治安調解策略探析

2013-01-29 18:23:38郝樹源

浙江警察學院學報 2013年2期

□郝樹源

（鐵道警官高等專科學校，河南鄭州 450053）

○公安理論與實務

治安調解策略探析

□郝樹源

（鐵道警官高等專科學校，河南鄭州 450053）

治安調解是基層公安機關的一項十分重要的經常性工作。正確運用治安調解，對于化解民間糾紛、消除社會矛盾、維護社會穩定具有十分重要的現實意義。由于進行治安調解的案件大多是由民間糾紛引起的，所以，根據引發治安案件的民間糾紛的發展規律來制訂相應的調解策略是能否調解成功的關鍵所在。

治安調解；調解原則；調解策略

主持人：王玉葉

隨著我國經濟的發展和社會的變革，社會關系趨于復雜，利益之爭趨于加劇，而道德建設、法制建設、制度建設的步伐略顯滯后，導致當前我國社會進入了一個矛盾、糾紛的凸顯期。治安調解作為我國公安機關處理治安案件的一項重要手段，對于化解糾紛、消除矛盾、維護社會穩定、促進和諧社會的建設具有重大的現實意義。筆者借鑒多年基層工作的經驗，對治安調解的策略或方法進行探討，以期拋磚引玉，對基層公安機關治安調解的執法實踐有所啟迪。

一、治安調解的概念及特點

（一）治安調解的概念。調解，是指在第三人的主持和疏導下，促使雙方當事人交換意見、互諒互讓，以一定條件和解，從而解決糾紛的一種方法。①在我國，調解大致可以分為人民委員會調解、司法調解、行政調解和仲裁調解四種，而治安調解屬于行政調解的一個組成部分。那么何謂治安調解呢？目前對治安調解概念的理解和認識尚不統一，筆者傾向于孟昭陽教授的觀點。即所謂治安調解，是指公安機關依法對因民間糾紛引起的打架斗毆或毀損他人財物等情節輕微的違反治安管理行為及其損害后果，在自愿的基礎上，采取說服教育的方法，促使當事人互諒互讓，通過協商達成協議，解決糾紛、處理治安案件的方式。②

（二）治安調解的特點。

1.嚴肅性。治安調解是一項執法活動，是由公安機關主持、對情節較輕的部分治安案件進行調解結案的執法活動。法律的嚴肅性決定了治安調解執法活動的嚴肅性。在這里，嚴肅性主要表現為以下三個方面：一是執法過程的嚴肅性，包括：嚴格遵循治安調解程序、調查取證要全面認真、主持調解要客觀公正、控制好調解現場秩序，以保證調解活動的順利進行等；二是調解過程中自然包含著對違法行為人的法制教育、甚至訓誡的內容；三是經過調解達成的調解協議具有法律效力，須嚴格履行，對調解達不成協議或達成協議不履行的，要依法予以處罰。

2.平和性。所謂平和性，指治安調解雖是一項執法活動，但在該活動過程中，公安機關主要起一個主導作用，而當事雙方則起主體作用。換句話說，公安機關只在是否適用治安調解上具有決定權，在調解過程中，它的角色是主持人或者“中間人”，它的作用是依法公正調解和保證當事雙方協商活動的順利進行，對協議內容和協商結果不予置評；而當事雙方則是在此框架下提出合理訴求及對爭議問題平和協商解決。公安機關的主導作用保證了調解活動的合法性和公正性；當事人的主體作用決定了雙方在調解活動中的平等性和調解過程的平和性。在調解過程中，沒有決定和命令，只有爭論和協商，處處體現出調解活動的平和性。

3.互動性。調解過程是一個公安機關和當事雙方不斷交流、溝通的過程，期間既包含公安機關的教育和調解，又允許當事雙方充分表達自己的訴求；既有公安機關的釋法、說理、講和，又有當事雙方的爭論、辯論、協商，是一個三方互動的過程。經過調解和互動，當事雙方意見達成一致的，擬定《治安調解協議書》，并由三方在該《協議書》上簽名或蓋章以示確認，則該《協議書》方為有效。可以說，離開了公安機關與當事雙方的這種互動性，治安調解活動就無法進行，或者是非法的、無效的。

二、治安調解實踐中存在的問題

調解方法對保證嚴格執法和實現成功調解至關重要。方法得當，往往能起到事半功倍的效果；方法不當，不僅不能調解成功，甚至可能導致執法犯法。據筆者多年工作實踐，基層公安機關治安調解執法實踐中由于方法不當導致調解不成功的情況主要有以下幾種。

（一）調解主持人的位置沒有擺正。治安調解的過程是一個公安機關依法調解、當事雙方真實表達意愿并充分溝通和協商的過程。在此過程中，當事雙方有權也應當充分表達自己的意愿；公安機關應當始終是一個執法者和主持人的身份和角色，不應當亂執法和傾向、偏袒任何一方。但基層公安機關治安調解的執法實踐中卻存在一些有違上述原則的問題，主要有三種情況：一是個別民警為避免麻煩、促成早日結案，直接要求一方接受另一方的賠償方案，或大體根據雙方訴求自擬協議后要求雙方在該協議上簽字；二是調解過程中對當事人采取居高臨下的態度，由于有些調解民警在潛意識里將當事人等同于“違法犯罪嫌疑人”、“刁民”等，故調解時動則“訓斥”、辱罵或以處罰相威脅；三是調解過程中傾向或偏袒當事一方，比如調解前將某一方的訴求違法透露給另一方，有意偏向某一方調解，有意無意地暗示一方接受另一方的要求，甚至偏袒一方而壓制另一方等。

（二）隨意調解。治安調解作為一項執法活動，是一件非常嚴肅的事情，但在基層公安機關中，基層民警在治安調解時隨意調解的情況卻比較普遍。隨意調解情況的存在，造成了諸多不良后果：一是執法違法；二是損害了當事人權益；三是造成公安工作的被動，并進而損害了公安機關和政府的形象等。當前基層公安機關治安調解執法中存在的隨意調解的情況主要有以下兩種情況：一是違法調解，即違反法律關于治安調解的規定進行調解。如將不合乎條件的治安案件進行調解處理、違背當事人意愿強迫調解、不按規定對治安調解的案件多次調解或超時調解等等；二是盲目調解，即在沒有完全調查清楚或未做好充分準備的情況下就組織調解，往往調解不成功，甚至激化矛盾。比如調查不充分、事件沒有查證屬實、不了解當事雙方的利益訴求、未事先制訂調解方案、不能很好地把控調解現場氣氛、對調解可能出現的后果認識和估計不足等。

（三）缺乏調解技巧。如果說調解方法是調解成功的保證，那么調解技巧就是調解方法的關鍵。由于民警個體知識結構、法律素養、人文素質、工作態度、溝通能力、辦案經驗等方面的不足，造成民警缺乏調解技巧并導致調解不成功的例子比比皆是。一般來說，調解缺乏技巧的情況大致有以下四種：一是責任心不強，在治安調解時工作不積極、不認真、不負責，調查不充分，調解不耐心，結果很難深入到當事人的內心深處，很難建立起當事人對調解民警的信任，無法真正地交流與互動，導致調解無法進行；二是態度不端正，法治觀念淡泊或漠視群眾冷暖，調解時態度冰冷、語氣生硬、方法蠻橫、遇事推諉，給當事人以“拒人于千里之外”的感覺，引起當事人產生排斥甚至反感的情緒，導致調解失敗；三是經驗不足，調解民警沒真正意識到所調解案件的民間糾紛性質、不懂得其在調解中角色與地位、不了解糾紛的特點及規律、不善于循序漸進和因勢利導，導致調解失敗；四是溝通能力不強，主要是指個別民警文化素質不高，組織語言的能力較差，缺乏必要的溝通技巧，且親和力不足，交流時很難深入當事人的內心，取得當事人的信任，有效的交流不能正常進行，更談不上對其進行相應的法制教育和調解其利益訴求，導致調解失敗。

（四）調解時機把握不準。任何事物的發展都有其自身的規律，調解也是一樣。準確把握調解的時機，往往能事半功倍、順理成章地調解成功；但若調解的時機把握不好，勞神費力，調解不成功不說，還可能激化雙方的矛盾，甚至雙方將矛頭指向公安機關，導致公安工作的被動。調解時機主要受調解民警的辦案經驗的影響。在基層公安機關中，個別調解民警經驗不足，不懂調解規律，盲目調解、倉促調解，甚至因希望盡快結案而在雙方情緒還很激動、矛盾尚未緩和時就組織調解，結果導致一些本該成功調解的治安案件卻調解失敗了，這樣的例子并不少見。

三、治安調解的策略

（一）治安調解應堅持的原則。由于適用治安調解的案件具有“民間糾紛引起的”、“情節較輕”等特點，決定了治安調解執法活動的平和性、教育性、說理性等特點。在長期的治安調解執法實踐中，基層民警逐漸總結出一套行之有效的經驗值得借鑒和推廣，即所謂“四宜四不宜”。

1.宜解不宜結。就是在注重調查取證、分清是非責任的基礎上，勸導當事雙方以大局為重，以和為貴，對所涉糾紛多開展批評與自我批評，注意在法律框架內解決問題，化解怨恨。

2.宜和不宜激。就是在調解過程中要充分擺事實、講道理、釋法律，盡量緩和大家的情緒，使當事雙方在平和的狀態下展開調解，重歸于好，不宜激化雙方矛盾。

3.宜緩不宜急。就是公安機關不能急于求成，必須在充分查證的基礎上適時調解；同時，要注意治安調解必須在當事雙方態度緩和、情緒平穩時才能進行，切不可急于下結論和草率結案。

4.宜寬不宜嚴。就是以當下建設和諧社會為契機，從最大限度地增加和諧因素、最大限度地減少不和諧因素的愿望出發，對可適用治安調解的案件盡量適用治安調解結案，同時在調解過程中加強法制教育和道德教育，使違法行為人認清問題、承擔責任、悔過自新，而不是一味地通過打擊或處罰來結案。

（二）治安調解的策略。規律無處不在，治安調解也不例外。由于進行治安調解的案件大多是由民間糾紛引起的，所以，根據引發治安案件的民間糾紛的發展規律來制訂相應的調解策略，便成為能否調解成功的關鍵所在。一般來說，民間糾紛的發展大致經歷三個時期，即突然暴發期、暫時緩和期、相對平靜期。在暴發期，當事人往往具有情緒激動、語言刻薄、語氣生硬、爭吵激烈、態度強硬、對抗性強、容易沖動并常伴隨肢體沖突等特點；在緩和期，通常由于有了公安機關或其他外部力量的介入，當事人往往情緒趨于平靜、態度有所好轉、語速放緩、對抗性下降、思維逐漸回歸理性；進入平靜期，當事人的情緒基本處于常態，思維清晰、語氣平和、容易溝通、重說理，利益訴求也趨于合理。據此，我們根據民間糾紛的發展規律將治安調解劃分為三個相應的階段，即基礎階段、調解階段、結案階段。

1.基礎階段的策略。治安調解的基礎階段對應于民間糾紛的突然暴發期。由于該時期當事人情緒激動、非理性、沖突激烈等特點，在該時期直接進行調解不僅不能奏效，還可能由于公安機關自身沒有充分查證而使調解無從下手或有失公允，甚至使當事雙方的矛頭轉而指向公安機關。在該階段，公安機關應當注意首先緩解當事人情緒和及時調查取證，為下一步調解打一個堅實的基礎。該階段的基礎工作突出表現為如下幾個關鍵字，依次是：緩－聽－查－析－訂。

緩：所謂緩，就是公安機關通過做一系列的工作，盡快將激烈的民間糾紛緩和下來，將當事人的情緒穩定下來，將當事人的態度舒緩下來。為實現此目的，須做到：空間上離、時間上拖、態度上親。具體來講，就是公安機關出警后應當首先想方設法將當事雙方帶離事發現場，防止因無關人的煽動和當事人的“面子”問題而使事態升級；同時要控制一下處理糾紛的節奏，即先不要急于調解糾紛和處理問題，給當事人一個適當的“緩沖”時間和自我調適的時間，從而從戰略上將糾紛“拖”進公安機關調解的節奏，所謂“欲速則不達”、“以退為進”就是這個道理。在此過程中，公安機關應當持和藹親善的態度，包括語氣委婉、語調平和、語速放慢等，以拉近與當事人的心理距離，盡快取得當事人的信任，為以后的調解做好準備。

聽：所謂聽，包括“聽”與“被聽”。首先是聽，公安機關控制事態以后，應當首先傾聽當事人對事件的陳述，大致了解糾紛的過程，確認案件的細節并記錄在案，同時要聽取當事人的權益訴求；然后是“被聽”，即公安機關作為執法者，在初步了解了糾紛的基本情況以后，針對當事人在糾紛過程中的違法行為進行有針對性的講法和釋法，使當事人盡快認識到自己行為的違法性和不合理性。聽與被聽，一方面當事人通過傾訴釋放了心中的憤懣，而使情緒逐漸趨于平和；另一方面由于當事人受到了法制教育和道德教育，有助于盡快使自己的思維回歸理性、態度有所好轉，為下一步的調解作好鋪墊。

查：所謂查，即查客觀事實、證人證言的真偽，也就是查找案件線索、查證事實真相，包括查證當事人陳述事實的真偽，向見證人了解相關情況，調查糾紛的起因、過程及細節，查驗傷情或各種痕跡等等。通過全面調查，形成證據鏈條；通過細致查證，還原事件真相，為下一步的調解或處罰提供支撐。查證環節是整個調解過程的基礎。

析：在充分調查的基礎上，進一步分析是否適用治安調解、糾紛的實質及起因、當事人在事件中的過錯與責任、當事人的性格特點等等，以便有針對性地展開調解。

訂：即在做好以上相關的準備工作后，認真制訂好調解策略，包括確定調解的突破口、邀請哪些人（街道干部、居委會主任、有關單位領導、雙方當事人共同的熟人等）協助參與調解、如何循序漸進展開調解、對當事人在調解中可能做出的不同反應確定相應的對策等。當然，制訂調解策略可以打腹稿，也可以列書面提綱，關鍵是要有針對性和可操作性，突出實效性。

2.調解階段的策略。治安調解的調解階段對應于民間糾紛的暫時緩和期。在上一階段對該治安案件充分查證的基礎上，該階段主要是針對糾紛的原因、案件的事實、當事雙方的責任及利益訴求等進行有針對性的溝通和勸解，進一步緩解情緒、化解怨恨，最終使雙方達成一致意見，解決糾紛。該階段的調解工作主要表現為如下兩個關鍵字，依次為：順－調。

順：要想調，先得順，順是調的準備。所謂順，即順著當事人說，讓當事人心平氣順，理順當事人的相互關系及思想疙瘩，從而為下一步的順利調解埋下伏筆。這里尤其強調先順說，再調解，順說是調解的策略，是以退為進。因為順說，即順著當事人說，比較容易拉近與當事人的距離，建立起當事人對公安機關的信任，同時又能釋放當事人的怨氣和平抑心中的憤懣等。通過順說，當事人的心情理順了，接下來成功調解也就順理成章了。

調：調是順的目的，是整個治安調解的核心。在充分查證和理順心情的基礎上，公安機關就要根據案件事實和當事人的責任，并參照當事人的利益訴求進行有針對性的調解了。調解分為說法和說理兩部分，這兩部分相輔相成，共同促進調解的成功。所謂說法，即公安機關從一個執法者的角度指出當事人的行為過錯和須承擔的法律責任，從而運用法律來對當事人的違法行為進行引導和給以震懾，促使大家遵守法律準則。所謂說理，即公安機關從一個“中間人”或調停人的立場上對當事雙方擺事實、講道理，勸解雙方當事人對自己的行為有所克制，共同遵守道德規范，和平共處，實現雙贏。

可以說，能否成功調解，直接取決于以上各環節的準備工作是否做得充分。

3.結案階段。治安調解的結案階段對應于民間糾紛的相對平靜期。該階段在一個平和、平靜的氛圍下進行，主要是對上一階段的調解成果作個完結，并從法律法規的程序上進行完善。該階段的工作突出一個關鍵字：解。

解：所謂解，就是經過調解，化解糾紛，解決案件。對意見達成一致的，要制作調解協議，以治安調解結案，并要注意事后跟進，確保協議內容的依約履行，防止違反協議或案件反復的情況發生，實現該案件的圓滿解決；對調解不成，不能達成協議的，要對當事人依法予以處罰，以行政處罰結案。

注釋：

①參見柯良棟，吳明山：《治安管理處罰法釋義與實務指南》，中國人民公安大學出版社2005年版，第119頁。

②參見孟昭陽：《治安調解的界定及適用范圍與條件》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2008年第六期，第91頁。

［1］公安部.公安機關治安調解工作規范［Z］.2007.

［2］胡建剛，張先福.正確認識公安機關治安調解的作用和意義［J］.山東警察學院學報，2005（6）.

［3］夏公義.對治安調解若干問題的思考［J］.河南公安高等專科學校學報，2005（3）.

［4］趙石麟.治安調解概念新解［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2011（1）.

［5］熊桂桃.淺談治安調解的策略與藝術［J］.湖北警官學院學報，2009（1）.

［6］王惠然，邵剛.關于派出所調解民間糾紛的探討［J］.警察學研究，2007（1）.