加強治安重點舊貨行業管控的思考
——以寧波市為例

□寧波市公安局調研組

（寧波市公安局，浙江寧波 315000）

加強治安重點舊貨行業管控的思考
——以寧波市為例

□寧波市公安局調研組

（寧波市公安局，浙江寧波 315000）

公安機關對典當、舊貨調劑、廢舊金屬收購等治安重點舊貨行業的管控工作正面臨著諸多壓力與挑戰。創新管理模式，加大管控力度，已成為當前治安管理的當務之急。為此，要統一思想，更新理念；健全法律，完善制度；創新方法，強化管控；注重傳統，多策并舉，最大限度地擠壓犯罪分子的活動空間，堵塞收贓銷贓渠道，維護典當、舊貨調劑、廢舊金屬收購等舊貨行業的繁榮與穩定。

治安管理；重點舊貨行業；公安機關

近年來，隨著市場經濟的不斷發展和行政審批制度的改革，公安機關對典當、舊貨調劑（含調劑寄售和二手機）、廢舊金屬收購等治安重點舊貨經營行業的傳統管理模式遇到了前所未有的挑戰。傳統以發證來控制底數、進行管理的基本手段已經失效，而相應的管理措施未能及時出臺跟上，由此造成治安管理力度削弱的被動局面。另一方面，舊貨經營行業從業人員來自全國各地，成分復雜，行業間競爭激烈，為了追求利潤，出現了不正當的競爭方式。公安機關如何加強對上述行業的治安管控，更好地為現實斗爭服務，已成為當前治安管理的當務之急。筆者試就寧波市上述行業治安管理的現狀和管控對策作一淺析。

一、寧波市治安重點舊貨行業現狀

（一）行業數量增多，經營模式多樣。隨著2004年《行政許可法》的實施，大部分公安前置審批被取消，除典當外，調劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等行業開設就沒有了特殊限制。近年來，隨著寧波經濟社會的發展，外來務工人員持續大量涌入，就業壓力越來越大，但由于其自身素質和謀生技能的限制，部分外來人員進城后短期內難以找到工作，于是，門檻低、成本少、風險小、利潤高的舊貸行業成為一時謀業無著人員謀生首選，造成行業數量大量增加，由有序的限量發展向無序劇增。據統計（無照經營數為已掌握數），目前寧波全市有廢舊金屬收購店1265家（不包括流動廢舊金屬收購站點），其中無照經營221家，與2001年總數771家相比，增加了64.07%；典當63家，與2001年5家相比，增加了1380%；調劑寄售398家，其中無照經營5家，二手機233家，其中無照經營28家，上述兩項與2001年的309家相比，增加了104.21%。同時，經營模式呈多樣化趨勢，固定店面、柜臺經營等方式不一，規模差異較大，除典當業外大多為小本經營。

（二）從業人員法律意識淡薄，素質不高。現階段，上述行業從業人員構成復雜。據初步排查，本地2901余人，外地2794余人，將近各占一半。年齡層次不等，人員素質良莠不齊，文化水平普遍較低，且社會責任感缺失，法律意識淡薄，甚至有的還有違法犯罪前科，直接影響到行業經營和管理質量；不落實相關規章制度，登記、查驗、報告等制度執行不力，主動發現、報告、配合公安機關管理意識明顯淡化，有的甚至包庇、縱容違法犯罪嫌疑人，間接為犯罪提供了便利條件。

（三）超范圍經營、違規經營、無照經營現象突出。隨著市場經濟的進一步發展，行業間競爭日益殘酷，造成發展的不平衡，為追求經濟利益，各類不良現象和不正當行為時有出現，行業超范圍經營、違規經營、無照經營問題突出。就無照經營問題，根據統計，全市除典當不存有無照經營情況外，無照經營占行業比例的13.4%，超范圍經營現象更是普遍。低價收購、高價銷售，只要有錢可賺，不惜鋌而走險，可以置國家法律、法規于不顧，甚至明知是贓物也進行收購，并銷往外地；更有甚者與犯罪分子相勾結，約定交易地點和時間，對違法所得物品“半路交易”，快速銷贓，使公安機關很難取證查辦。特別是個體流動廢舊收購者多數為外來無證收購人員，沒有進行注冊，沒有經過專門培訓，沒有納入管理范圍，拿一桿秤騎一輛三輪車便做著廢舊金屬的收購經營，走街串巷沿途吆喝買賣；有的不法流動收購人員違法收購、偷盜公共設施和居民財物，給社會治安帶來隱患。

二、當前治安重點舊貨行業管控存在的問題

（一）法律法規滯后，處罰力度不強。隨著市場經濟的進一步發展，各種新情況、新問題不斷出現，與之相對應的，原有的行業管理法律、政策已不適應當前治安管理的需要，以國內貿易部、公安部聯合發布的《舊貨流通管理辦法（試行）》為例，1998年出臺，到目前已不能適應管理工作的實際，但新的法規遲遲沒有出臺。現有法律賦予公安機關的管理手段仍然單一，導致對上述行業管不到位，例如經營物品信息的登記，法律只規定登記的內容，而未規定登記的具體形式及要求，致使現代的信息化管理模式難以深入推進。加之行業具有營業性和目的性等自身特性，經營業主和從業人員易受經濟利益驅動，當經濟利益與制度相矛盾時，絕大部分經營業主及從業人員往往棄制度于不顧，把經濟利益放在首位；處罰力度的不足，治不到痛處，使得大部分經營業主存在僥幸心理，不能有效地從法律法規上去約束、規范行業場所的經營行為。要切實掌控行業內的治安局面還存在尚需面對的客觀困難和問題。

（二）執法理念偏差，管控措施不到位。審批制度改革后，特別是工商部門在公安取消審批手續后，放開辦理營業執照，負有監管責任的公安部門雖有登記備案的要求，但是缺乏有效的制約手段，經營業主登記備案不主動，致使日常管理措施不能及時跟進落實，從而造成了發證與管理脫節。部分民警觀念認識上出現偏差，認為對調劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等行業無法管、也不想管的思想有所抬頭，從而導致對上述行業管理力度不足。在具體工作中，基層民警任務繁重，工作壓力大，尤其是基層派出所呈現出上面千條線下面一根針的局面，往往是日常工作時間大多被各類非警務活動、安保工作、處置群體性事件等占用，始終處于疲勞應付狀態，一定程度上致使基層民警忽視對典當、調劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等舊貨行業的管理。對上述行業的治安管理普遍存在面上處置，深入不足，難以發現問題和實施有效管控等現象。

（三）信息化水平不高，管控成效不明顯。在信息化時代，解決警力不足與工作量不適應這對矛盾，最有效的辦法就是實施警務信息化，也就是推行信息化管理。但是，從目前情況來看，公安機關對典當、調劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等治安重點舊貨行業管理的信息化水平不高，許多縣市區雖也對部分行業實施了相應的信息化管理，但信息的不共享、不及時、不全面等問題顯現，導致信息效能大打折扣。

（四）職能部門各自為戰，協作機制不健全。目前，針對調劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等舊貨行業，主管部門不一，涉及公安、貿易、工商等多個政府職能部門，管理權限也各不相同。近年來，寧波市雖也建立了一些聯席制度，在政府綜治部門牽頭下開展了相應的聯合整治，但效果不明顯，治標不治本，整治過后反彈迅速，難以落實長效管理。在日常管理中，各自為政、各自為戰現象普遍，缺乏必要的溝通協調，以及有效的協作機制，造成了行政管理資源的浪費及部門間的隔閡，使犯罪的銷贓渠道不能得到有效控制。

三、強化治安重點舊貨行業管控的對策

（一）統一思想，更新理念。公安機關前置性審批權的取消，是當前社會管理的現實趨勢，也是公安機關回應管理服務化要求的體現。公安機關只有牢固樹立管理就是服務的思想，才能真正做到“執法為民、服務發展”，工作上變被動為主動。現實案例證明，典當、舊貨調劑、廢舊金屬收購等舊貨經營行業陣地不容忽視，已被犯罪分子視為收贓銷贓的渠道和窩點，成為誘發偷盜搶等違法犯罪活動的因素之一，也已成為諸多犯罪贓物流向的集散地。如對此陣地放棄或管理失控，將對違法犯罪活動的高發起到推波助瀾的作用，影響社會和諧與穩定。公安機關作為城市建設發展的護航者，要及時轉變觀念，堅決糾正“取消審批就是不管”的錯誤思想，以高度負責的態度搞好行業管理，及時調整管理方式和手段，從事前審批轉為后續監管，從發證被動管理轉為主動上門落實動態管控。要從公安機關的職能上，發揮好管理與服務的作用。按照既要嚴格管理，又要考慮社會效果和影響的原則，用科學發展觀和以人為本的觀念，在職責范圍內不斷優化管理辦法，提高服務質量。強化治安管理體系建設，加大行業管理、陣地控制的力度，最大限度地擠壓犯罪分子的活動空間，堵塞收贓銷贓渠道，提高發現、揭露和打擊犯罪的能力，維護典當、舊貨調劑、廢舊金屬收購等舊貨行業的繁榮與穩定。

（二）健全法律，完善制度。首先，立法部門應根據現實斗爭的需要，出臺一部包括典當、舊貨調劑、廢舊金屬收購在內的《舊貨經營行業管理法規》（可參考《江蘇省特種行業管理條例》），提高行業市場準入標準，規范硬件設施，明確行業業主、從業人員工作職責及經營信息登記方式等，為公安機關的日常管控提供法律上的支撐，在源頭上預防利用行業違法犯罪；其次，嚴格按照現有法律、法規和政策規定，完善行業管理的工作規范及規章制度，進一步明確各級公安機關特別是縣級公安機關和派出所管理職責，對上述行業的治安管理權要重點放在派出所，實行以塊為主的屬地管理。要通過充分發揮派出所民警對轄區的信息靈、情況明、見事早、反應快、處置優的工作優勢和派出所打防控一體化的工作運行機制，將行業的治安管理責任分解落實到具體民警，直接進行管理。在具體實施行業管理過程中，必須要切合實際、區別對待，對行業場所量多、區域相對集中的派出所要推行專職民警管理的模式，對行業場所少的派出所推行社區民警管理的模式。在公安內部實行治安部門主抓，刑偵、內保等部門協抓，派出所具體抓的警力責任聯動格局，從警力和責任上明確落實到位。

（三）創新方法，強化管控。

一是創新管理模式。對行業由發證管理轉化為考核管理。要充分認識行業治安管理工作實行無證管理的現實趨勢，及時調整管理方法、手段，努力改變以發證、查處代管理的被動局面，實現行業治安管控從重事后查處向重事前預警、事中監管的轉變。嚴格落實行業法人履責記分及分級管控辦法，明確行業法人職責義務。按照屬地管理原則和“誰主管、誰負責”的原則，由派出所與法人簽訂《治安責任書》，實施法人責任倒查制、法人違規告誡制、法人履責計分制等契約式管理制度，并嚴格對照有關法律法規的規定，加大對違法違規行業場所的處罰力度和累計記分，規范實施A、B、C三級分類管控，督促、幫助行業落實物品登記、信息上傳、情況報告等各項規章制度，堵塞漏洞，夯實行業治安管控常態化，從而實現由發證管理、無序管理向考核管理、規范管理的轉化。

二是創新管理手段。要以信息化為引領，創新現代化管理手段，遵照“以點促面、逐步推進、多策并舉”的方針，研發符合本地實際的“舊貨業治安管理信息系統”，全面掌控行業的單位、人、物，并要求行業經營者及時采集交易中涉及的服務對象、交易物品等信息。在實際運作中，應切合各類行業的實際，按照可操作性強、方便群眾、科學合理的要求，分層次推進。第一層次為社會信息采集層，如典當業、有條件的調劑寄售業主，即由行業經營者實時采集實時錄入信息系統；第二層次為社會信息采集與管理部門采集相結合層，如調劑寄售、二手機交易、廢舊金屬收購，即行業經營者實時按傳統登記本方式采集，由管理部門定時收集后錄入信息系統。

三是創新管理機制。積極探索建立行業長效管理機制，從源頭上消除各種隱患和漏洞，引導行業規范健康經營，減少案件發生。以實行行業自治為基礎，努力實現行業自我管理、自我約束。通過行業自治，加強對行業自治組織的正確引導，強化宣傳教育，激發自治組織工作熱情，充分發揮行業自治組織的監督檢查作用，通過自治組織的橋梁和紐帶，實現行業場所的自我約束、自我維護及互相監督，提高管理效能，達到警力延伸；主動與工商、貿易、稅務、城管等職能部門緊密配合，以推廣聯合執法為重點，建立部門聯動機制。提請成立由政府牽頭，公安、工商、貿易、稅務、城管等有關職能部門參加的行業管理工作委員會，建立聯席會議制度及抄告制度，定期互通信息，協作配合，適時開展聯合檢查，規范行業經營行為，有力取締無證經營，構建各司其職、各負其責、齊抓共管的良好工作格局。

四是注重傳統，多策并舉。在更新理念、創新方法的同時，傳統的工作手段尚需秉承。1.要加強從業人員的審查和培訓，引導經營者守法經營。公安機關要加強對從業人員的審查工作，堅持逐一調查見底，建立從業人員檔案，密切掌握人員動態；并要積極會同有關職能部門開展對行業業主和從業人員教育培訓工作，做好法制宣傳教育和治安防范培訓，使其知法、懂法、守法，提高規范經營和識別違法犯罪的能力，督促、引導其走上合法經營的軌道。2.要加大打擊力度，增強管理實效。要充分發揮治安管理職能，將保護合法經營同嚴厲打擊違法、非法行業有機統一起來，做到張弛有度，不偏不倚，不枉不縱。在日常治安管理實踐中，對能自覺守法經營的單位予以扶持，給予力所能及的幫助，而對一小部分鋌而走險的違法犯罪人員依法予以嚴厲打擊。并充分發揮新聞輿論監督作用，對突出的治安問題和典型案例及時予以曝光，起到打擊處理少數、教育震懾多數的效果，確保行業經營活動依法、有序進行。3.要明確考核項目，建立健全監督管理機制。治安部門要加強日常指導與督促，并適時組織業務專干對派出所主管所長、社區民警進行法律、法規、有關規章制度和查處行業違法違規的技能技巧培訓，進一步提高基層民警的業務技能和執法水平。基層派出所要根據轄區行業實際，落實民警的管理責任，同時嚴格考核獎懲制度，以行業信息采集的完整性、及時性為考核指標，列入有關考核項目；對管理不力、造成后果的單位嚴格倒查，追究有關部門領導和民警的失職失察責任，進一步確保此塊陣地控制工作的切實有效開展。

（責任編輯：尤煒祥）

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1674-3040（2013）02-0034-04

2013-03-08

調研組簡介：負責人：羅利達，浙江省寧波市公安局黨委副書記、副局長；成員：蔡歷豐，該局治安支隊支隊長。