動態(tài)開放社會環(huán)境下巡處一體化警務機制的實踐與思考
——以寧波市北侖區(qū)為例

□葉元杰

（寧波市公安局北侖分局，浙江寧波 315800）

動態(tài)開放社會環(huán)境下巡處一體化警務機制的實踐與思考
——以寧波市北侖區(qū)為例

□葉元杰

（寧波市公安局北侖分局，浙江寧波 315800）

在動態(tài)開放的社會環(huán)境下，隨著各種社會矛盾不斷涌現，社會治安形勢日益嚴峻，傳統(tǒng)的社會治安防控體系弊端逐步顯現。北侖分局對“動態(tài)布警、巡處合一、快速反應”的巡處一體化警務機制進行了探索實踐，發(fā)現了存在的一些問題，并以此實踐為基礎，對深化完善巡處一體化防控體系提出了“強化六種意識、做到六個有機結合”的設想。

動態(tài)開放社會環(huán)境；巡處一體化；防控體系；寧波市北侖區(qū)

在當前經濟轉軌、社會轉型的動態(tài)開放的社會環(huán)境下，各種社會矛盾不斷涌現，社會治安形勢日益嚴峻，傳統(tǒng)的局部式、靜態(tài)化、被動型社會治安防控體系日顯高投入、低效率弊端。如何圍繞黨的十八大提出的“深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系”戰(zhàn)略部署，主動適應復雜的治安形勢，推動社會治安防控體系的轉型升級，是公安機關需深入研究的重要課題，也是公安機關今后貫徹落實十八大精神的著力點。2012年5月以來，寧波市公安局北侖分局（以下簡稱北侖分局）推行了巡處一體化警務機制，“屯警街面，有警處警、無警巡邏”，實現了“動態(tài)布警、巡處合一、快速反應”的目標，嚴厲打擊和有效遏制了各種違法犯罪活動，增強了人民群眾的安全感和對公安工作的滿意度。

一、巡處一體化警務機制與社會治安防控體系的關系

巡處一體化警務機制，簡單地講，就是組建分局、派出所專職維穩(wěn)巡控隊伍，在體制上實行“統(tǒng)一指揮，軍事化管理”，在機制上“屯警街面，有警處警、無警巡邏”，實現警力部署由靜態(tài)轉向動態(tài)，巡邏接警由被動轉向主動，維穩(wěn)處突由“組合”轉向專業(yè)，達到“維穩(wěn)處突快速反應，社會面防控嚴密有序，接警處警及時高效”的效果。社會治安防控體系，直觀的理解，是指公安機關從維護社會穩(wěn)定的需要出發(fā)，充分發(fā)揮職能作用、綜合運用各種手段和措施，科學整合各種社會治安資源，打擊、防范、管理、控制等各項工作有機結合，實現統(tǒng)一指揮、各司其職、整體聯(lián)動、快速反應，對社會治安實施全方位防控的一項系統(tǒng)工程。從概念上分析，巡處一體化警務機制與社會治安防控體系具有三方面的關系。

一是巡處一體化警務機制與社會治安防控體系具有相同目標。都是公安機關加強社會管理、打擊和預防違法犯罪活動的重要手段，都對加強社會面控制和威懾、提高群眾安全感和滿意度、維護公共安全和社會穩(wěn)定具有重要意義。二是巡處一體化警務機制是社會治安防控體系的重要環(huán)節(jié)和內容。巡處一體化警務機制是一種勤務變革，屬于機制范疇，是社會治安防控體系中不可缺少的一部分，同時它還處于基礎性的重要地位。三是巡處一體化警務機制對緩解社會治安防控體系建設困境有積極作用。巡處一體化警務機制所具有的“動態(tài)布警、巡處合一、扁平指揮、快速反應”特征，正好能有效緩解當前社會治安防控體系存在的局部式、靜態(tài)化、被動型弊端。

二、巡處一體化警務機制的實踐探索

從2012年5月開始，北侖分局在前期認真調研的基礎上，從群眾最關注的110接處警和巡控工作著手，對原有巡邏接處警模式作了重大調整，建立了以快速反應為核心、以接處警專業(yè)化為重點的巡處一體化隊伍，大力推進了巡處一體化警務機制建設，切實提升了社會治安防控水平。

（一）做法簡介。

1.組建一支隊伍。在新碶、大碶、小港派出所分別抽調民警成立了專業(yè)巡邏接處警隊伍。同時，分局新招一批專業(yè)維穩(wěn)巡邏隊員，除分配給巡特警大隊外，其余均分配給城區(qū)三個派出所，并由相關派出所各自負責隊伍管理和安排勤務，實行“軍事化管理”。按照一體化運作要求，新購汽車和警用摩托車，為巡邏隊員配發(fā)裝備、通訊工具等。目前，三所巡邏接處警隊伍和巡邏裝備得到了很好的保障，按照四班三運轉模式進行運作。

2.改革三項舉措。一是實行“動態(tài)布警、巡處合一”模式。通過科學劃分，共設立若干個巡區(qū)，每個巡區(qū)安排一組隊伍，實行“有警處警、無警巡邏”的接處警勤務模式，最大限度屯警于街面，提高街面見警率。在此基礎上，選定黨政機關重要部門、人員密集場所、案件高發(fā)區(qū)為防控點，形成“高峰站點、平峰巡線”工作格局，構建動態(tài)密集巡防體系。二是建立“快速反應、有效接警”機制。根據“就近處警、先期處置、管轄警種迅速跟進”的原則，實行就近調警，明確接到指令的單位和民警必須無條件執(zhí)行，并明確先期處警人員承擔制止違法行為、救助受傷群眾、維護現場秩序、開展現場調查等工作職責。三是完善“扁平指揮、信息導巡”體系。依托車載3G系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)、無線對講系統(tǒng)，建立可視化指揮調度工作制度，對巡邏出警車實行“點對點”可視化指揮調度，直接指令就近路面警力趕赴現場處置。以信息為主導，關注案件多發(fā)的街頭路面，關注群眾反映強烈的“兩搶一盜”案件，派出所及時將警情通報給當日值班民警，使每名巡邏民警帶著警務信息巡邏，開展有針對性的抓現行工作。

3.實行四種考核。一是以發(fā)案率、現行抓獲率、群眾滿意率作為結果性考核內容，以見警率、管事率作為過程性考核內容，建立健全巡處工作考核獎懲機制，確保巡處工作責任落實、運轉高效。二是指揮中心、督察大隊組成聯(lián)合檢查組，不定時對巡處警力進行點名調度，并采取道路巡查、現場督察、模擬報警等方式，檢查路面巡邏及接處警情況，刊發(fā)督察通報。三是各派出所均推出了現行抓獲獎懲制度，明確在巡邏盤查、便衣偵查過程中抓獲治安拘留以上對象的，給予經濟獎勵，以此激發(fā)工作積極性。四是開展110接處警警情滿意度對話回訪，堅持實行每周通報制度，對因工作責任不落實，造成群眾對接處警不滿意、影響群眾對公安機關整體滿意度的，嚴肅追究責任。

（二）初步成效。反映社會治安狀況和群眾對公安工作滿意度的四項主要指標實現了“兩下降兩提升”：有效接警數（三所轄區(qū)合計，下同）同比下降7.1%，其中刑事案件警情、治安案件警情分別下降16.9%、13.5%；街路面刑事案件同比下降28.1%，其中街面現行盜竊、“兩搶”、詐騙等多發(fā)性侵財案件分別同比下降28.1%，12.7%和52.2%；110接處警自動回訪平均滿意率達 95.06%、出警速度滿意率98.53%，分別同比上升5.28%和2.04%。

（三）現實意義。

一是進一步提升快速反應能力，打壓了違法犯罪。目前，在中心城區(qū)接到報警后，先期警力均能確保在承諾時間內趕到現場。通過快速出警，現行抓獲各類違法犯罪嫌疑人335名，并現場制止多起聚眾斗毆、滋事案件。

二是進一步織密防控網絡，擠壓了犯罪空間。將著裝武裝巡邏和便衣巡邏有機結合，有針對性地加強案件多發(fā)區(qū)域的巡邏、蹲點和守候，切實加大城區(qū)治安巡邏的廣度、密度和強度，有效增強了巡邏處警的震攝力和“壓發(fā)案”的效果，三所轄區(qū)案件均呈現下降趨勢。

三是進一步樹立良好形象，促進了警民關系。堅持嚴格執(zhí)法與熱情服務并重，想群眾之所想，急群眾之所急，共處置群眾求助類警情1806起、治安糾紛類警情6792起，救助困難群眾500余人次，其中成功救助自殺輕生傾向人員4名，現場調解糾紛3000余起，收到感謝錦旗9面。

三、推行巡處一體化警務機制中發(fā)現的問題

巡處一體化是全新的工作模式，時間緊、任務重、要求高，從客觀上來講，這是對原有警務運行尤其是派出所工作機制的一次重大“沖擊”，而且警力相對缺少，巡處警力工作時間長、工作量大，因此，在運行過程中也發(fā)現了一些問題。

（一）巡區(qū)劃分、警力部署有待改進提高。雖然在確定派出所運行模式和劃分巡區(qū)時，已經充分考慮了當地實有人口、地理環(huán)境、治安狀況等因素，但在具體警力擺布上有時會出現平均分布、過于簡單化的現象，對如何機動靈活使用有限警力考慮得不夠充分。巡區(qū)范圍有大小之分、任務有輕重之別，治安狀況好的巡區(qū)處警任務輕、壓發(fā)案任務輕，治安狀況復雜的巡區(qū)處警任務重、壓發(fā)案任務重，而簡單的將巡處民警按照一定的數量或比例配備，在一定程度上抹殺了各巡區(qū)之間的治安差異，沒有突出重點區(qū)域的巡邏防控。

（二）勤務原則、職責范圍有待明確規(guī)范。巡處一體化堅持的“屯警街面，有警處警、無警巡邏”原則，要求巡與處之間的自然轉換，強調了巡處的同等重要性。但目前，各單位“重處警、輕巡邏”的現象還比較普遍，客觀上是接警量比較大，維穩(wěn)處突工作繁重，接處警民警疲于應對出警任務，但是民警和巡邏協(xié)警主觀上也存在主動巡邏意識不強的情況。現行接處警機制實行的是現場警情與事后處置分開，接處警民警現場不能處置的，一般將當事人帶至派出所移交所里處理，在日常接處警工作中，個別接處警民警過分強調了以治安巡邏為主業(yè)，認為事后處理是所內民警的工作，導致工作中責任心不強、缺乏團隊協(xié)作意識，未在現場下功夫調解處置，收集有利證據，而是簡單地把人帶至所內交其他人處理，造成事后處置難的情況。

（三）民警素質、考核機制有待提高完善。巡處一體化要求民警“一警多能”，對其素質能力的要求更高，但就目前公安管理的職能和體制的現狀，試圖實現來源多樣化的巡處民警一步到位跨越式轉變顯然存在難度，當前民警會糾紛調解的不會巡邏盤查、會偵查辦案的不會接處警、會接處警的不會初審初查現象還是不同程度地存在，以民警現有的實戰(zhàn)技能，確實難以同時履行好多項業(yè)務職能。同時，見警率、管事率在實際操作中難以量化，發(fā)案率、現行抓獲率雖然可以量化，但也是建立在巡區(qū)治安狀況基礎上，發(fā)案率下降，現行抓獲率肯定也不高，對此考核指標的設立應更合理、科學。

四、深化完善巡處一體化警務機制的思考

通過巡處一體化警務機制具體實踐，筆者認為該機制能有效提高公安機關預防、打擊違法犯罪的能力和效益，對犯罪分子具有明顯的震懾作用，因此，深化完善以巡處一體化警務機制為重要內容的新型防控體系，不啻為動態(tài)開放社會環(huán)境下治安防控體系建設最好和最現實的途徑。總結實踐過程中的經驗和教訓，筆者認為應通過“強化六種意識、做到六個有機結合”來進一步深化完善巡處一體化警務機制。

（一）強化政治民生意識，與政府工作有機結合，整體規(guī)劃、有序推進。從法定職能的定位看，公安機關是刑事偵查和維護社會公共秩序的行政執(zhí)法機關，不是社會面治安防控體系的規(guī)劃主體、建設主體，也不是資金保障主體。社會治安防控體系建設應放在整個經濟社會發(fā)展的大環(huán)境中考量。要建議黨委政府將巡處一體化警務機制建設列入黨委政府社會治安防控體系建設總體規(guī)劃范疇，并作為社會管理創(chuàng)新的“龍頭工程”和提升人民群眾安全感、滿意度的“民心工程”的重要內容。要建議黨委政府建立主要由領導擔任組長、各相關職能部門為成員的工作推進領導小組，在政法委設立辦公室，將巡處一體化警務機制與社會治安防控體系同步規(guī)劃、同步建設、同步推進。要針對巡處全天候、全覆蓋，隊員專職化、多面手的特點，爭取政府專項資金、列入財政保障，提高裝備質量，提高人員待遇，營造良好的工作環(huán)境。

（二）強化互聯(lián)互補意識，與管理創(chuàng)新有機結合，整合利用、密切協(xié)作。要當好黨委政府參謀，充分發(fā)揮主力軍作用，在110社會聯(lián)動工作的基礎上，進一步推進區(qū)域的應急聯(lián)動中心建設，整合資源，健全機制，大力促進社會管理資源共享、信息互通、力量互動，切實提高公共突發(fā)事件的應急處置能力，確保巡處一體化服務社會的實戰(zhàn)效能。要積極發(fā)展、科學整合社區(qū)社工、黨員、保安及外來務工人員中群防群治的志愿力量，統(tǒng)籌組織領導，統(tǒng)一隊伍名稱，統(tǒng)分工作職責，整體協(xié)調開展系列平安創(chuàng)建和治安綜合預防工作，開展鄰里守望、聯(lián)戶聯(lián)防等舉措，夯實治安防范工作的群眾基礎。要整合司法、公安、綜治等部門力量，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立聯(lián)合調解中心，專職調處治安糾紛，將非警情類報警快捷流轉至街道相應部門，擺脫面對非公安職責范圍的接處警時“推又推不掉、處又處不好”的尷尬局面。同時，也要將農村、單位、行業(yè)場所防控網絡和技防、視頻作為巡處一體化的互補形式加以強化建設，切實消除巡邏盲區(qū)，構建動態(tài)密集巡防體系。

（三）強化一警多能意識，與教育培訓有機結合，提升素質、激發(fā)活力。堅持“以人為本”的原則，緊緊圍繞巡處民警的“一警多能”要求，強化教育培訓，提高整體綜合素質，最大限度調動工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)隊伍活力。要在“缺什么、補什么”的基礎上，有針對性地開展相關的業(yè)務課程培訓，對不同警種采取不同的授課內容，全面更新、完善民警的綜合業(yè)務知識結構體系，準確掌握巡處一體化的本質內涵。要統(tǒng)籌考慮民警的年齡、專長、性格等特點，精心實行、優(yōu)化搭檔組合，認真做好“傳幫帶”工作，落實“一對一”幫帶責任制，通過以老帶新、以師帶徒等形式，互幫互學、相互提高，在工作實踐中全面熟悉各項業(yè)務，形成以點帶面抓好隊伍的局面。要針對民警合法權益受到侵害、被惡意投訴、出現違法違紀傾向、勤務畏難心理等情況，定期開展家訪、談心等活動，加強與民警的思想溝通和情感交流，及時掌握了解民警思想動態(tài)，解決民警實際困難，消除民警后顧之憂，凝聚警心，激發(fā)工作熱情和主人翁責任感，增強對各自巡區(qū)的歸屬感。

（四）強化統(tǒng)籌優(yōu)化意識，與勤務改革有機結合，科學劃分、動態(tài)布警。要抓住進一步加強和改進派出所工作的有力時機，在派出所實行勤務改革中，根據實際治安狀況和工作情況，科學劃分巡區(qū)，優(yōu)化布警模式，構建點、線、面無縫結合的立體防控網格。要以警務效率和實戰(zhàn)效能最大化為原則，在不同派出所找出適合自身實際需要的勤務模式。要以 “確保重點、兼顧其他”為原則，樹立情報信息主導警務的理念，對不同巡區(qū)隨著治安形勢的變化隨時作出調整變化。要改變“平鋪直敘”的用警方式，在保持每日總警力不變和全時空控制的基礎上，根據巡區(qū)內治安形勢的動態(tài)變化，研究制定多套巡邏防控勤務方案，靈活布警，實行公開巡邏和秘密巡邏，震懾犯罪和發(fā)現、打擊現行，如在重點區(qū)域、主要路面、路口常態(tài)布警，在案件高發(fā)或多發(fā)的時間和空間動態(tài)布警，在特定區(qū)域、特定時段重點布警。

（五）強化服務實戰(zhàn)意識，與機制建設有機結合，提供保障、良性運作。一是健全聯(lián)動策應、合成作戰(zhàn)機制。合成作戰(zhàn)強調的是一種相對穩(wěn)定的主次從屬、相互支援關系。一旦案（事）發(fā)，各個巡區(qū)及各支巡邏隊伍間應保持信息暢通，及時反饋現場情況，聽從指揮、統(tǒng)一行動，始終保持主動協(xié)調、支援策應、優(yōu)勢互補，以形成合力，提升整體作戰(zhàn)效能。二是健全扁平指揮、快速調度機制。指揮中心要充分發(fā)揮連接各警種、各巡區(qū)的樞紐作用，進一步整合警力資源，充分發(fā)揮各警種優(yōu)勢和專業(yè)、機動警力作用，加強不同警種、各巡區(qū)的協(xié)作配合，實現從分散式作戰(zhàn)到集團軍式作戰(zhàn)，產生整體大于局部之和的系統(tǒng)效應。派出所要實行值班所領導坐堂制度，有序安排巡處工作，并在巡區(qū)警力緊張情況下，及時調集所內其他警力進行支援配合。三是健全情報信息收集、分析研判機制。在分局層面建立每日警情分析、每周侵財型案件研判預警、每月單位內部發(fā)案通報和重點案件的線索協(xié)查等制度，及時制作預警信息，確定重點區(qū)域、重點時段，派出所利用交接班時間，及時將警情通報給當日值班民警，使每名巡邏民警帶著警務信息巡邏，開展有針對性的抓現行工作。

（六）強化民意主導意識，與群眾工作有機結合，規(guī)范管理、強化考核。要牢固樹立民意主導警務理念，按照“群眾的呼聲就是命令、群眾的要求就是任務、群眾的滿意就是政績”的總體要求，主動加強與群眾的溝通交流，開展治安防范知識普及工作，聽取群眾對治安工作的意見和建議，并作出相應整改和部署，確保對群眾反映的問題第一時間有回應。要堅持數量考核與質量考核相結合、民警考核與領導考核相結合、內部考核與群眾評議相結合，以快速反應率、現行抓獲率、破案率、可防性案件的發(fā)案數等項目為指標，重點加強對巡處工作成效的考核，嚴格兌現獎懲。要突出群眾滿意度的考核，不僅對接處警和出警速度要考核，還要對巡區(qū)群眾的安全感進行考核，不僅要實行電話回訪，還要開展現場打分，將征詢滿意度工作關口前移，收集基層群眾的意見和建議，更好地促進工作。

（責任編輯：田禾）

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1674-3040（2013）02-0081-04

2012-12-20

葉元杰，中共浙江省寧波市北侖區(qū)委常委、寧波市公安局北侖分局局長；本刊寧波市公安局北侖分局理論研究基地首席研究員。