度越來越大的態勢。在新的歷史時期，如何發揮信訪工作在和諧社會建設中的作用，破解信訪工作上存在的難點問題，是我們必須認真思考的問題。信訪也考驗了黨委政府的執政能力。信訪工作績效考核是各級人民政府和縣以上政府部門及其工作人員為群眾解決信訪問題的指揮棒和助推器。一套科學合理的信訪工作績效考核體系，能為維護社會和諧、促使社會穩定、推進社會管理創新起積極作用，促使各級政府部門及其工作人員加大加快解決群眾民生問題、維護群眾合法權益的工作更具有針對性、實效性。信訪績效考核的正確導向，將促使基層政府充分考慮決策的科學性，在推進政府重大決策和解決群眾合理訴求之間尋求平衡點，把解決民生關注的熱點難點問題作為政府工作的落腳點。

3.促進基層政府信訪工作責任制的落實，健全責任體系。近年來，地方各級政府推行目標管理、績效考核以及政風評議等，都將“一票否決”作為強化管理的利器。“一票否決”意味著只要一項考核指標未達標，相關單位和個人的整體考核便遭“全盤否定”。作為納入“一票否決”的考核項目之一的信訪考核，直接關系到政府部門的評優和干部的晉升。基層政府通過健全責任體系，強化責任和信訪績效考核工作的推進，形成了政府主要領導親自抓、分管領導具體抓、其他領導“一崗雙責”的責任體系，使信訪工作成為一項重要工作擺上了各級黨委政府的重要議事日程，解決了一大批單靠一個部門解決不了或解決不好的信訪突出問題。

4.健全信訪工作的基層基礎建設，完善訴求表達渠道。人民群眾的利益高于一切，是政府信訪績效考核的根本出發點。同樣，應將關注人民群眾的切身利益始終貫穿在政府信訪績效考核的整個過程中，貫穿在信訪績效考核的理論框架、指標體系、操作程序、方法技術等各個具體環節中。為此，首先要進一步暢通群眾的合理訴求渠道，繼續完善民意訴求表達方式，發揮信訪工作減壓閥的作用。其次要完善信訪工作機制，建立健全信訪工作綜合協調機制、信訪問題排查化解機制、信訪信息匯集分析機制和信訪督查工作機制。尤其要強化信訪的源頭治理，推行重大項目的信訪評估制度，及時制定或完善相關政策，從源頭上預防和減少信訪問題的發生。

二、當前基層信訪工作績效考核存在的難點分析

（一）信訪工作績效考核內容上的矛盾性和主體的復雜性。績效考核無論針對結果還是過程，反映同一部分內容的指標之間一般應當比較容易統一協調的，并且評價內容和評價對象的行為之間應該有直接關聯性。只有這樣的考核結果才有激勵和約束意義。比如GDP的正增長和反映這種增長質量的環境污染指標的負增長兩個指標之間是可以統一協調的，它們的變化也和政府工作的行為具有直接關聯性，是對行為結果的一種反映。但是，信訪工作的績效考核在尋找類似合適指標方面比較困難。通常，信訪量的大小及其增長率或負增長率和信訪部門的工作表現沒有太大關系，信訪案件合理處理的速度效率也不能用簡單的處理率來表達。因為不同的信訪案件在處理難度上是有差別的，甚至差別很大。許多信訪案件的處理權限并不在信訪工作部門手中，許多案件無論信訪工作部門如何努力，在權力部門特別是領導人不予特別關注的情況下往往難以得到及時正確的處理。另有一些信訪案件按政策和合理性要求完全可以終結處置，但遇到少數無理纏訪者時，就因難以終結而很難給信訪工作成效以恰當評價。②

另一方面，大量按性質應當循司法或仲裁途徑解決的案件，由于當事人的原因堅持走信訪道路，在解釋、勸告和移交等手段均不被當事人同意的情況下，只好列入涉法涉訴類信訪案件。對待這類信訪案件，假如相關政府部門直接予以解決，則效果適得其反。不僅不符合法治精神，并且勢必“引導”越來越多的人放棄正常的司法途徑，而擠到行政性解決的信訪道路上來。假如根本不予解決，則往往容易引發針對本案件的更頻繁和更大規模的上訪，甚至造成群體性事件，從而影響到公共秩序。用什么樣的指標來科學合理地評價這類信訪案件的處理，這是一件非常麻煩的事情。

（二）信訪工作績效考核對象上的復雜性和部門之間的不均衡。信訪工作績效評價對象的復雜性在于信訪是一項專門性工作職能，它不同于那些常規性的部門內部通用職能，如政工、人事及秘書等等。各地的信訪局（辦）是地方信訪業務的專職部門，但所有其他部門、單位，無論其本來業務職能是什么，也都按要求內設有承擔信訪職能的專職機構或專職人員。同時，城市的基層政府也通過專職的信訪部門承擔轄區范圍內的信訪事務職能。這種機構格局表明，信訪工作績效考核面臨著對象地位大不相同的復雜局面。由于工作性質的關系，有些部門注定是信訪大戶，例如勞動和社會保障部門、公安部門等，一年的接訪量成百上千甚至過萬，而另一些部門則信訪量很小甚至可能完全沒有信訪案件，例如團委、工會、婦聯等。由于這種情況和信訪部門工作表現沒有直接關系，甚至也不能說明部門整體工作的好壞，所以伸縮變化的量化指標無論如何設計對各部門之間來說都是不公平的。這就是信訪工作績效考核在評價對象上面臨的復雜性。

（三）信訪工作績效考核獎懲手段有限和尺度敏感的兩難。作為一個常規績效考核手段，信訪工作績效考核不可能超出《公務員法》的限制，而另行制定一套強刺激或強約束性的考核結果運用辦法，以保證考核產生更好的效果。因此，目前信訪績效考核結果運用集中在政府綜合考評中，具體體現政府目標考核獎中的經濟激勵和年度單位、個人的評先評優。獎懲手段有限，而且尺度比較敏感，地方政府維穩“一票否決”在具體操作過程中相對比較低調。

（四）信訪工作績效考核主體和對象參與空間彈性。考核過程如何體現信訪工作對象在其中的參與作用，是一個彈性空間很大的難題。如果從信訪工作對象中收集反饋意見，其結果的客觀性很難保證，不僅存在對象的選擇性問題，作為當事人的對象情緒化反饋意見也存在失真度較高的情況。

三、關于完善基層信訪績效考核的技術性思考

（一）關于赴京上訪的考核指標。根據某地《信訪考核辦法》的規定，“赴京上訪人次比上年下降10%，無赴京集體訪”的主要評分標準為：“到國家信訪局上訪的，每批1人扣1分，2人扣1.5分，3人扣2分，4人扣3分，5人扣4分，6-10人扣5分，11-20人扣8分，21-30人扣10分，31-50人扣15分，51人以上扣20分；非正常上訪按同等標準扣分；重復集體訪加倍扣分。到其他中央國家機關10人以上的集體上訪，按上述同檔次標準50%計分。”筆者認為，這樣的考核指標不合理。反映問題是一個公民的權利，由于個體差異，每一個人對同事物的認識是有所不同的，產生的結果也會有所不同。譬如現實工作中，隨著城市化推進，征地拆遷過程中出現了大量的信訪。作為征地拆遷實施主體的基層政府，按照規定，履行了相關的報批手續后開展工作，但因各種原因，信訪人不滿基層政府的具體做法，在進行了行政訴訟維權無果后，受“信上不信下，信多不信少”思想影響，進京向國家信訪局反映問題。作為基層政府信訪部門，在及時做好了有關政策解釋和與信訪人耐心溝通的思想工作后，無法強制要求當事人不能向上級反映情況。但信訪考核中設置了該項指標后，基層政府不得不考慮對該項數據指標進行控制，迫使基層信訪部門積極采取“有效”措施，堅決控制越級訪特別是大規模集體越級訪的發生，甚至不惜花費大量的人力、物力、財力進行“攔、卡、堵、截上訪群眾”，造成了很大的資源浪費和負面影響。因此，建議：針對上述問題，實際考核中要區別對待，不能一味強求強調“零進京上訪”。

（二）關于信訪滿意度的指標。按照某地《信訪考核辦法》，滿意度指標設定為“來信來訪件的按時反饋率100%、按時報結率95%以上、滿意率96%以上”。其評分標準：“辦信辦訪‘三率’每下降1個百分點，分別各扣1分、2分和2分。”考核過程如何體現信訪工作對象在其中的參與作用即社會評價的作用，是一個彈性空間很大的難題。如果單以信訪工作對象反饋意見是否滿意來量化，其結果的客觀性也很難保證，因為作為當事人的對象情緒化反饋意見會存在失真度較高的情況，同時信訪工作人員為控制好該指標，存在有意做一些技術處理的可能性。因此，建議：人民群眾的滿意度作為信訪工作績效考核的指標，體現了政府部門及公務員的行為與信訪群眾、信訪行為雙向規范，信訪人對信訪辦理事項表示滿意，一定程度上說明該信訪事項已經了結，信訪人不會再就同一信訪事項上訪。

實際操作中，一是對具體信訪事項辦理的滿意度指標進行細化。如細化為下列五項二類指標：（1）對信訪辦理結果的滿意度；（2）對政府依法行政、為民執政及處理信訪問題有關情況的滿意度；（3）對政府工作部門履行職責解決信訪問題的滿意度；（4）對工作部門公務員接訪態度、工作作風的滿意度；（5）對政府、工作部門及其公務員的工作效率的滿意度。如果信訪人就反映的信訪事項上述其中一點表示滿意，則定格為基本滿意。二是建立群眾參與的信訪工作績效考核模式。可以通過網上調查的方式，了解地方政府或工作部門的工作效率、工作作風、工作態度以及為群眾解決實際問題的有關情況；若條件允許，也可以在一些政府或工作部門的辦公場所安裝一臺群眾監督裝置，如可以聯網的電腦，群眾可以直接將他們的感受和對該政府或工作部門的辦事效率、對群眾的態度、為群眾解決實際問題的有關情況直接輸入電腦，信訪部門等考核主體可以直接通過信訪信息網絡隨時了解政府或部門的工作情況，這樣就可以直接了解群眾的滿意程度，并以此來監督地方政府或部門更好地為群眾解決實際問題。

（三）關于信訪問題發生地與信訪人戶籍地相異的扣分指標。根據《信訪考核辦法》的規定：“凡發生進京上訪、去省市集體上訪和異常訪等信訪事項的，信訪問題發生地與信訪人戶籍地相異時，信訪問題發生地按80%扣分，戶籍所在地按20%扣分。”由于戶籍管理的原因，居民產生的信訪有時會與戶籍地不一致，產生一些信訪事項與信訪人的戶籍地發生沖突。這種越級上訪引起的考核扣分，對戶籍所在地基層政府顯然是不公平的。因為要解決信訪人反映的事項主要應由信訪發生地的基層政府解決，而戶籍所在地的基層政府除了做好協作配合工作外，很難采取有效措施來化解信訪矛盾，尤其是一些涉及信訪問題發生地與戶籍地跨省跨市的案件。因此，建議：對該項指標的考核，修改為信訪問題發生地與信訪人戶籍地相異時，信訪問題發生地應扣分，而戶籍所在地不宜扣分。

信訪工作績效是基層政府實施公共管理總體績效的重要組成部分，其績效考核的內容和指標體系設置的缺失將關系到各級政府、工作部門及其工作人員能否認真履行職責，能否為人民群眾解決生產生活中遇到的實際困難，關系到黨的執政基礎，關系到政治安定和社會穩定。加強對信訪工作績效考核體系的研究，完善信訪工作績效考核體系，必將有助于推動信訪工作向著健康、有序、良性的方向發展。

注釋：

①參見唐亞林《壓力型體制下政府績效的評估》，載《公共部門績效治理學術研討會論文》，2004年版。

②參見深圳行政學院傅小隨向由國家行政學院政府績效評估中心、杭州市綜合考評委員會辦公室和中國行政管理學會教學研究會聯合主辦的“2009年政府績效管理創新研討會”遞交的論文 《淺談信訪工作績效評估中的幾個問題》。http：//www.hangzhou.gov.cn/kpb/cxyth/ZJYJ/T302549.shtml。

［1］顏克偉.當前信訪制度的困境及創新［J］.中共云南省委黨校學報，2010（11）.

［2］陳廣勝.將信訪納入法治的軌道——轉型期信訪制度改革的路徑選擇［J］.浙江社會科學，2005（4）.

［3］周志忍.我國政府績效管理研究的回顧與反思［J］.公共行政評論，2009（1）.

［4］于建嶸.中國信訪制度批判［DB/OL］.2004.12，http：// www·yannan·cn/homepage/yujianrong·htm.

［5］［美］塞繆爾·亨廷頓.變動社會中的政治秩序［M］.北京華夏出版社，1988.

［6］唐亞林.壓力型體制下政府績效的評估［C］.廈門：公共部門績效治理學術研討會論文，2004（1）.

（責任編輯：莊稼）

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1674-3040（2013）01-0071-04

2013-01-05

邵建，中共杭州市委黨校副教授。