勞資糾紛引發的社會不穩定因素及對策探析
——以寧波市鎮海區為例*

□胡友江，陳偉軍，劉麗

（1.中共寧波市鎮海區委政法委員會，浙江 寧波 315000）（2.寧波市鎮海區人力資源保障局，浙江寧波 315000）

勞資糾紛引發的社會不穩定因素及對策探析
——以寧波市鎮海區為例*

□胡友江1，陳偉軍2，劉麗1

（1.中共寧波市鎮海區委政法委員會，浙江 寧波 315000）
（2.寧波市鎮海區人力資源保障局，浙江寧波 315000）

隨著社會主義市場經濟的不斷發展，勞動關系日趨多樣化，企業與員工的勞資糾紛日益增多，表現在勞資糾紛總量居高不下；勞資糾紛內容相對集中；面廣量大的低、小、散勞動密集型企業和建筑行業是勞資糾紛的高發區；企業勞資糾紛極易引發群體性事件。要有效解決勞資糾紛，必須切實加大執法力度，構建和諧勞動關系法律保障網；采取有效行政措施，強化對企業的服務與監管；加強法制宣傳教育，營造全社會學法、懂法、守法、用法的良好氛圍；加大維穩工作力度，提高勞資糾紛群體性事件應對能力。

拖欠農民工工資；勞資糾紛；社會管理；寧波市鎮海區

近年來，隨著經濟快速發展，城市外來就業人員急劇增加，勞資糾紛日益突出，加之金融危機持續影響，因拖欠農民工工資、企業主欠薪逃逸等引發的群體性事件時有發生。如何正確處理經濟快速發展過程中的各類勞資糾紛，妥善化解各類不穩定因素，已成為當前經濟社會統籌發展過程中創新社會管理的一個重大課題。在此，筆者結合寧波市鎮海區近年來處理勞資糾紛的實踐，對勞資糾紛引起的社會不穩定因素及對策作一探析。

一、當前企業勞資糾紛的特點

改革開放30多年來，我國已經建立起了以公有制為主體的多種經濟形式和經營方式。勞動關系性質也正從過去國家與勞動者構成的以共同利益為出發點的勞動關系轉變為雇主與雇員兩個相對獨立的利益主體的關系。隨著改革的深化，勞資糾紛日益增多，這是勞資雙方利益沖突的必然結果。

（一）勞資糾紛總量居高不下。當前勞資糾紛總體呈現數量較大，群體性突發事件發生頻率較高的態勢。隨著經濟社會的快速發展，外來務工人員的急劇增加，因勞資關系緊張、社會保險爭議、企業轉制、歷史遺留問題、勞動用工合同爭議及工傷處理問題引發的勞資糾紛案件不斷出現。此外，新的用工方式與用工爭議也將引發新的勞資糾紛。

（二）勞資糾紛內容相對集中。當前勞資糾紛集中體現在農民工工資、加班費和勞動合同三個方面。

1.克扣和拖欠員工工資。這是勞資糾紛最主要的表現形式。如有的企業不按時足額支付勞動者報酬或變相克扣勞動者應得報酬；有的企業因經營不善或本身存在三角債務，難以支付員工工資；一些企業往往從所謂的“保證質量”出發，在產品出廠驗收合格付款前，不是每月發放全額工資，只是發放不低于最低工資標準的工資或生活費，形成了“行業內”拖欠工資的“慣例”。

2.超時加班加點。一些企業為降低人工成本，不實行法定的休息休假制度，要求員工加班加點，但不按規定支付加班費，有的則以不規范的計件工資掩蓋加班工資。有的企業甚至強迫員工加班加點，如某液壓有限公司要求員工加班加點，又未及時全額兌現加班工資，且不理睬員工提出的兌現加班工資要求，引發員工強烈不滿，導致百余名員工集體罷工。

3.勞動合同糾紛。部分企業違反《勞動法》規定，不與勞動者簽訂合法有效的勞動合同，有的甚至出現“發生事故自行負責”等違法條款。由于對工資報酬、休息休假、產品質量等方面未作出明確規定，勞動關系不明晰，勞資雙方隨意性較大，致使此類糾紛頻繁發生。如近三年來某區法院受理勞動爭議糾紛案件1249起，其中未簽訂勞動合同的約占到60%。

4.社會保險參加率低，糾紛大幅增加。一方面，多數企業用工不規范，沒有為員工辦理社會保險，竭力逃避為勞動者繳納社會保險的義務。在不少中小型企業里，這種情況尤其嚴重。即使那些替員工辦了養老保險的企業，也有3－5年工齡的嚴格限制。這種限制違反國家勞動法規定，是典型的“霸王”條款，侵犯了員工的合法權益，引起員工的普遍不滿。另一方面，由于外來務工人員流動性大，工資待遇不高，多數外來務工人員也不愿意從自身報酬中拿出一部分來繳納社會保險。養老保險對廣大外來務工人員來說，目前還不是迫切要解決的問題，他們眼前僅要求及時兌現工資、加班工資。據統計，自1999年起，企業陸續開始為員工辦理社會保險以來，社會保險糾紛案件呈逐年上升趨勢，至今這類案件占全部勞動糾紛案件的25%左右。

（三）面廣量大的低、小、散勞動密集型企業和建筑行業是勞資糾紛的高發區。一方面，大多數采取計件工資形式，而計件工資額度往往按最低甚至低于最低工資標準計算。另一方面，此類企業大多沒有正規的企業內部制度，又缺乏充足的周轉資金，一旦經營狀況不佳，資金難以回籠，往往以拖欠員工工資作為轉嫁風險的手段。如2011年發生的某地5起中小企業關停并轉事件中，由于企業突然關門停產、勞資雙方未就經濟補償妥善協商、個別企業主欠薪逃匿等導致員工突然失業，員工情緒激動，采取集體上訪的方式要求企業支付經濟補償、加班費、雙倍工資等。再一方面，就建筑行業集體討薪事件而言，往往已不是單純的農民工欠薪問題，背后涉及承包款糾紛、工程質量糾紛等各種復雜原因，而且勞資雙方往往未簽訂勞動合同、未繳納社會保險，用工管理很多交由個人承包者負責，導致事件發生時勞動關系難以確認，而且容易被不法分子利用，變成借討薪名義實施敲詐，成為引發勞資糾紛的重災區。

（四）企業勞資糾紛極易引發群體性事件，且涉及面廣，處理難度大。由于企業勞資糾紛涉及的不僅是個別勞動者的利益，而往往是群體帶共性的利益，因此爭議人數會迅速蔓延擴大，突發性強。特別是拖欠工資糾紛，當事人生活無著，情緒易失控，處理稍有不慎，就會使矛盾激化，導致靜坐、圍堵交通、集體上訪等干擾社會秩序事件的發生，過激化、極端化維權方式呈增多趨勢。如2011年5月，某集團股份有限公司職工趙某與公司用工爭議經勞動仲裁后，一度以服藥自殺相要挾企圖獲得額外利益。

二、企業勞資糾紛的主要成因分析

從總體上看，現階段的勞資關系是全局和諧與局部不和諧、全局穩定與局部不穩定并存。勞資矛盾具體體現在以下幾個方面。

（一）勞資雙方地位不平等。從總體情況看，一方面，隨著經濟的快速發展，大量外來民工涌入，勞動力總量供大于求，勞動力市場呈現向下競爭的趨勢。另一方面，隨著市場競爭加劇，企業千方百計降低成本，其重要手段之一就是壓縮人工成本。民工作為新時期產業工人的組成部分，不得不接受雇主苛刻的條件，在每月最低工資標準的基礎上從事艱苦繁重的勞動，卻仍然難以享受到與本地籍員工一樣的勞動就業權利及其保護。尤其當企業遇到生產經營困頓、資金周轉困難時，少數民營企業老板采用金蟬脫殼的伎倆，一走了之。企業工會作為維護員工合法權益的群眾組織，在許多中小型民營企業中尚未建立。即使建有工會組織的，大多數也受企業主支配。由于勞資雙方地位和實力不對等，又缺乏體制性的溝通渠道，旦勞資雙方發生對立，員工的不滿情緒就會集中爆發，自發式的群體維權往往以暴力方式出現，一導致群體性事件發生。

（二）勞動者缺乏正確的維權意識。大多數民營企業以勞動密集型生產方式為主。企業農民工文化程度普遍不高，法律意識偏弱，一旦發生勞資糾紛，不知道運用法律手段保護自己的合法權益。如就簽訂勞動合同而言，個別民工認為這是“賣身契”而拒絕。政府要求企業為員工辦理養老保險、醫療保險、工傷保險等，一些員工錯誤地認為參加保險為的是減少其工資收入因而盲目反對。當因上述問題發生勞資糾紛時，政府部門和司法機關因缺少事實依據而無法調解此類矛盾。當企業主強迫員工超時加班、惡意拖欠工資等損害員工權益行為發生時，少數員工不是通過法律途徑解決問題，而是采用傷害業主、損毀機器設備等違法手段實施報復，甚至以跳樓、吃藥自殺等方式作為談判的砝碼，坐地要價。

（三）政府部門監管不夠到位。一是工商行政等部門把關不嚴。一些企業未經工商注冊登記就在當地租用廠房、招收工人投入生產，為勞資糾紛的產生埋下了隱患。二是勞動執法部門監管難度大。目前，企業數量劇增與勞動執法部門人員編制偏少的矛盾比較突出，勞動執法部門日常處理舉報投訴案件任務非常繁重，專項執法檢查也是范圍有限，很難做到主動辦案和日常監察。預防、監管不力導致勞資糾紛難以及時有效得到化解，并最終釀成群體性事件。三是行業管理不夠規范。例如，建筑行業層層轉包、違法分包，導致用工管理實際由個人承包者負責。一旦建筑公司與承包人發生糾紛，或者因為承包人出現虧損，承包人就可能利用建筑公司用工管理上的疏漏，煽動農民工以集體討薪方式解決承包款等糾紛，甚至卷款逃匿，引發集體欠薪。

（四）糾紛解決機制不夠健全。我國現行勞動爭議仲裁制度與新形勢下快速有效處理勞資糾紛的要求不相適應。現行解決勞動和勞資糾紛途徑實行“一裁兩審”制，即勞資雙方發生勞動爭議或勞資糾紛時，必須先經勞動仲裁機構仲裁，對仲裁裁決不服的方可訴至法院。一般情況下，從仲裁到訴訟至少需要一年時間，加上執行，有的甚至拖兩年之久。法律規定的周期與員工的要求不可避免地產生了嚴重沖突，這就促使部分權益受到侵害的員工轉向用集體上訪或采用過激行為，如“鬧事”等來謀求問題的解決，進而導致群體性事件的發生。同時，個別媒體過度渲染跳樓討薪等極端維權行為，一定程度上對勞動者維權產生了誤導，加之現行法律對那些過激極端行為缺少必要的制約，致使個別不法分子利用一部分人法不責眾的心理，有意擴大事端，增加了維穩工作的難度。

三、鎮海區近年來處理勞資糾紛的實踐

（一）黨委政府思想重視，堅持把解決勞資糾紛作為維護社會穩定的大事來抓。由于寧波市鎮海區市場化程度較高、對外依存度大、中小民營企業多，受國際金融危機持續沖擊和影響較明顯。2011年以來，出現了部分企業開工不足、倒閉破產、裁員下崗等現象，導致涉及農民工的勞資糾紛、侵財型案件、社會管理等問題增多，對社會發展和穩定造成了一定負面影響。對此，當地黨委政府高度重視，一方面著力擴大內需、增加就業，強化服務、保障就業；另一方面著力幫扶企業，穩定就業，出臺政策，促進創業，保持了社會就業局勢的總體穩定。同時，黨委政府還把解決企業勞資糾紛，特別是農民工工資清欠納入政府部門目標責任制，修訂群體性事件應急處置、勞動保障群體性事件應急處置等工作預案，加大了勞動法律法規的宣傳貫徹執行力度，為維護勞動者合法權益、穩定勞動關系、及時化解矛盾提供了強有力的法律和制度支持。

（二）源頭防治，堅持抓住擴大就業容量不放松。一是積極擴大就業容量，增加農民工就業崗位。不斷完善和堅持實施有利于促進就業的產業政策，鼓勵發展勞動密集型產業，大力扶持發展中小企業，擴大就業容量。二是進一步完善企業用工制度，穩定現有農民工就業崗位。積極教育引導企業自覺承擔社會責任，穩定企業正常生產經營，承諾不裁員、不減薪。對生產經營遇到暫時困難的企業，引導企業采取靈活用工、彈性工時、組織培訓、調整薪酬等方法，盡量不裁員或少裁員，穩定現有就業崗位。三是加強農民工就業幫扶。組織開展幫助農民工解決就業、維權等問題的系列“春風行動”，幫助他們拓寬就業渠道。啟動農民工素質提高工程，組織開展職業技能培訓，提高農民工就業能力。

（三）多措并舉，加大對企業用工的監督管理。一是加強農民工權益保護。健全工資支付保障金制度和欠薪應急周轉金制度等工資支付保障長效機制，繼續完善治理農民工欠薪問題的責任制度，確保農民工拿到足額工資，促進農民工工資水平增長。依法規范勞動管理，嚴格執行勞動合同制度，指導規范企業用工行為，預防減少勞資糾紛發生。二是加大對農民工的社會保障力度。健全完善社會保障體系，加大農民工工傷保險實施力度，加大對農民工醫療保險擴面征繳力度，探索適合農民工特點的養老保險政策，依法納入生育和失業保險覆蓋范圍，減少其醫療、養老等后顧之憂。三是完善農民工就業援助和救助機制。進一步加強基層企業工會組織建設，吸收農民工加入工會，通過加強對農民工的勞動法律法規的宣傳教育，提高其自我保護和依法維權的意識和能力，完善 “12333”投訴舉報受理制度和“12351”員工維權服務熱線，引導農民工依法維權。

（四）強化措施，妥善處置因勞資糾紛引發的重大不穩定事件。一是加強對涉企、涉農民工不穩定因素的排查化解。各鎮（街道）和有關各部門堅持綜合排查、定期排查和重點排查相結合，運用預測、預防、預警等有效措施，掌握勞動關系和勞動保障領域的不穩定因素，及時調處勞動爭議。對于群眾反映強烈的熱點難點問題和涉及面廣、影響較大的勞資糾紛群體性事件苗頭，實行包案調處，切實做到早發現、早介入、早解決。二是強化勞動爭議處理工作。加大對農民工信訪件的辦理力度，落實首辦責任，及時督查督辦，并對辦理情況實行回訪，妥善處理因企業裁員、欠薪等問題引發的農民工群體上訪。建立涉及農民工勞動爭議案件的綠色通道，及時為農民工索薪提供法律援助，并通過勞動保障監察、勞動爭議仲裁、法院優先受理、審結和加大強制執行力度等手段嚴格依法堅決予以從快處理。三是依法打擊侵害企業合法權益的違法犯罪活動。嚴厲打擊合同詐騙、高利轉貸等妨礙企業正常經營秩序、侵害企業合法經濟權益的違法犯罪活動，在法律規定的期限內，縮短訴訟周期，做到快偵、快訴、快判，及時有效地幫助企業恢復正常的生產經營秩序，最大限度地挽回企業的經濟損失。

四、正確處理企業勞資糾紛的對策建議

妥善處理拖欠農民工工資及勞資糾紛問題，是維護社會穩定、促進經濟社會全面協調可持續發展的重要舉措。解決勞資糾紛問題，妥善處理群體性事件，確保經濟社會穩定，應運用法律、行政、輿論等多種手段，多管齊下，實行綜合治理。

（一）切實加大執法力度，構建和諧勞動關系法律保障網。認真貫徹《刑法》、《勞動法》、《工會法》等法律法規，加大對違法者的處罰力度，明確企業主惡意拖欠員工工資、拖欠工資后逃逸行為的法律責任。人力資源和社會保障局、住房和建設交通局等部門要切實加強對在建工地和重點施工企業及不規范運作的中小企業的監督檢查，及時發現不穩定苗頭，盡量做到將問題發現在源頭、處理在萌芽狀態，避免擴大社會影響，確保社會的和諧穩定。工會、公安、法院等相關部門要按照各自的工作職能，加大監管和處置的工作力度，形成齊抓共管的工作機制。規范、健全勞動仲裁體制及勞動審判制度，理順仲裁與審判關系，開通“立、審、執”三位一體的“綠色通道”，做到快立、快審、快結、快執。

（二）采取有效行政措施，強化對企業的服務與監管。加強產業政策的引導和約束，逐步改變資源平均分配的方式，淘汰一批在勞動保護、安全生產、職業衛生、產品質量等方面存在嚴重問題的中小企業，讓無力支付員工工資的企業早日退出市場。完善企業勞動保障信用體系建設，對企業用工實行動態管理，將企業是否有拖欠員工工資、損害員工權益等違法行為，作為評價企業勞動保障信用等級的重要指標記入信用檔案，并在勞動力市場上進行公示。積極推廣企業欠薪保障金制度，督促企業繳納保證金，用于清還欠薪。對建筑企業則要交納履約保證金，以備用于拖欠工資的支付。對拖欠和克扣員工工資數額較大、時間較長、性質惡劣的用人單位，必要時可責令停業整頓，引導員工依法申請司法機關強制執行，查封企業賬號，并對企業實行訴前財產保全。同時，加大非公有制企業工會組建工作力度，充分發揮工會組織維權作用。繼續大力推進工資集體協商，加大推廣勞動保障部門、工會和行業協會三方協調機制建設力度，推進三方協調機制向鄉鎮（街道）延伸，逐步形成勞動關系“主體協商、三方主導、政府調控、依法規范”的格局，為多渠道、多方式協調勞動關系奠定基礎，為解決勞資糾紛設立“緩沖地帶”。

（三）加強法制宣傳教育，營造全社會學法、懂法、守法、用法的良好氛圍。利用電視、電臺、報刊等新聞媒體覆蓋面廣的優勢，并通過咨詢熱線、勞動保障網站、聯調窗口，廣泛宣傳報道勞動法律法規，提高企業主、務工人員及全民的勞動保障法制意識，逐步形成知法守法、依法經營、依法維權的正確導向和良好氛圍，動員全社會共同關心和維護勞動者的合法權益。強化輿論監督，對嚴重違反勞動保障法律法規的用人單位，在查清事實的基礎上，通過政府網絡和新聞媒體公開披露曝光，將企業置于全社會的監督之下，形成對失信企業強大的社會輿論壓力。

（四）加大維穩工作力度，提高勞資糾紛群體性事件應對能力。各級各部門要加強協作配合，按照各自職責和管轄權限，及時受理企業員工的申訴、舉報、檢舉、控告或者行政復議、行政訴訟的申請，認真依法辦案，切實維護員工的合法權益。對有特殊困難的群體，應加大法律援助的力度。加強維穩工作組織機構建設，健全完善維穩工作責任制，嚴格落實責任追究制。改進和完善因勞資糾紛引發的群體性事件的處理辦法，貫徹落實群體性事件應急處置工作預案。在處置過程中，應堅持“慎用警力、慎用強制措施、慎用警械和武器”的原則，區分性質、講究策略、把握時機、嚴格執法、冷靜穩妥，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法妥善處置。加強對群眾的說服教育，引導群眾以理性合法的方式表達利益訴求，解決利益矛盾，防止矛盾激化和事態擴大。

（責任編輯：尤煒祥）

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1674-3040（2013）01-0039-04

2012-04-20

胡友江，原中共浙江省寧波市鎮海區委政法委員會副書記，現該區人大常委會生態環保委員會主任；陳偉軍，該區人力資源保障局副局長；劉麗，該委員會維穩科科長。

*本文獲2011年浙江省政法系統優秀調研成果優秀獎。