讓民意深度介入激發警務高度自覺

□凌冬

（湖州市公安局，浙江 湖州 313000）

讓民意深度介入激發警務高度自覺

□凌冬

（湖州市公安局，浙江 湖州 313000）

什么是民意？民意如何表達與收集、整合？民意導致了哪些“化學反應”？民意如何深度介入警務？民意介入警務的助力因素有哪些？激發警務自覺的根源是什么？這些都是堅持和發展民意導向型警務新模式需要研究解決的問題。湖州公安機關深入實施“警務廣場”戰略，全面構建民意導向型警務新模式，就如何進一步讓民意深度介入激發警務高度自覺，不斷滿足人民群眾的新期待新要求，不斷提升人民群眾的安全感和滿意度，進行了積極探索和大膽實踐，取得了顯著成效和有益經驗。

民意；警務；自覺；“警務廣場”戰略；湖州市公安局

民意是一個既古老又常新的話題。說它古老是因為在上古及先秦時代就出現了原始的“民眾觀”。中華文明為什么能成為世界上唯一不曾中斷地持續發展至今的偉大文明？中國傳千古而不朽的對“民”尊重是最重要的因素。說它常新是因為隨著人類社會不斷發展進步，政治民主化一直是世界近現代史上的一個重大問題，相關領域的專家從未停止過對它的研究。筆者對“民意”這一概念的認知，始于“警務廣場”戰略，但對其領悟尚為膚淺。在民意導向型警務新模式中，民意與警務之間應該是怎樣的互動關系？確實是新課題，值得研究。

一、民意及其細分

民意是什么？《現代漢語詞典》解釋為：民意是人民共同的意見和愿望。人民應該是一個政治概念，在不同的歷史時期有不同的范疇。但是不管在什么時期，人民都是指一個社會中的大多數人。所以，民意就是指一個社會中大多數人共同的意見和愿望。但如果深入研究，就會發現現實情況遠比這個定義要復雜得多。所謂大多數人共同的意見和愿望，基本上可以認為是整個社會形成了廣泛的共識。能形成廣泛共識的，大概有以下幾類。

其一是社會大眾普遍關心的較高層次的問題。比如中國必須堅持走中國特色社會主義道路，全面建成小康社會，建設社會主義民主政治，建設生態文明等等，都帶有普遍性。在警務中也必定是涉及大政方針的，諸如推進第五次警務革命，深化警務體制改革，加強警務信息化、執法規范化、隊伍正規化建設等問題。

其二是比較單一、比較具體的問題。這類問題涉及千家萬戶，也帶有普遍性，比如教育問題、食品藥品安全問題等，社會中大多數人對這些問題也容易產生共鳴，容易形成帶傾向性的民意。在警務中也就是戶籍問題、公共安全問題等涉及千家萬戶的問題。

其三是局部性的、只涉及社會中的某一個階層的問題。比如農村新型合作醫療問題、農民工子弟上學問題、事業單位體制改革問題，這些問題只涉及到農民、農民工、事業單位工作人員，但是涉及的人數相當多，也會產生特定的民意。在警務中就像是新居民服務管理、駕駛員管理、監管對象教育管理等涉及某一類人群利益的問題。

其四是針對某一個具體案（事）件產生的民意。比如溫州的動車事故、西安的藥家鑫殺人案等等引起的社會普遍關注和意見。

以上幾類民意在警務工作中常常會有所體現，比如湖州公安機關連續三年來實施的“惠民十大行動”，基本上關乎第二、第三類問題。可見，民意是復雜的，是分層次的，是有大小之分的。民意不是抽象的，是具體的，我們應該針對某一類社會問題，某一個具體事件，來測量和研究民意是什么，抽象地談論民意是沒有意義的。在警務中，民意一直是一個無法回避的問題。民意該如何表達？民意對警務到底有何影響？民眾通過一定的途徑在警務面前表達自己的意愿并進而影響警務是不容置疑的。這種表達和影響，突出體現在民意對警務的介入、參與和監督（包括評估）。

二、民意表達與收集、整合

現代社會，民意表達方式是多種多樣的。可以通過媒體來表達，通過民意測驗機構來表達，通過民意代表機構、政治協商機構、政黨來表達，通過選舉、全民公決等投票方式來表達，還可以通過信訪來表達。民意似流動的水，要有渠道來引流。這幾年湖州公安機關打通了民意表達和進入的渠道，包括上門走訪、信訪申訴、提案議案、接警處警、窗口服務、實體平臺、媒體合作、民意代表、網絡連線、民生電話等等。只要民有所言，我必聽聞。可以說已經再沒有民意難以進入或對民意“不聽、不聞、不問”的狀況。很多時候是民意直達高層，比如各級警察公共關系辦公室每月形成社情民意分析研判報告，湖州市公安局黨委每季度召開全市社情民意分析研判會議等，就是如此。

面對紛繁復雜的人民群眾的意見和愿望，我們自然應該擔負起整合民意的責任。這個過程包括收集、整理、加工、提煉、深化等環節，幾乎每個環節，湖州市公安局都在研究或者已經制定了相關的工作規范或制度。民意導向型警務模式的“一大體制八大機制”改革，就是以民意為鏈串珠而形成的關乎整個警務運行的全新模式。民意整合的重點自然該是全社會大多數人都普遍關心的層次較高的大問題。當然，也不能忽略一人一事的問題，如果眾多的一人一事同時指向了一類問題，那么也就形成了民意。

除了整合民意，有時還必須引領民意。在一些問題上，人民群眾之間的分歧是比較嚴重的，不同階層、不同人群認識差異較大，有時甚至嚴重對立，比如涉及政治體制改革、分配制度改革等問題。在一些具體案（事）件上，民意甚至是散亂無序的。在一些重大問題上，我們應該做社會大眾的主心骨。但是，從警務職能范疇來看，主要是安全、公正、服務需求層面的，在這個層面大多數群眾的需求和意愿還是一致的，因為按照馬斯洛需要結構理論，這類需求總體上仍然是屬于基礎層次的。

三、民意導致的“化學反應”

這里所說的“化學反應”，實際上指的是湖州公安機關近年來在構建和完善民意導向型警務新模式過程中出現的“警務自覺”現象。歷經三年多的警務轉型，這種反應變化從量變到質變，從不自覺到自覺，有時比化學反應更令人驚訝。

（一）派出所長們紛紛打起了署名的橫幅。在湖州，節假日經常可以在小區門口、城市LED顯示屏上看到派出所長們拉出的“祝居民群眾節假日快樂”的溫馨橫幅。派出所長的群眾知曉率從不到10%到超過30%，所長們是下了真功夫的。最初提出這一要求時，大家都說這是不可能的，甚至有個別專家也持保留意見。實踐證明，這樣的要求對提高所長的群眾工作能力等是非常有利的。不然，群眾路線因此就可能被掛空，真會有脫離群眾的危險。

（二）公安局長過問每個固定日的廣場警務活動方案。在湖州，全市6個固定日期的每次廣場警務活動，事先都是有活動策劃方案的，而且每個方案都是經局長、分管副局長親自研究確定的。可見，民意導向型警務模式既有頂層設計，在運行上還有頂層推動，從而必定導致的是：基層主動、基層行動。這種動力機制的原理大概是：上行下效、潛移默化。

（三）您的話我要聽得懂，我的問題也得讓您聽明白。“敬畏民意”是個大理念，而要落實的第一個小細節是：警民相互交流，語言、語意得聽得懂。所以，社區民警蔣曉白在長興煤山學起了河南移民的方言，把老百姓的傾訴聽得明明白白。而湖州市公安局在研究民調訪問電話的提問時，反復推敲了怎么使提問口語化、通俗化。這才是尊重民意、親近民意。如果電話調查不通俗、書面語，哪個老百姓能聽得懂？老百姓都聽不懂，那么這個調查及其所謂的結果有什么意義？如果問題做得文縐縐的，老百姓的拒訪率必定很高，民意的真實性就大打折扣。

（四）“惠民十大行動”都是經過反復推敲的。知道湖州市公安局每年“惠民十大行動”是經過群眾票選而產生的人可能不少，但知道其具體內容和目標是怎么確定的人恐怕不多。惠民行動每個項目、每個目標、每個文句都是經過仔細琢磨、推敲的，內容要公示、進展要公開、結果要公議，目標必須細化、量化，可衡量、可比較、可評判，讓群眾看得見、摸得著、感受得到。可以說，這就是惠民行動的品牌特征。

（五）每一次見面都是一次創滿意。民警每天都和群眾打交道，每次都事關群眾滿意。以下統計可能更關鍵、更實質：湖州每年110接處警數量超過130萬人次，辦證窗口接待群眾辦證辦事超過10萬人次，駕考服務中心接待考生超過10萬人次，監管場所探監親屬超過2萬人次……一項項加起來數量巨大。這顯然又是一個從量變到質變的過程。電話回訪、短信評警在每次為民服務中起到了滿意促進作用。俗話說：知人知面不知心。與人交心最難，但做好每一次服務，把工作做到群眾心坎上，辦好萬件實事就能結成萬眾同心。

（六）舍棄10%的虛假破案成績意味著要付出更多。自從實施“陽光警務”，特別是推出“刑事案件信息網上公開查詢系統”以后，湖州很多派出所長說：原來10%的“關聯性破案”的水分被擠干了。舍棄了這10%的虛假成績，我們做到了不忽悠百姓，也不自欺欺人。再深一層看，如果要繼續保持原先的破案打擊水平，就意味著我們的派出所必須付出遠遠多于這10%的更大的努力。這里的“吃虧”和“便宜”，就要看你站在怎樣的立場上去思考了。

（七）你一票，局長也一票，人人有一票。干部的選拔環節，每個人都有了表態和投票的權利，而且官兵同等。基層干部還必須看轄區老百姓的臉色和心情，群眾不說你好，你就當不了官。因為這一票，人人都成了組織部長，“群眾公認”原則才算是落地了。干部競聘不再就關“小年輕”的事，公安事業蓬勃發展，男女老少的“公安人”都要關心。這是一次革命，說革命的對象是公安局長，一點不為過。

這些實實在在的事例和細節呈現了從警民溝通到警務決策、到警務行動、到績效評價、到干部選拔等各個環節上的“警務自覺”，并且這些“自覺”正在湖州公安工作中可喜地倍增和蔓延。

四、民意如何深度介入警務

當民意能夠通過一個合理、有效的方式參與到警務中來，人民群眾將會以更加理性的視角來審視警務，民意與警務也能在更大程度上保持一致。即使其意見最終未被采納，也因知道被采納的意見理據所在，而更容易服從。民意介入警務，警務回應民意，能夠促進民意與警務的雙贏，促進社會公平正義的實現，公安機關的權威性就能得到社會的認可。管理與被管理合二為一，這也正是警務民主的本義之一。

民意介入警務形式大概有：決策式介入、監督（批評）式介入、評估式介入等。在湖州，其代表性做法分別有：群眾票決“惠民十大行動”、案件信息網上公開查詢、“民意評警”等等。

首先要從決策說起。在這個環節上群眾權利體現得最充分，知情權、表達權、參與權、選擇權、建議權、表決權、監督權、評價權……或多或少相關。公眾參與公共決策是決策民主化、科學化的內在要求和有機內涵。黨的十六大、十七大乃至更早些時候就曾明確，要建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度、社會聽證制度，增強決策透明度與公眾參與度。隨著公眾權利意識的增強、民主政治建設的推進和信息技術對參與途徑和方式的拓展，公眾參與熱情不斷被激發出來，實際上我們已經必須面對日益增加的公眾參與，必須跨越決策民主化、科學化這道坎。決策是一定要“接地氣”的，不然就像大連、什坊、啟東、鎮海，都出現了政府決策項目取消的結果，這是一種“多輸”的局面，都是決策不接地氣的后果。毫不夸張地說，公眾不參與決策就參與抵制。

根據決策環節的梯次，公眾參與警務決策可以劃分為如下幾種，依次程度逐漸加深，分享決策過程逐漸增多：一是建立決策問題共識的公眾參與。公安機關可以廣泛動員公眾參與，確立決策日程，形成決策共識，并有利于增進公眾的認同和接受度，決策權利分享最小或幾乎沒有分享；二是獲取決策信息的公眾參與。通過對公眾進行問卷調查、訪談等形式，向決策者提供信息，便于決策者科學決策，公眾參與程度較淺；三是征詢決策方案建議的公眾參與。這需要公眾投入時間和精力，對決策方案及其利益損益進行分析和討論，并據此提出自己的反對、支持或修改意見，公眾參與程度較深，如果意見得到采納，則表明公眾一定程度上分享了決策權，體現了民主的深度發展；四是公民投票決定決策方案。這是最深度的公眾參與，意味著公民執掌決策權。總體上，湖州民意導向型警務新模式所采取的決策方式基本上涉及以上各個梯次。在實踐中，還必須根據決策項目、公眾類型和參與程度理性地選擇公眾參與的形式。

當然，民意介入不僅限于決策層面，從公安工作整個運行系統看，很多環節上民意介入空間很大，介入深度無限，決策只是開始，決策執行過程中的民意介入仍然十分關鍵，如對執行的監督、對績效的評估、對過錯的問責，甚至對問責的追問等等，形式與內容可以多種多樣，這里關鍵要解決好三個問題：一是敢不敢公開的問題。公開、開放是民意介入的前提。“我家大門常打開”，門都不打開，客人怎么進來？這是民眾行使一切權利的前提。民意導向型警務新模式就應當構建一種開放開明的警務模式。只要敢于公開，民意介入就存在通道。公開到什么程度，民意就能介入到什么程度。二是能不能入耳的問題。“要有聽得進罵聲的勇氣”，一開始我們就展現了如此寬廣的胸懷和氣度。在一個眾聲喧嘩的時代，我們必須要有聽得進任何批評意見的耐受度。充耳不聞，抑或一個耳朵進一個耳朵出，民意進來了又能怎么樣呢？三是愿不愿還權的問題。千難萬難，還權最難。公安局長革自己的命，把權力讓給了大家。公安機關革自己的命，就要把權力還給群眾。你不把權力還給群眾，他再怎么介入、再怎么批評，都是空話，不起作用。當我們開始崇拜群眾手中權利的時候，民意介入才會真正起到作用。比如當民意評警結果運用到干部選拔的那一刻起，民意才算是真正介入了，民意的導向作用才開始在干部們的心中潛滋暗長了。解決好這三個問題，端正好思想和姿態，民意深度介入就會暢通無阻。

五、民意介入警務的助力因素

（一）要正確估量當前湖州警務改革所處的特殊階段。我們黨正面臨“四大考驗”和“四大危險”，而黨群關系既是最大優勢也面臨最大風險。筆者覺得，民意導向就是破題之路：一是它把握了全體社會成員，包括不同地域、不同階層的人群在思維方式、政策訴求、評價標準、內心期待差異化下的警務要求。二是它推進了公安機關各級領導干部在領導方式、執法方式以及執法理念上積極回應時代的變化，特別是對派出所長的群眾知曉率測評，絕對起到了“牛鼻子”作用。三是在公開透明條件下，公安隊伍建設實現了實質性突破。一切都以民意為導向了，群眾還有什么不放心的呢！

民意導向，顯然也不同于以往任何一個階段的警務局部改革。它絕不是某一個人想想就想得出來的，而是整個警務浪潮的趨勢所在，是大戰略、大方向，絕對不會以領導人的意志轉移而轉移。民意導向已經客觀存在，不管你接受不接受，它就在這里；不管你同意不同意，它還會前行。如果還有新的變化，那就是在操作層面上如何更加自覺的問題。

但是仍然不能沾沾自喜，改革（或稱轉型）仍處在半途。漸進式改革的特點是“柿子找軟的捏”，把能改容易改的都在前半程改掉了。歷經三年多，湖州的警務改革進入向傳統警務運行體制機制攻堅的階段，一個打破雙軌制的新階段，不進則退（退回去的傳統力量一直是存在的）。在這個階段問題叢生，盤根錯節。全國很多地方都在嘗試警務改革，特別是地市一級，有的已經提出了“率先基本實現警務現代化”的目標，但有成功、有失敗，有真改革、有偽創新，在改革的“深水區”，很多不識水性者就會溺水而亡。

（二）要研究深化民意導向的內在機理。全面建成民意導向型警務新模式，筆者感到還必須研究和運用好三個原理：一是蝴蝶效應原理。蝴蝶效應告訴我們，如果對一個微小的變化和紕漏不以為然、任其發展，往往會引起像多米諾骨牌那樣的連鎖反應，最終結果也許會出乎想像。民警的一言一行，就是蝴蝶的翅膀。頂層的一舉一動，也是蝴蝶的翅膀。二是時空接近原理。時空越接近就越容易縮短心理距離。所以要把架設好暢通民意的渠道和平臺作為永恒的時空橋梁。三是需要結構原理。群眾對公安機關和公安工作作出評判，實質上是社會心理生成機制的一個問題，如果我們不能與時俱進地滿足人民群眾的新期待新要求，這種社會心理生成機制發生扭曲，負面的評價就會產生，人民群眾就會不滿意。

在此，筆者對安全感和滿意率測評方面的想法稍作展開。我們必須冷靜看待目前較高的安全感和滿意度：一是安全感和滿意度只是一個中間“參照”，不是一個“船到碼頭車到站”的“終點”，更何況其數值還要受選項設定的人為影響；二是再高的安全感和滿意度依然是個軟指標，也是一個易碎品。上去不容易，掉下來卻不復雜。任何一個細節的疏忽、一個環節的紕漏，都可能直接影響全局，影響公眾的整體評價；三是看待安全感和滿意度的關鍵視角還是要放在感到不安全和不滿意的那部分，那是帶有方向性和目標性的。最后，我們還必須看到與較高的安全感和滿意率同時存在的還有：高發案率、高事故發生率、高失控率等等。

（三）要加強對民意的研判、整合以及快速響應。鑒于當今社會利益結構非常復雜，社會形態極其微妙和豐富，民意的復雜性和辯證性，警務以民意為導向，必須更為及時有效地傾聽民意，更為客觀地體察民意的走向，更為理性地認識民意的豐富性，更為謹慎科學地作出警務決策，決不能以簡單化局限了警務視野。既要照顧短期的民意，也要考慮民眾的長遠利益；在給予群眾的現實需求以回應的同時，也要考慮群眾未來的需求。

民意是大多數人共同的意見和愿望，而對基層來講，最直接、最重要的則是如何快速有效解決群眾反映的問題。群眾是最實際的、最實事求是的，不解決問題，就不是好的警務體制機制。怎么才能快速有效？一要依托“警務廣場”實體和虛擬平臺，整合資源、增強合力，為民意提供更加便捷、暢通的渠道，形成所有的群眾訴求（民意）渠道整合到一個平臺上（包括實體的接待、熱線的接聽、網絡的受理），相關職能警種合力支援的局面，實現“民意表達渠道千萬條，條條都能通達不落空”的狀態。二要統一受理、組織協調、分流處理、合攏反饋，形成快速交辦、快速處理的機制。實體平臺專人具體負責，建立統一的群眾訴求（民意）受理與辦理信息系統，實現群眾訴求（民意）一次提出、一次解決、一次終結的辦理模式。三要建立快速反應的民意響應機制，以“短平快”的警務行動解決和處理群眾反映的問題。建立訴求辦理監督考核機制，使有效辦理群眾反映的問題制度化、常態化。

（四）要進一步強化文化的內核作用。文化建設的實質是人心建設。文以載道，文化的力量因價值體系而生，也以價值體系為用。文化能否生發出吸引人、激勵人、感召人的作用，關鍵在其思想性。我們通常所謂的人文精神、人文價值，絕非僅從單純的文化角度而言，而是與人的生命、人格、價值、權利、尊嚴和自由息息相關。抽空了人的諸多內涵，人文精神將無從談起，而文化就不復存在。

公安文化建設的實質是警心建設，人民警察核心價值觀的塑造和弘揚，打造人民警察共同的精神家園，價值共屬、精神共通、情感共鳴、命運共擔、心身共守。警務轉型的內驅力在哪里？理念轉型、機制轉型、路徑轉型、方法轉型，接下來的關鍵和著力點還在于“價值轉型”，從運行模式的轉型到警務品格（或警務精神）的轉型，才是本質上的轉型。心理學家認為，人在無激勵狀態下，只能發揮自身能力的10%至30%，在物質激勵的狀態下，能發揮自身能力的50%至80%，而在得到適當精神激勵的狀態下，能將自己的能力發揮至80%至100%。確立起為民、愛民、重民的警務品格，是警務轉型的持久動力來源。怎么讓每個民警從骨子里自覺敬畏民意，這是關鍵所在。民本文化創造與積累更富有的精神生產力與警隊凝聚力，將是未來警務深度改革、民意深度介入的新境界與新要求。

六、激發警務自覺的根源

民意導向下能否形成警務高度自覺，怎么達到讓每一個民警都能形成自覺的最高境界，關鍵是要解決好“警務到底對誰負責”這個根源性問題。湖州市公安局金伯中局長關于“官意主導”和“民意導向”的闡述，十分透徹地說明了這個問題。筆者引來一用：相對于傳統警務，現代警務就是要從官意走向民意，從權力走向權利，從管控走向服務。民意（權利）導向是相對于原來的官意（權力）導向提出的。官意，就是長官意志，行政命令。領導的方式方法主要向下面發號施令，目標上面定，任務上面派，考核上面考，干部上面任，抓落實就是開會、發文件。為什么文山會海解決不了？這是這種體制必然的結果，不從體制上入手，就不可能解決這個問題。對此，我們往往強調要精簡會議，但是我們其實并沒有想清楚。只有想清楚，才能干到底。在官意導向下，上級公安機關根據法律賦予的職權，實施組織領導、決策指揮、部署工作、下達任務、實施監督、考核評價、任命干部，這種工作模式運轉所依賴的路徑是權力，上級要求什么，下級就干什么，干部自上而下的任命，工作自下而上的負責，這樣就形成了一個內部封閉式權力運行回路。盡管我們強調對上負責與對下負責要統一起來，但在官意導向下，說到底還是對上負責，長官意志更為強勢，往往忽視了老百姓的需求和感受，凸顯了權力的行使，弱化了權利的保障。而且，權力與監督具有天然的排斥效應，權力的腐蝕作用，容易產生許多潛規則，使得監督乏力，政令不暢。

我們提出民意導向，讓民意進入決策，轉化為行動，決不是不要黨的領導，不聽上級的命令，而是要在黨的領導下，把上級決策部署與群眾實際需求有機結合起來，增加群眾的話語權。群眾需要什么，我們就干什么，怎么干讓群眾來監督，干得怎么樣讓群眾來評判，使公安工作更能體現群眾的意愿。這樣，對上負責和對下負責才能真正統一起來。其實，無論是對上負責，還是對下負責，歸根結底是要對人民群眾負責，要讓人民群眾過上安居樂業的幸福生活。這正是服務型公安機關的真諦所在。我們提出公安轉型，實質上就是還權于民，其目標是建立服務型公安機關。

筆者深切地感到，實施“警務廣場”戰略，建立民意導向型警務新模式，實質上就是還權于民的過程，就是公安工作從“為民做主”到“由民作主”的過程。為民做主作為一種傳統的行政倫理，曾經相當的感人。但有時候卻落得像“包辦婚姻”一樣，群眾未必認賬，吃力不討好。而由民做主更具有正本清源的意義。憲法規定：中華人民共和國一切權力屬于人民。由民做主顯然非常契合憲法的這一精神和人民當家作主的政治理念。“警務廣場”還有很長的路要走，民意深度介入還只是這條路上的一段路程。

（責任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2013）01-0025-05

2013-01-18

凌冬，浙江省湖州市公安局辦公室主任，本刊湖州市公安局聯絡站主任。