社會轉型期公眾民意表達科學化的現狀與思考

□曾慶，楊寧

（南京政治學院，江蘇 南京 210003）

○十八大與公安工作

社會轉型期公眾民意表達科學化的現狀與思考

□曾慶，楊寧

（南京政治學院，江蘇 南京 210003）

主持人：蔣國長

我國正處于社會轉型深化期，公眾民意表達發生了深刻變化，呈現出利益訴求不斷擴大的趨勢，突出表現為多元化、差異化和群體化等新特點。在面對公眾民意表達時，政府與公眾應在公共理性的框架內，尋求理性和有序的解決途徑。為提升公眾民意表達的科學化水平，必須加強和創新社會管理，大力營造黨委、政府、社會和公眾理性互動的社會管理環境，創新發展治理型的社會管理制度，不斷拓寬政府主導的規范高效、理性有序的社會管理路徑。

公眾；民意表達；公共理性；社會管理

隨著我國改革開放和民主化的進程，公眾的政治參與意識逐漸增強，利益訴求不斷通過意見表達的形式顯現出來。公眾積極參與國家和社會事務的管理，既是人民當家作主原則的重要體現，也是社會主義民主政治的重要標志。但是，在當前公眾民意表達過程中，也出現了一些“事先沒有向主管機關申請登記獲得批準的非法游行、靜坐、示威和其他各種類型的大規模的人群聚集活動”，①反映出部分公眾民意表達的盲目和失序。從深層次看，這些現象體現了民意表達渠道薄弱與公眾民意訴求增多之間的矛盾，也表現出公眾利益表達差異化、群體化這一趨勢。因此，適應新時期公眾利益訴求擴大的需求，提升公眾民意表達科學化水平，就成為我國社會管理創新的重要課題。

一、機遇與問題：新時期公眾民意表達對社會管理提出的新挑戰

現代政治學認為，現代政治也是群眾行動的政治，“民眾不再像從前那樣僅僅只是一個被動的觀眾”。②當今世界，任何一個政府要實現有效治理和提高公共政策水平，都需要尊重公眾民意表達。“可以斷言，當代人類社會在社會意義上所遇到的一切危機，直接或間接地與表達異化相關聯。因此，從表達的問題入手，可能是人類一場根本性變革的出路所在，也是人類面向未來的希望所在。”③對于當代社會而言，民意表達不僅蘊含著人類所追求的普遍價值，同時又是日常政治生活中的重要組成部分，能夠有效促進政治溝通、控制社會矛盾、釋放社會情緒、融合社會各方的普遍需求和防范社會風險。但從20世紀后半葉的世界歷史進程來看，發展中國家的民主化幾乎都面臨著一個共同的難題，即“國家權力理性化與公民有序政治參與兩者不可兼得”。④在這種背景下，政治發展與經濟社會發展不一致，往往容易導致民眾政治參與和社會穩定之間矛盾加劇，其突出表現就在于：“社會動員和政治參與擴張的速度偏高，政治組織化和制度化的速度偏低，其結果只能是政治不穩定和無秩序。”⑤由此可見，公眾民意表達是發展中國家政治建設和社會建設的“雙刃劍”，既給政治體制改革帶來新的發展機遇，也可能給社會穩定帶來突出問題。因此，能否抓住機遇實現發展，在一定意義上就取決于公眾民意表達的科學與否。

所謂公眾民意表達科學化，簡言之，就是要實現表達主體理性化、表達過程有序化和表達形式制度化，將公眾民意通過有效渠道充分表達出來，并形成政府與公眾的良性互動，從而達到人民當家作主與政府科學管理的有機統一。進入新時期以來，伴隨經濟社會迅速發展，我國持續推進政治體制改革和政府管理創新，黨和政府回應民意的渠道和機制不斷改進，黨內民主和基層民主建設深入發展，例如，浙江溫嶺首創的民主懇談會、參與式預算試驗、行業工資協商會，各地普遍開展的民情懇談會、價格聽證會，還有市民論壇、政務公開、網絡問政、官員上網、官方微博等新手段，有效保證和促進了公眾民意表達暢通。但與科學化要求相比，當前我國公眾民意表達還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）部分公眾民意表達規范性不強。隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，我國正在由單一的社會變為多元化的社會，新的社會階層和利益群體不斷出現，公眾利益訴求意識不斷增強，各類民意呼聲越來越顯現化。同時，由于社會轉型引發的利益分化和重組，不同群體間的利益差異不斷擴大，貧富兩極分化趨勢加劇，造成局部利益失衡和訴求過激，部分群體性民意表達呈現出失序、盲目現象。

（二）公眾民意表達制度性不夠。在社會大變革的背景下，相對經濟的快速發展，政治發展具有明顯的滯后性。在民意表達上，我國現行政治體系主要有人民代表大會制度、信訪制度和聽證會等途徑，但與公眾多元化的利益訴求相比，這些途徑較為薄弱，民意的多種訴求難以完全獲得滿足。因而，在常規的渠道不能滿足利益訴求的情況下，部分公眾民意表達“往往轉而采取非常規的手段（如靜坐、示威、阻攔交通等）來進行”。⑥

（三）公眾民意表達的成效性不高。伴隨經濟社會的快速發展和基層民主政治建設的推進、普法教育的推行，以及電視、廣播等媒體的宣傳，我國公民的權利意識和維權意識不斷增強，在其合法利益遭受侵害的時候，會主動尋求維護自身的合法權益。如2007年廈門PX項目事件，為了保護環境，“廈門百萬人相約佩戴黃絲帶，反對將會危害他們健康的PX項目”。⑦但是由于參與渠道狹窄、參與成本過高、民意表達機構功能弱化等原因，公眾維權效能明顯不足。因此，從政治參與理論來看，為實現更為直接有效的利益訴求，非制度政治參與如群體性事件就成了現階段諸多公眾民意表達的主要途徑和方式。

二、失范與失靈：新時期公眾民意表達與社會管理矛盾的新特點

伴隨我國社會轉型的不斷深化，從社會管理視角看，新時期公眾民意表達呈現出公眾主體多元與政府社會管理手段相對單一，公眾利益訴求增強與政府社會管理能力不足，公眾民意表達渠道增多與政府回應能力滯后等新的矛盾和特點。

（一）公眾主體多元與政府社會管理手段相對單一。改革開放以來，我國的社會結構發生重大變化，社會階層逐漸分化，“有越來越多的階層成員不但不能從中國快速的經濟發展中獲得好處，反而出現了受損的現象。最明顯的是出現了3000多萬下崗工人、5000多萬失地農民，他們中絕大部分都是向下流動的，陷于失業、失地、失權、失利的困境中”。⑧在社會階層分化的背景下，社會貧富差距也在不斷擴大，“基尼系數”升高，引起了客觀上的“社會結構緊張”和主觀上的“公正失衡”。⑨社會主體的多元化，導致公眾民意表達差異化日益明顯，要求政府改變和創新管理理念，提供更優質的公共服務產品。而面對這些新變化，政府社會管理手段顯得較為單一，不能及時有效應對，一定程度上造成了矛盾積累，并且“可能導致怨恨產生的場域在不斷地擴大，并且已經達到了這樣一種局面：種類多樣的怨恨正處于高度積累并且極容易爆發成為集體行動的臨界水平”。⑩在這種狀態下，又因我國民眾的公正失衡感，就容易導致公眾民意非理性表達。

（二）公眾利益訴求增強與政府社會管理能力不足。隨著市場經濟體制的建立，社會分化加速，社會流動加快，社會利益多元化趨勢明顯，為公民自主行動創造了良好的條件。與此同時，政府的社會控制能力減弱，社會動員能力、整合能力也趨于弱化，公民個體行為多受主觀因素支配，造成群體化趨勢。在公眾民意表達過程中，公眾群體可以增強公民個體的優勢反應，表現為“社會助長效應”，(11)公民的個體利益訴求在公眾群體中得到增強，個體與公眾影響發生相互疊加，從而導致公眾利益訴求的越加強烈。在缺乏政府和社會正確引導的情況下，公眾民意表達由于群體的喚起和擴散作用，一定程度上助長了人們情緒發泄的沖動，使得部分公眾利益訴求極端化和無序化。如在2004年重慶萬州事件中，分別具有中專文化和高中文化的劉某、張某“于10月18日晚11時許乘萬州政府大樓混亂之機，哄搶區政府辦公室‘聯想’牌電腦主機一臺，價值2000余元”。(12)公眾利益訴求的增強暴露出政府社會管理能力的不足，要求政府加強和創新社會管理，確保公民生活的穩定有序。

（三）公眾民意表達渠道增多與政府回應能力滯后。互聯網的迅速發展，使現實社會與虛擬社會的聯系越來越密切，既有效促進了社會進步，但也產生許多新的社會問題。網絡世界的開放性、隱蔽性、低約束性等特點，使其成為思想觀念的集散地和社會輿論的放大器，一旦引導不力和監管缺位，常常造成扭曲事實真相和網絡謠言泛濫，成為公眾意見表達的“助推器”。在公眾民意表達過程中，雖然傳統新聞媒體通過關注與維護公眾利益，在一定程度上起到了表達民情、溝通民意的作用，但相對我國龐大的人口，傳統新聞媒體難以充分實現社會安全閥功能。因此，對于普通民眾來說，各類博客、論壇和微博等新型網絡媒體就成了人們表達意見的重要渠道，公眾民意表達就被集中到道德約束、行政約束、社會秩序約束相對薄弱的網絡世界中，以網絡輿論事件的形式釋放出來。同時，由于政府社會公共服務相對滯后，政府發布的權威信息往往不夠及時充分，更加容易導致流言盛行，造成公眾民意表達極端化。

三、理性與協商：創新社會管理，有效提升公眾民意表達科學化水平的新思路

破解突出矛盾，實現社會和諧，著力提高群體性民意表達的科學化水平，是當前推動我國社會管理創新的必然要求。2011年5月30日，中共中央政治局召開會議專門研究加強和創新社會管理問題，胡錦濤同志指出：“要以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，通過協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾和深入細致的群眾工作，維護人民群眾權益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，有效應對社會風險，為黨和國家事業發展營造更加良好的社會環境”。(13)改革開放的深入推進越來越呼喚公眾的積極參與，需要更加注重充分發揮公民的主人翁作用和促進公眾民意表達通暢，當前最緊迫的任務就是創新社會管理。創新社會管理，提升公眾民意表達科學化水平，就是要構建科學的政治參與秩序，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，實現公眾民意表達的理性化、有序化、制度化。

（一）大力營造黨和政府、社會、公民良性互動的社會管理環境，是公眾民意表達科學化的重要前提。人改造環境，環境也塑造人，公共理性是公共生活的智慧，和諧友愛、充滿理性的社會環境對公眾民意表達科學化至關重要。現代公共生活要凸顯作為人的價值，要求建立民主程序和組織體系，不斷完善公眾利益訴求機制，形成政府管理與公民參與的良性互動。在社會轉型的背景下，公共生活由傳統向現代轉變，要求社會管理模式由管控向治理轉變，實現政府與民眾溝通的優化和交往的理性化，從而提升公眾民意表達科學化水平。對于黨和政府而言，就是實現整個社會管理體系和政府治理機制的程序化、法治化與理性化，把社會的差距限定在有層次的、可控的、可接受的范圍之內，營造社會資源的公正分享。對于社會而言，就是將各類社會力量納入組織范疇，用良性的組織化運轉來統一協調解決利益沖突，充分發揮社會自我管理作用。對于公眾而言，就是正確運用公民權利，強化責任意識和寬容心態，充分發揮主體作用，積極有序地參與國家和社會事務。

（二）創新發展黨和政府主導、社會協同、公民參與的治理型社會管理制度，是公眾民意表達科學化的根本所在。制度建設具有根本性、全局性、穩定性和長期性等特點，因此，社會管理制度是提升公眾民意表達科學化水平的核心內容。黨的十七大報告強調：“堅持國家的一切權力屬于人民，從各個層次各個領域擴大公民有序政治參與。”公眾民意表達科學化，就是要發掘和發揮公民社會在利益表達、信息溝通、行為組織等方面的規范作用，激發它們的整體法治意識、有序表達與理性溝通意識和能力，把群眾分散的、局部的利益訴求，通過組織化的渠道整合起來，形成組織化的統一要求和意志，變無序為有序，變非理性為理性。這就要求加強和創新社會管理，積極開展執政黨、政府與公民社會的合作共治，以妥協、溝通、理解和寬容，產生充分體現尊重權利、協調利益的公共政策，將政黨、政府、人大、政協、人民團體、自治組織以及社團的民意表達功能集中起來，把分散的、局部的民意通過政府機構和社會機構組織起來，通過制度化的組織對組織的對話和協商，以形成對相關權益訴求的法制和政策共識，不斷完善社會管理制度，從而滿足公眾民意訴求。

（三）不斷拓寬規范高效、理性有序的政府社會管理路徑，是公眾民意表達科學化的重要舉措。公眾民意表達的科學與否，核心在于能否有效實現，關鍵在于政府社會管理能力的提升，政府既要積極作為，杜絕服務失位，又要有所不為，防止管理越位。一方面政府要積極作為。首先，要強化政府責任意識，加大對民生的關注，不斷解決廣大人民群眾的切身利益和實際困難，關注社會各類群體呼聲，及時進行政策回應。其次，要打造陽光政府，強化信息公開和公正透明，切實保障公眾的知情權，堅持群眾路線，解決社會問題。再次，要提升公務員素質，提高辦事效率和服務理念，拉近政府與公眾距離，杜絕官僚主義不良影響。另一方面政府要堅持有所不為。政府不僅要做好問政于民，更要做到還政于民。尊重公民參與權和表達權，提高公眾政治參與能力，尊重國家與社會的界限，完善社會組織功能，提升社會自治能力，從而使傳統的“公眾──政府”逐漸走向現代的“公眾──社會──政府”民意表達模式。

注釋：

①李良棟：《穩定：壓倒一切的大局》，中共中央黨校出版社，1999年版，第85頁。

②萊斯利·里普森著，劉曉等譯：《政治學重大問題：政治學導論》，華夏出版社，2001年版，第181頁。

③張康之、張乾友：《論意見表達體系的形成與演變》，《社會科學戰線》，2009年第10期。

④張緊跟：《從維權抗爭到協商對話：當代中國民主建設新思路》，《華中師范大學學報》，2011年第2期。

⑤塞繆爾·享廷頓：《變化社會中的政治秩序》，生活·讀書·新知三聯書店，1989年，第4頁。

⑥⑩劉能：《怨恨解釋、動員結構和理性選擇》，《開放時代》，2004年第4期。

⑦本報記者：《廈門PX項目暫緩 政府且莫誤讀民意》，《南方都市報》，2007年5月31日。

⑧王春光：《快速轉型時期的利益矛盾和社會分化》，《江蘇社會科學》，2007年第2期。

⑨李強：《當前中國社會結構變化的新趨勢》，《經濟界》，2006年第1期。

(11)戴維·邁爾斯著，侯玉波、樂國安、張智勇等譯：《社會心理學》，人民郵電出版社，2006年版，第209頁。

(12)文玉伯：《萬州突發萬人騷動事件》，《鳳凰周刊》，2004年第31期。

(13)新華社：《研究加強和創新社會管理問題》，人民網（www..people.com.cn），2011年5月31日。

（責任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2013）02-0011-04

2012-12-20

曾慶，南京政治學院政治理論碩士研究生；楊寧，南京政治學院政治理論一系副教授，政治學教研室主任。