社區警務戰略的價值理性視角分析

□王蘇醒

（南京森林警察學院，江蘇南京 210046）

○公安理論與實務

社區警務戰略的價值理性視角分析

□王蘇醒

（南京森林警察學院，江蘇南京 210046）

主持人：王玉葉

傳統反應式警務模式由于受到官僚制的影響，對效率等工具理性絕對推崇，導致價值理性不斷衰落，并造成警務效率低下，警察主動性受挫以及警察與公眾間關系惡化的后果。新公共管理時期應運而生的社區警務戰略，在保留對效率等工具理性追求之外，更植入了服務、公平、民主、參與、責任及回應等價值理性。不僅有利于提高警務運行的靈活性和彈性，調動警察的自主性和創造性，還有利于改善和重塑警察與公眾間的關系等。

社區警務；價值理性；工具理性；新公共管理

一、問題的提出

肇始于二十世紀二十年代，并一直持續到二十世紀七十年代的西方第三次警務革命即反應式警務模式，由于受到官僚制的影響，導致其對現代化警務技術的絕對推崇和對效率的極致崇拜，使得警務運行淪為絕對工具理性化傾向的行為過程，工具理性不斷膨脹，并最終替代了價值理性成為理性本身。由此，警務發展陷入體制僵硬、機構重生、形式主義及注重繁文縟節等困境，不但限制了警察自主性及創造性的發揮，公眾的意見也被完全排除在警務決策之外，警務運行體制演變成一個封閉的、不透明的單循環系統，最終導致警務工作效率不升反降，警察與公眾之間的關系也日趨惡化，警民沖突不斷加劇。隨著二十世紀七八十年代西方新公共管理運動的興起，之前被視為政府行動箴言的官僚制受到諸多抨擊和質疑。警察部門也積極反思之前警務運行低效率、警民關系惡化的原因。為了重塑警民關系，使警務重新回歸社區，第四次警務革命應運而生。與第三次警務革命相比，此次警務革命注入了精簡分權、靈活透明等改革元素，更注重以預防為基礎，以警民合作為原則來開展警務工作。因此，此次警務改革又被冠以服務與權變的社區警務的名稱。社區警務戰略的興起，意味著在警務運行領域博弈了一百多年的工具理性與價值理性出現了某種程度上的融合趨勢，并實現了兩者的協調發展。與反應式警務模式對效率的絕對追求相比，社區警務戰略更將公平、民主、參與、責任等價值原則融入其中，這也決定了它不僅是一種單純的警務運行模式，更是日益追求和體現著現代民主的價值理性，是對價值理性的重塑和回歸。因此，也有學者稱社區警務戰略為后現代化警務改革、民主式改革。

馬克斯·韋伯是明確運用工具理性和價值理性二元范疇的第一人。他認為，價值理性是“通過有意識地對一個特定的舉止的無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”［1］。工具理性即“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者‘手段’，以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”［2］。由此可知，價值理性解決主體“做什么”的問題，而“如何做”的問題則由工具理性來解決。價值理性和工具理性是人類實踐活動不可或缺的兩個有機組成部分，兩者相互作用。價值理性是工具理性的精神動力，工具理性則是價值理性的現實支撐，兩者統一于人類的社會實踐之中。在人類的實踐活動中，價值理性與工具理性互為根據，相互支持。兩者的有機統一，提供著“人——社會——自然”協調發展的動力，促進著人在特定的社會環境中不斷打造出新的生活境界［3］。

本文即以價值理性為視角，試圖剖析在新公共管理理念的指引下，警察部門如何反思前一階段的經驗教訓，并在社區警務戰略中，如何實現將公平、民主、參與、責任等價值理性原則融入警務運行中，以糾正傳統警務運行的工具理性絕對化傾向，并實現價值理性的回歸及重塑。

二、社區警務戰略的緣起及其發展——工具理性膨脹到價值理性回歸

（一）傳統官僚制下工具理性膨脹的警務模式。19世紀中期，在工業化模式的影響下，曾經占絕對主導地位的、與顧客保持著密切聯系的個性化的商業和政府組織，逐漸發展成為大規模的、非人性化的、分割的官僚機構，并與一個生產者導向的社會相適應。事實上，在整個20世紀初到70年代末期，政府活動進入了以馬克斯·韋伯的官僚制理論和伍德羅·威爾遜的“政治與行政二分法”理論為基石的傳統公共行政時期。其中，韋伯的官僚制理論作為傳統公共行政模式下最重要的理論原則，被當時許多國家的政府奉行為“金科玉律”。韋伯在確定官僚制的理論基礎時，以“工具理性”和“價值理性”為參照，提出了三種類型的權威：魅力型權威、傳統型權威及法理型權威。與前兩種本質上屬于非理性和逾越法律范圍的權威理性相比，第三種權威類型是理性和法律的。由于“前現代官僚制”時期呈現出“人格化的、傳統的、松散的”等特征，韋伯的現代官僚制呈現出“非人格化的、理性的、具體的”的取向。因此，法理型權威也自然構成了韋伯官僚制理論的基礎。其中“法理型”是以工具理性為本質的，而“傳統型”和“魅力型”大致可歸屬價值理性［4］。

馬克斯·韋伯還明確地提出了“價值中立”說，抵制和排斥價值理性的介入，并將之視為科學研究必須遵守的方法論規范原則。他認為“一名科學工作者，在他表明自己的價值判斷之時也就是對事實充分理解的終結之時”［5］。因此，在官僚制結構下，固守規則原先只是作為一種手段，后來卻轉化成目標本身，出現了眾所周知的“目標替代”過程，從而“工具性價值變成了終極價值”［6］。科學技術的發展及實證主義思潮的泛濫帶動了工具理性的迅速發展。尤其是工具理性發展得到了官僚制的支持，致使在整個公共行政領域及其權力運行機制中，人的價值和人的行為主體意義被排除，價值理性在整個社會范圍內不斷衰落并被工具理性所遮蔽，工具理性幾乎被等同于理性本身。

在警察部門，與官僚制為基礎的公共行政發展相伴隨的是20世紀20年代誕生于歐美各國并一直持續到20世紀70年代的第三次警務革命。此次警務革命由于警察行為屬性的比例、動機的模型等因素被命名為“反應式警務模式”。20世紀20年代至50年代，第三次警務革命促使汽車、車載無線電臺和電話這三項科技成果在警務工作中得以應用和普及，專業化和快速反應成為當時警務工作的主要取向。在反應式警務模式時期，警察機關毫無例外地顯現出準軍事和官僚主義的深刻烙印。首先，該警務模式是準軍事的。政府賦予警察使用強制措施去控制犯罪和維護公共安全的合法權力。為此，像軍隊一般的嚴密的組織使警察隨時做好準備，來應對狂熱失控及違法犯罪。然而，這種準軍事性質的模式也造成了管理的呆板，過分拘泥于形式，習慣于命令，影響了交流，導致警察情緒焦躁，士氣很低［7］。其次是官僚主義。韋伯列舉了現代官僚制體系的六項原則，到目前為止還有影響。第一，規則至上；第二，等級制；第三，書面文件為指引，保持行為的一致性；第四，專門化及專業化；第五，全職工作；第六，遵循一般性規定。雖然與早期公共行政模式相比，韋伯以規則為基礎的非人格化行政適應了當時的社會發展現狀，并體現了效率原則，但官僚制對規則的恪守和對技術的過分倚重，使官僚制逐步走向繁文縟節、拖延、服從、過多的形式主義、制造惰性、中庸、無效率和文件材料堆積的極端。檔案材料的存在，對先例的信奉以及法律基礎意味著在同樣的情況下總會做出同樣的決策，雖然這有利于打破制度的人格化，但在官僚制里，警察以非人格化和客觀的方式來履行公務，僅僅被看作是技術官僚，是“無意識”的行政人，他們的工作就是對不具有任何價值內容的科學的無條件的強調，而個人價值判斷的自由被加以限制。而且，和結果相比，警察更關注的是工作過程本身，警察患了“方法優于結果”的綜合癥［8］，規避責任和風險的現象也就不可避免。

第三次警務革命標志著警察作為打擊犯罪的戰士的概念走向鼎盛時期。由于汽車、車載無線電臺和電話等新技術的應用，推動具有典型官僚主義色彩的機械化巡邏成為常規，為維護當時社會秩序起到了一定作用。然而，由于反應式警務模式過分強調科學技術等工具理性，忽視警察作為公職人員的價值和主體意義，導致此次警務模式呈現出工具理性過分膨脹、價值理性過度萎縮的畸形發展傾向，并因此付出了代價。

（二）社區警務戰略的出現及其發展推動價值理性回歸。20世紀60年代以后，官僚制的正式理性、不透明、僵化和等級制等弊端日益暴露，之前的諸多優點已成為“昨日黃花”。為此，在20世紀80年代，針對許多人提出的傳統公共行政模式的缺陷，一種嶄新的管理主義方法在公共部門的改革中嶄露頭角，并被冠以“公共管理”或“新公共管理”的名稱。不同于傳統公共行政模式，新公共管理以公共選擇理論、委托——代理理論及交易成本理論等經濟學理論和私營部門管理理論為基礎，展開了一系列“去官僚化”的改革嘗試。由于官僚制將工具理性推向極端，放棄對價值理性的追求，從而造成嚴重的負面影響［9］，新公共管理將道德價值觀引入行政分析過程，行政活動更多地關注社會公平、代表性、回應性、責任性和參與等方面的價值問題［10］。因此，新公共管理時期的公共行政過程對價值理性的重塑自然迫在眉睫。

新公共管理更多地關注社會問題和有關的價值問題［11］。新公共管理認為，效率是傳統公共行政的核心價值或終極價值，其他價值只是維持和保證效率的實現。在工具主義價值觀的主導下，傳統的政府管理過多地專注于高層管理和重要職能部門的管理，經濟目的和管理行為的協調性經常以犧牲社會公平為代價，而實現社會正義和社會公平恰恰是公共行政的根本目的［12］。由于傳統公共行政奉行效率至上的原則而偏離了對社會的最主要的價值如社會公平與民主等的維護，政府必須意識到社會價值觀念的轉變并作出積極的響應。新公共管理主張打破政府對公共事務管理一方獨占的局面，引入競爭機制，結合市場化運作機制，實現管理主體多元化；重新界定政府與公民的關系，形成“顧客導向”的主客體關系；改變命令式、管制式及服從式做法，建立溝通、協商的治理方式；對于僅僅強調對行為過程的關注，轉變為更加注重產出效果。如果說以官僚制為基石的公共行政模式是僵化的、不透明的、等級制的，那么新公共管理所追求的即是靈活多變、公正民主、透明、負責及分權化的。

新公共管理運動催生了警務領域的深刻變化。社區警務戰略正是在新公共管理時期警察部門重塑價值理性，揚棄傳統反應式警務模式背景下所提出的新型警務發展戰略。專業化警務模式時期將警察對高效、專業、現代化的追求看成是對無效和腐敗的批評，但實際卻造成了警察與公民的疏遠及隔離，使得警察顯得十分孤立無援，該種狀況隨著60年代城市問題的大量涌現而變得更加明顯，警民之間矛盾加劇，最終造成民眾對警方的“信心危機”。為此，自20世紀60年代后期開始，警務發展開始轉變思路，越來越多地融合了服務和權變理念的思想。警方開始對單純追求警務現代化和專業化的警務機制進行反思，試圖改變已惡化的警民關系及以案件為中心的被動反應式警務，使警察回歸社區，依靠公眾來預防犯罪，加強警民合作，并由此提出了社區警務戰略。社區警務戰略是20世紀70年代發端于英美等國家，隨后又先后被德、法、日等國家借鑒創新而興起的一種以治本為主，治標為輔的警務發展戰略。該戰略提倡由警方與社區通過相互參與、雙向互動的方式結合為一體，共同發現和解決治安問題，共同擔負起預防和控制犯罪的責任。社區警務的提出適應了當時以顧客導向的社會發展轉變需求，積極追求作為內部顧客——警察和外部顧客——公眾的參與及支持，最大化且及時地滿足顧客不同價值偏好及多變需求。與反應式警務相比，以服務與權變理念為取向的社區警務戰略，至少發生以下幾方面的變化。

其一，與關注過程相比，更關注結果。當代政府改革的一個重要原則是強調“結果為本”，強調政府對公民需求的回應、政府治理給社會帶來的實際作用，從注重投入、程序和法律轉向依靠產出測評和績效目標［13］。“結果導向”指引下的社區警務戰略，警察更關注自身的工作產出。因而，與傳統警務相比，在確定效率上，傳統警務是根據警察的反應時間，而社區警務是根據與公眾合作的程度；在警察專業化上，傳統警務是嚴重犯罪迅速有效對待，而社區警務是與社區保持密切聯系。

其二，由無條件服從到積極參與決策過程。社區警務戰略同樣也借鑒了新公共管理的授權參與的理念。在實踐中，社區警務戰略注重決策過程向下延伸，培養街區層面的警察和公民影響決策的能力。與傳統警務模式無條件服從相比，社區警務戰略主張發揮警察的參與積極性，提倡警務創新。另一方面，在社區警務戰略中，公民參與已成為警察部門日常工作的一部分。公民絕不僅僅是政府提供的公共服務的消極消費者，還是表達自身利益、影響公共政策的有生力量，是參與社區警務的有機組成部分，更是與公共管理者一起提供社區公共服務的合作伙伴［14］。

其三，減少機關化，提倡分權下的警力不斷下沉。警力下沉是社區警務成功的一個重要因素。傳統的警務模式為了避免偏袒和腐敗的產生，反對將警力持久地安排到轄區、去密切聯系群眾。與之相反，社區警務戰略則鼓勵警力資源下沉，并對了解社區安全問題且很有影響的個人和單位授予決策權，促使高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環境所取代。分權化是將警察許多的行動決策權下放到和社區有聯系的基層警察身上，將警察組織政策、規章制定的職能和具體執行這些政策、提供服務的職能分開來，由警察組織縱向的不同部門去承擔，實現警察部門內部的“掌舵”與“劃槳”功能的分離。同時，通過授權，將一些原來由警察部門所承擔的職能交由社區或者其他一些組織獨立行使。這樣通過社會和市場的方法減輕了警察部門的負擔，減少經費開支，提高了警察組織的工作效率。當社區被授權來解決自身的問題時，它們就比那些依靠外人提供服務的社區更能發揮作用［15］。

三、價值理性驅動下社區警務戰略的主要價值反映

毋庸置疑，社區警務戰略的價值反映和傳統警務模式相比，也強調公平與效率之間的協調與統一，兩者是相輔相成，并行不悖的。由此可知，社區警務戰略作為一種新興的警務管理模式，不僅繼承了傳統反應式警務模式對效率與工具的追求，更加融合和體現了對服務、公平、責任與回應性等價值理性的關注。

（一）服務。新公共管理時代開始，標志著服務型社會治理模式的開端。與此治理模式相一致，新公共管理導向下的社區警務戰略，其核心理念可以概括為：以人為本，以服務為本。早在20世紀六七十年代的大量警務研究成果已經揭示，警察角色十分復雜，警察僅有30%的工作時間用于處理犯罪問題，約70%的時間用于為公民提供各種性質的治安服務［16］。因此，服務型警務模式的價值關系發生重大調整，在某種程度上顯現了警察部門由對權力的關注到向對公民權利關注的轉移，強調公民權益的實現和維護始終是社區警務戰略的目的，而其他如效率等只具有工具價值，是手段。在社區警務戰略中，“顧客”理念的內涵凸顯了明確的服務取向。它要求警察站在“顧客”即公眾的立場思考，把公眾看作最寶貴的資源，根據顧客的偏好提供回應性服務。重視與顧客的直接互動，通過征求顧客的意見與要求來測量和提高顧客的滿意度，并針對顧客需求生產和供給公共產品和公共服務。在目前英國的警務實踐中，滿意決定警務論不但成為了目前英國警學的一個基本理論，“公眾對警察的滿意程度”也成為警察工作的重要評價指標［17］。

（二）公平。在官僚制模式下，由于受政治——行政二分法的影響，公平與公益的維護被認為僅僅是政治過程的目標，與官僚制政府的行政不相關。因此，傳統公共行政模式如同一臺精密運轉的機器，按照固定的程序大批生產著“標準化”的公共產品和服務，不能滿足眾多的不同偏好，公眾對公共產品和服務的消費沒有任何選擇的余地和自由［18］。新公共管理倡導重建公平價值，將實現社會公平視為公共管理的目標之一。社區警務戰略重新回歸社區，以社區為導向，以社區公眾需求即偏好為導向來開展警務工作。重視公眾的普遍參與，收集公眾的建議，將公眾參與納入警務決策制定、執行及監督的過程，從而保證社區警務最大限度地符合社區公眾的利益需求，兼顧不同群體及階層的偏好，并合理地分配公共產品和服務，從而追求公共利益最大化或更大的善。

（三）民主與參與。官僚制摒棄民主與參與價值，將警察視為技術官僚，僅充當警務執行機器，束縛警察的自主性。同時，由于對“過程”的過多關注，而導致對“結果”的忽視，公民被置于依附地位，只能被動地接受官僚制警察機構執行警務政策的后果。社區警務戰略主張重塑及踐行民主及參與價值原則，主張重組由于信息壟斷、等級僵化、規模龐大等可能造成腐敗、低效的官僚機器，建立精簡扁平、權力分散、多元治理的民主及參與式警務運行機制。一方面，對于作為內部顧客的警察而言，社區警務戰略現在已經不單單將警察看做是執行法律和政策的工具（技術警察），而是通過參與式民主管理的實施，將警察本身視為警察組織最為重要的一種可開發資源來對待。社區警務通過分權化，在一定程度上授予警察在基層社區開展工作所需的決策權，調動其工作的積極性和創新性，并使組織結構和人事制度更具彈性。同時，更多地尊重警察的個人權利，為警察提供更多自我完善和自我發展的途徑和空間。另一方面，對于社區警務戰略的外部顧客即公眾而言，通過轉變觀念，將其視為警察部門的服務對象即顧客來對待，充分重視公眾的建議，在廣泛深入地開展公民參與的基礎上不斷踐行社區警務戰略的民主原則。需要指出的是，這里所說的民主不是正式政治活動層面的弱勢民主，而是公民依托社區及社團等直接參與政府治理的強勢民主。強勢民主發展強調參與是民主的基石。在社區警務戰略中，公民參與意味著越來越多的公民自主治理，它賦予公民更多、更好地參與社區警務治理的機會和權力。

（四）責任性與回應性。新公共管理與傳統公共行政模式的又一重大區別即對“責任”與“回應”的重視。在新公共管理理念下，由于“顧客導向”的呼聲持續高漲，以及從對“過程”到對“結果”的關注，要求警察機構對外部顧客即公眾作出更為有效的回應，并確立警察與公眾之間的直接責任關系。“責任性”要求警察機關及民警要對自己的行為負責，必須履行由自己職業所承擔的職能和義務。社區警務戰略確立警察管理的屬地原則。該原則按照一定的標準，劃分警察的責任區，并實行責任區負責制。責任機制的確立會使警察對于自身工作職責尤其是對群眾的求助及咨詢及時地、主動地予以回應，盡可能地減少乃至避免無故拖延甚至沒有下文的現象。因此，為了保證警察對責任區公眾的責任性，社區警務戰略更注重對警察績效的考核，并以考核的結果為依據來完善警察的激勵機制。“回應性”是對“責任性”的延伸。“回應性”的方向是向下的，是對政府所要實現的目的和所要服務的社會群體即顧客負責［19］。在社區警務戰略開展中，“回應性”的基本意義是警察機關及其警察本人必須對公民的求助及訴求做出及時和有效的回應，不得無故拖延或沒有下文。社區警務戰略的核心工作之一即改善和密切警民之間的關系。公眾作為開展社區警務戰略的合作主體之一，是警察部門要最大限度爭取的合作伙伴。“回應性”凸顯了社區警務戰略的顧客導向傾向，體現了警察對公眾權利的重視和維護。由此得知，“責任性”及“回應性”是重塑警察形象，恢復公眾對警察的信任，并最終促成良好警民合作關系的重要基礎及前提。

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（責任編輯：王玉葉）

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1674-3040（2013）01-0046-05

2012-12-27

王蘇醒，南京森林警察學院治安系講師。