公安機關創新社會管理的路徑探討
——以紹興市公安局為例

□馬永定

公安機關創新社會管理的路徑探討
——以紹興市公安局為例

□馬永定

（中共紹興市委政法委員會，浙江 紹興 312000）

公安機關創新社會管理是整個社會管理創新的重要組成部分。公安機關創新社會管理，要把維護公民的合法權利作為價值選擇；要把多中心治理作為政治選擇；要把系統化管理作為目標選擇；要把主動綜合管理作為方式選擇；要把國際化視野管理作為時代選擇。各級公安機關要切實轉變管理理念，正確確定管理定位，有效健全管理體制機制，統籌管理手段方法，以此推動社會管理創新。

公安機關；創新社會管理；紹興市公安局

胡錦濤同志在黨的十八大報告中強調：要在改善民生和創新管理中加強社會建設，要加強和創新社會管理。他在2011年2月省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上亦曾指出：“把社會管理工作擺在更加突出的位置，深刻認識和準確把握社會管理規律，加強調查研究，加強政策制定，加強工作部署，加強任務落實，不斷提高社會管理科學化水平。”這為公安機關創新社會管理指明了方向。在此，筆者結合紹興市公安局的社會管理實踐，就公安機關創新社會管理的路徑選擇作一探討。

一、社會管理的基本理論

黨的十八大報告指出，要加強和創新社會管理。提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。完善和創新流動人口和特殊人群管理服務。正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。建立健全重大決策社會穩定風險評估機制。強化公共安全體系和企業安全生產基礎建設，遏制重特大安全事故。深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產安全。完善國家安全戰略和工作機制，高度警惕和堅決防范敵對勢力的分裂、滲透、顛覆活動，確保國家安全。

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動，是規范和協調社會個體及組織的社會行為，以維護正常的社會關系和社會秩序的活動。現代社會管理是一個對社會公共事務以政府干預和協調為主導，以基層社區自治為基礎，以社會組織為中介，動員公眾廣泛參與的互動過程。

社會管理的基本任務主要包括協調社會關系、規范社會行為、調適社會心態、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。社會管理的根本目的是維持社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。社會管理的總要求是最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素。

創新社會管理是“單位人”走向“社會人”的需要，是優化社會結構的需要，是解決當前各種社會矛盾的需要，是適應國際形勢變化的需要，是進一步深化發展的需要，是提高黨的執政能力和鞏固執政地位的需要。

二、公安機關創新社會管理的路徑探討

公安機關承擔著打擊犯罪、保護人民、服務經濟社會發展的重任，履行著交通、消防、戶籍、出入境、社會治安等管理職責，承擔著大量的社會管理任務，其所做的工作，直接關系到廣大群眾的切身利益和社會穩定，公安機關創新社會管理是整個社會管理創新的重要組成部分，公安機關是創新社會管理的主力軍。

近年來，紹興市公安局堅持和發展“楓橋經驗”，堅持黨的群眾路線和群眾觀點，堅持以人為本，堅持立警為公、執法為民，突出對人的管理和服務，對創新社會管理進行了有益探索，也取得了初步成效。從紹興市公安局社會管理創新的初步實踐看，公安機關創新社會管理方面，必須把握以下幾個方面。

（一）把維護公民權利作為公安機關創新社會管理的價值選擇。權利是指特定社會成員依照正義原則和法律規定享有的利益和自由。與權力管理相比，權利管理有助于增進人與人之間的相互尊重與理解，有助于構筑和諧平等的社會關系，也有助于扼制權力本位的擴張。所以，權利管理應當作為公安機關創新社會管理的一種價值選擇。

1.權利管理彰顯公安機關創新社會管理對人的尊嚴和權利的尊重。胡錦濤同志指出：“社會管理，說到底是對人的管理和服務”，而對人的管理和服務必須通過權利管理來實現。權利管理倡導以人為本，與公安機關創新社會管理的基本原則相一致。早在2003年“二十公”會議上，公安機關就將尊重和保障人權作為重要內容融入了執法理念。經過不斷實踐和總結，目前已經初步形成一整套相對完善的規范體系，并得到有效貫徹執行。如在管理方面，公安機關和廣大民警無論是對外來人員和特殊人員管理，還是對案件當事人、違法犯罪嫌疑人，都能做到尊重相對人的尊嚴和權利，堅持理性、平和、文明、規范執法。在服務方面，不斷推出和完善各項便民利民惠民服務舉措，著重提高人民群眾對公安工作的滿意度。隨著公安機關社會管理創新的逐步深入，權利管理將逐漸成為公安機關和廣大民警的自覺選擇。

2.權利管理促使公安機關創新社會管理，調整對國家和公眾利益的選擇。當前，我國正處于經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期，社會矛盾凸顯，而大多數社會矛盾屬于利益訴求。所以，公安機關創新社會管理應突出公民合理性的訴求。即在公眾利益與國家利益發生沖突時，不僅僅只是考慮國家利益，而是必須盡可能地保護公眾利益，或給予公眾以最大的利益補償。目前公安機關在處置群體性事件、化解社會矛盾等工作中，其實已經有所偏重對公眾利益和權利的考慮，這也是確保政治穩定、社會安定和民主政治的重要抉擇。事實上，作為多樣性、歷史性概念的國家利益，其本身是“一切滿足民族國家全體人民物質與精神需要的東西”，在以多元化、異質化并存為主要特征的當下，除了國家政治利益、安全利益等核心權益外，適當作出犧牲一些諸如經濟利益等在內的政治妥協，應當成為政府管理部門的一種品質和責任，因為這不僅符合廣大人民的利益，實際上也符合國家利益。

3.權利管理代表現代社會管理的演進方向。盧梭、霍布斯的“社會契約論”告訴我們，權力來源于權利，公權力是作為私權利的保障而存在的，公權力存在的合法性和合理性從根本上說就在于對公民私權利的尊重、滿足和保護，并得到公眾的認可，否則，公權力就失去了其存在的合法性和正當性。新公共服務理論也認為，在社會管理中，政府部門扮演的既不是“掌舵者”，也不是“劃槳者”的角色，而是服務者的角色。從上世紀90年代后公安機關開始強調立警為公、執法為民，近年來相繼推出了“三項重點工作”、“三項建設”和“三項管理”，提出了建設服務型公安機關的要求，這些都集中反映了公安機關權利管理和社會服務這一明確的指向。

（二）把多中心治理作為公安機關創新社會管理的政治選擇。多中心治理以社會公共利益論為軸心，以整個社會為載體，以社會價值為依歸，體現社會整體維度和特點，是公安機關社會管理創新的政治選擇。

1.多中心治理強調社會管理創新主體的多元性。多中心治理的本質特征，是把政府或政府部門之間的合作機制，轉變為政府行為主體和非政府行為主體共同參與社會管理事務的合作機制。多中心治理實際上是國家權力向社會的回歸，是還政于民的過程，也是使公共利益最大化的社會管理過程。多中心治理要求公安機關社會管理創新，不要將自己捆綁在唯一權力主體的榮譽架上，扮演“全能警務”的角色，甚至越權管一些不屬于自己管而又管不好的社會事務。應當引入社會治理和善理念，把相關社會組織、社會公民納入到社會管理創新權力主體之中。要在黨委和政府的主導下，處理好與社會組織、公眾等主體之間的關系，進一步激發社會組織和公民參與社會管理的活力。

2.多中心治理突出多元主體之間相互依賴與合作關系。隨著我國工業化、城市化、市場化、信息化、全球化進程的加速，公安機關社會管理創新的內涵也變得越發深刻而復雜。公安機關社會管理創新，必須緊緊依靠社會組織和公眾的參與，并與其開展相互合作。紹興公安機關近年來開展的世博安保工作、實有人口和實有房屋管理、社會矛盾化解、防止電信詐騙，以及“清網行動”和“打四黑除四害”等一系列專項工作，沒有一項離得開社會組織和公眾的參與，也正是有了他們的參與，才為取得良好成績和成效打下了基礎。

3.多中心治理各主體之間是平等和民主關系。倡導治理主體之間平等和民主關系，是建設政治文明的基本要求。公安機關傳統社會管理是基于政治統治和集權管理之上的公共行政模式，它是運用正式法律制度的方式，進行公共社會事務的管理，帶有明顯的強制性。而多中心治理之下的公安機關社會管理創新，不論是社會組織還是國家組織（在制度理論中，國家也可以看作是一種組織），都是建立在契約之上的平等主體。公安機關社會管理創新，應以謙虛、包容、責任、信任的姿態出現在社會管理的舞臺上，與社會各主體開展平等的溝通互動，形成合力。從社會發展和治理角度而言，多中心治理，不僅符合現代管理原則，緊跟現代民主化進程，也與社會管理創新多主體原則一致，對促進社會組織發展，減少公安機關社會管理職能越位，具有重要的現實意義。

（三）把系統化管理作為公安機關創新社會管理的目標選擇。公安機關社會管理創新的主要目標，一是依法對有關社會事務進行規范和調節，二是引導社會依據法律和道德進行自我規范和調節。目前公安機關社會管理創新存在著“碎片化”、“隨意化”、“快餐化”等問題，亟待在法制化、社會化、專業化管理等方面取得進展。

1.公安機關社會管理創新法制化。法制建設是公安機關社會管理創新的基礎。公安機關社會管理創新法制化包括三方面內容：一是制定完善社會管理法律體系。由于社會管理涉及領域多且情況復雜，法律法規需求量較大，現行法律法規還比較欠缺。因此，要把社會管理的權限、內容、要求、方法等通過立法程序，制定成法律法規及政策制度，為公安社會管理創新營造良好的法律環境。二是運用法制實施推動公安機關社會管理創新。社會管理是通過法律和道德規范等共同行為準則來約束與引導社會組織和公民行為、維護社會秩序的。當前，公眾不遵守共同行為準則、不遵守社會誠信是產生社會矛盾、引發社會沖突、影響社會秩序的重要根源。公安機關社會管理創新，就是要通過法律他律、公眾互律、個人自律，把社會組織和公民行為納入到共同行為準則的軌道，形成既維護社會公共權益、又尊重個人合法權益，既有統一意志、又有個人自由的和諧社會環境。三是加強對公安機關社會管理行為的管理。管理行為規范化是公安機關社會管理創新法制化的重要特征。公安機關社會管理創新是執法行為，執法行為如何，直接影響到法律法規的實施，以及公安機關社會管理創新的最終效果。要從法制化的高度，通過政務公開等途徑，監督管理行為，提高管理質量，防止執法管理權力的異化。

2.公安機關社會管理創新社會化。所謂社會管理社會化，就是把公安機關社會管理權力和職能融入到社會中的過程，其根本屬性就是開放性。目前在公安機關社會管理創新實踐中，公安機關已經采取了多種社會化管理形式，如在人口服務管理方面，組建了社區綜合協管員隊伍；在社會治安防控方面，組建了社區聯防隊伍以及志愿者隊伍；在社會矛盾化解方面，發揮各類人民調解委員會作用，等等，并且都取得了明顯的效果，但這還遠遠不夠。公安機關社會管理社會化，要最大限度地爭取黨委政府的領導和支持，最大限度地依托社會組織和社會公眾的參與，最大限度地利用經濟手段、市場機制替代部分公安機關社會管理，最大限度地提高社會自治、群眾自律和社會資源利用的水平。

3.公安機關社會管理創新專業化。公安機關社會管理專業化與社會管理社會化并不矛盾，是一個事物的兩個方面。公安機關社會管理本身就是專業性很強的專業管理，公安機關社會管理創新專業化內容包括：明確的管理創新目標、范圍和任務等；現代化的信息科技手段和平臺，如當前公安微博等新媒體運用；有專業技能、專門隊伍或專門機構；職業化的管理自覺性，以服務社會和公眾為動機，擁有一定的管理理論指導，等等。公安機關社會管理創新專業化的要求是，順應復雜化、多樣化的社會事務新情況，尊重社會發展規律，轉變社會管理理念，完善社會管理范式，克服經驗主義、教條主義，實現由全職全能無限型向專職專業有限型的管理范式轉換；公安機關社會管理專業化的目標是，更具針對性、更具有效性，體現精細化、規范化。

（四）把主動綜合管理作為公安機關創新社會管理的方式選擇。主動綜合管理體現公安機關確保社會關系與社會秩序正常運轉的職責，體現公安機關對社會管理能力和作用的自信。

1.公安機關社會管理創新要主動管理。公安機關社會管理創新是一個動態過程。隨著社會管理環境從靜態封閉轉為動態開放，社會管理人員從“單位人”轉為“社會人”，社會管理領域從現實社會延伸至“虛擬社會”，公安社會管理創新面臨越來越多的社會矛盾和問題，如社區管理基礎薄弱、外來人口漏管失管、侵財類案件和黃賭毒案件多發，等等。因此，公安機關要以更加積極、更加主動的姿態，推動公安社會管理創新向社會發展、社會需求的維度變化。要樹立關口前移、源頭治理的理念，不斷增強工作的前瞻性、主動性和有效性；要堅持多靠前、少斷后，多牽頭、少兜底，構建源頭治理、動態協調、應急處置等相互協調、相互支撐的新機制；要擺脫重事后應對輕事前防范、重行政手段輕法律手段的消極局面，最大限度地使社會矛盾和社會沖突少產生、少激化、少積累。

2.公安機關創新社會管理要綜合管理。當前，大量社會矛盾和問題集聚到公安社會管理領域，如流動人口管理、虛擬社會管理、社會治安重點地區綜合治理、特殊人群幫教、社會組織管理，等等。公安機關社會管理創新的最終目的在于維系社會秩序，因此，必須綜合運用各種手段和方式。主要手段和方式包括：形成更高層面的戰略性思考，完善各種創新的體制機制；加強理論和實務研究，不斷探索新途徑新辦法；運用法律政策、道德約束、說服教育、輿論引導、溝通協作，尤其是現代信息網絡技術等有效工具，這樣才能實現既保證社會安定有序、又激發社會創造活力的效果，這也是社會管理的應有之義和較高追求。

3.公安機關社會管理創新要統籌管理。科學發展觀的根本方法是統籌兼顧。公安機關社會管理創新主要涉及公共安全管理，與整個社會管理存在密不可分的利益關系，這種利益關系具有社會關系性質，而公安社會管理創新的基本任務之一是統籌協調社會關系，確保社會穩定。要確保社會穩定，一定要協調好社會關系。公安機關社會管理統籌社會關系的基本方法是：既要左顧右盼，也要瞻前顧后。左顧右盼，就是要從公眾權利知曉、利益表達與維護、矛盾排查與化解等方面，兼顧各種利益訴求，協調各種利益關系，適應社會利益格局深刻調整和利益關系日趨復雜的現狀。瞻前顧后，就是要從社會管理的頂層設計、基層社會管理的基礎現狀、公安機關的不足與發展等方面，協調處理好各種關系，規劃好公安社會管理的總體方向、目標與策略，促進社會系統的利益平衡。

（五）把國際化視野管理作為公安機關創社會管理新的時代選擇。在世界多極化、經濟全球化和社會信息化的背景下，國與國之間除了地域差別外，聯系已極為廣泛，社會風險同樣也會迅速傳遞。因此，公安機關社會管理創新必須要有國際化視野。

1.積極應對國際社會問題產生的影響。國內問題國際化、國際問題國內化是公安機關社會管理面臨的新特點。近年來，英國爆發嚴重騷亂事件，美國民眾“占領華爾街”運動，澳大利亞全國民航停航事件，突尼斯、埃及、利比亞等國國家政權更迭事件，對公安機關社會管理產生的影響是巨大而深遠的。目前，國內的群體性事件，無論是引發的原因、發生的數量還是造成的后果，都呈越來越擴大化的發展趨勢，且有國內國外相互呼應的跡象。這也警示公安機關社會管理創新，要擴展國際視野、增強全局敏感性，從維護國家政權的高度，建立社會事件應急處置機制，以防止和有效處置各種突發事件。

2.穩步開展社會管理國際合作。隨著冷戰結束和全球化的深入，國際合作已成為人類社會的主導傾向。1984年以來，我國公安機關先后加入國際刑警組織、《聯合國打擊跨國犯罪有組織犯罪公約》，與146個國家和地區的警方建立了雙邊關系，參加了56個多邊合作組織。一系列多邊與雙邊渠道的建立，為加強國際間的警務合作創造了條件。在維護國家安全、打擊恐怖主義、國際金融詐騙、國際販毒、跨國拐賣犯罪等全球性挑戰面前，公安機關社會管理創新應以實現人類的整體利益與進步為前提，加強國際協調和國際合作。如果沒有合作，就沒有世界的和諧與發展，也不可能有國家的穩定和諧秩序。

三、結論

當前中國的經濟結構已進入工業化中期階段，而多數社會結構指標仍處在工業化初期階段，社會結構滯后經濟結構15年左右。我國用三十多年時間走完了西方國家上百年所走的發展之路，所有這些表明，當前存在的大量社會矛盾和問題，是與國家的經濟、政治、社會、文化密切關聯的，具有一定的必然性，是一種正常的社會現象，并且是未來很長一段時期內的一種社會基本特征。就此而言，當前公安機關社會管理存在的一些問題，既非源于警力不足，也非源于民警素質不高，更非源于技術不足。有研究表明，警察影響犯罪率的能力是有限的。由此可見，公安社會管理創新不可能無所不包、無所不能、一蹴而就。在當前形勢下，公安機關必須高度重視社會管理的創新，要本著實事求是的態度，以量力而行的標準、循序漸進的行為，在更加宏觀的視野中審視社會管理問題，切實轉變管理理念，正確確定管理定位，有效健全管理體制機制，統籌管理手段方法，運用“楓橋經驗”的精神實質，突出對人的服務和管理，最大限度激發社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，切實解決影響社會和諧穩定的突出問題，維護人民群眾的合法權益，促進社會公平正義，確保社會既充滿活力又和諧穩定。

（責任編輯：尤煒祥）

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1674-3040（2013）01-0035-04

2012-12-10

馬永定，中共浙江省紹興市委政法委員會副書記。