奧巴馬能重返拉美嗎？

向駿

“我們將支持從亞洲到非洲、從美洲到中東的民主政權(quán)，因?yàn)槲覀兊睦婧凸沧R(shí)驅(qū)使我們以那些渴望自由者之名行之。”奧巴馬連任就職演講中，與拉美相關(guān)者僅此一句，用的還是“美洲”的泛化表達(dá)。諷刺的是，一周后，同樣以促進(jìn)民主為首要目標(biāo)之一的“拉美暨加勒比海共同體”，由古巴領(lǐng)導(dǎo)人勞爾·卡斯特羅接任主席。該組織成立于2010年，擁有33個(gè)會(huì)員國，成立目的之一是取代由美國主導(dǎo)的美洲國家組織（OAS）。

其實(shí)，去年出版的兩本書和一份報(bào)告足夠讓奧巴馬重新思考其外交政策！《拉丁教訓(xùn)：南美如何停止聽從美國并開始繁榮》一書指出，美國如想在新興強(qiáng)權(quán)中找到新的角色，必須“再介入”拉美。《巴西、美國和南美次系統(tǒng)：區(qū)域政治和缺席帝國》一書認(rèn)為，比爾·克林頓所提“美洲自由貿(mào)易區(qū)”（FTAA）之構(gòu)想因未顧及巴西在南美的龍頭地位，導(dǎo)致巴西和其他鄰國聯(lián)手阻止美國南進(jìn)，終致FTAA胎死腹中。而華府智庫“美洲對(duì)話”所發(fā)表題為《重塑關(guān)系》的報(bào)告指出，大部分的拉美國家認(rèn)為“美國越來越和它們的需求無關(guān)，由于能力不足，美國已無法就拉美關(guān)切的議題提出建議并付諸實(shí)施”。

小布什時(shí)期失去拉美

上述情況當(dāng)然跟前總統(tǒng)小布什密切相關(guān)。他在第一任期內(nèi)忙于因應(yīng)9 ·11事件冷落拉美情有可原，連任后雖企圖振作卻力不從心。對(duì)于小布什的外交失策，曾任佛羅里達(dá)州共和黨眾議員的電視名嘴佐·史卡波洛形容得最貼切：“當(dāng)中國在非洲和其他地方大量投資之際，美國卻在狂炸伊拉克和阿富汗，每天花20億美元戰(zhàn)費(fèi)，兩相對(duì)比，一正一負(fù)，國力的消長馬上就看出來！”

2004年初，“美洲對(duì)話”總裁彼得·哈金在《外交事務(wù)》雙月刊上題為“不情愿的伙伴”一文中曾指出：“巴西或許沒有強(qiáng)到足以如愿地塑造拉美的政策，但它還是有足夠的能力幫助或阻撓美國在此一地區(qū)的計(jì)劃。”由于“長久以來巴西政界一直認(rèn)為巴西是和美國、俄羅斯、中國和印度并列的強(qiáng)國”，雖然“巴西從未強(qiáng)烈地挑戰(zhàn)美國的目標(biāo)……但盧拉在雙邊關(guān)系加入了意識(shí)形態(tài)的成分”，因此，“布什應(yīng)避免強(qiáng)迫盧拉選邊”。

2005年底《新聞周刊》封面故事形容小布什是美國近代最孤立封閉的總統(tǒng)，形同生活在與世隔絕的氣泡里（Bush in the Bubble），他只聽極少數(shù)人的話，且不聽逆耳之言。該刊國際版編輯扎卡里亞露骨地批評(píng)小布什的“帝國式外交”是因?yàn)樗叭狈褪澜鐪贤ǖ奶旆帧保唧w事證是他多次出訪行程中和受訪國家“盡可能地少接觸”。

2008年3月初厄瓜多爾和哥倫比亞發(fā)生邊境糾紛，從委內(nèi)瑞拉強(qiáng)行介入，到危機(jī)因巴西、智利和秘魯出面斡旋而解決，美國完全沒有插手的機(jī)會(huì)。布什的拉美政策可謂滿盤皆輸。

美中拉三邊關(guān)系隱現(xiàn)

2006年初哈金在《外交事務(wù)》另一篇題為“美國正失去拉美嗎？”的文章中警告：“許多拉美人士視中國為美國霸權(quán)的替代品。”同年4月，美國國務(wù)院主管拉美事務(wù)的助理國務(wù)卿托馬斯·夏儂訪問中國并與外交部拉美司司長曾鋼會(huì)晤，這不僅是史上中美雙方拉美政策負(fù)責(zé)人首次見面，更“隱含雙方承認(rèn)中國、美國和拉美的三角關(guān)系”。

根據(jù)巴西官方統(tǒng)計(jì)，2009年巴西出口雖因國際金融危機(jī)沖擊下滑20%，但對(duì)中國出口卻繼續(xù)保持增長趨勢(shì)，中國因此取代美國成為巴西的最大貿(mào)易伙伴。2010年中巴兩國的貿(mào)易額達(dá)560億美元，高于美巴的470億美元。據(jù) 《金融時(shí)報(bào)》所屬《FT中國投資參考》預(yù)測，如果中國出口保持目前增長趨勢(shì)，到2017年拉美可能取代歐盟成為中國最大的貿(mào)易伙伴。

盡管巴西國際地位大幅提升，然因經(jīng)濟(jì)成長過度依賴中國引發(fā)國內(nèi)質(zhì)疑。中國如無法及時(shí)做出相應(yīng)的政策調(diào)整，美國重返拉美機(jī)會(huì)可能大增。

2009年1月中國正式成為美洲開發(fā)銀行第48個(gè)成員國。據(jù)《FT中國投資參考》的統(tǒng)計(jì)，2009～2011年底，中國與拉美的貿(mào)易額增長113%，達(dá)到2415億美元。拉美國家在從中國大量進(jìn)口消費(fèi)品的同時(shí)，向中國出口原物料，如鐵礦石、銅及大豆。

就融資而言，根據(jù)“美洲對(duì)話”2012年2月的研究報(bào)告，中國國有銀行自2005年以來已向拉美放貸逾750億美元，其中2010年放貸金額超過世界銀行、美洲開發(fā)銀行和美國進(jìn)出口銀行三家的總和。至于直接投資，中國進(jìn)出口銀行與美洲開發(fā)銀行則于2012年3月共同發(fā)起成立10億美元的基金，在拉美地區(qū)進(jìn)行股權(quán)投資。上海社科院研究員張家哲總結(jié)稱：“中國離不開拉美，拉美也離不開中國，已成為拉美無論哪個(gè)派別都認(rèn)可的共識(shí)。”

重返拉美五道坎

根據(jù)國際貿(mào)易委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，拉美市場約占美國出口的44%。以2011年為例，美國對(duì)墨西哥的出口達(dá)1970億美元，超過對(duì)英、德、法、意、西班牙和愛爾蘭的總和；美國對(duì)拉美出口達(dá)3660億美元，超過對(duì)中國出口的3倍。拉美對(duì)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性絕不亞于歐洲和亞洲。

奧巴馬要在第二任期內(nèi)重返拉美，面臨5道坎。首先是能否有效改革移民政策。去年大選他所獲71%拉丁族裔的選票是改革移民政策最有力的民意來源，因?yàn)?100萬非法移民中的大部分將因此受惠。根據(jù)《全球經(jīng)濟(jì)中的僑匯與發(fā)展》一書作者曼努爾· 歐羅斯哥的估算，目前拉美非法移民如果取得合法身份，每年從美國寄回母國總計(jì)約730億美元之僑匯將可增加18%，即在2014年可再增加130億美元。這將有助于改善墨西哥和中美洲國家的經(jīng)濟(jì)。

其次是查韋斯影響力是否因病式微。2009年4月OAS峰會(huì)期間，上任不到3個(gè)月的奧巴馬和查韋斯互動(dòng)良好并曾三度握手。保守派如前議長金里奇和前副總統(tǒng)切尼警告奧巴馬不應(yīng)被查韋斯的握手和擁抱所“迷惑”。《紐約時(shí)報(bào)》社論反駁：“委內(nèi)瑞拉不是戰(zhàn)略威脅，美國為布什總統(tǒng)的莽撞已付出太高的代價(jià)。”但查韋斯對(duì)華府有如芒刺在背也是不爭的事實(shí)，其在第四次癌癥手術(shù)后久未露面，甚至連今年1月10日的就職典禮都無法出席，這對(duì)美國而言當(dāng)然是好消息。美國主管拉美事務(wù)的助理國務(wù)卿羅伯塔·雅各布森曾于去年12月21日主動(dòng)以電話聯(lián)絡(luò)查韋斯指定接班的副總統(tǒng)馬杜羅，主要討論恢復(fù)互派大使的可能性。《邁阿密前鋒報(bào)》專欄作家安德烈·歐本海默認(rèn)為，查韋斯神隱將提供美委關(guān)系解凍的機(jī)會(huì)。

美國與巴西關(guān)系能否有效改善，則是奧巴馬能否重返拉美的關(guān)鍵。從地緣戰(zhàn)略看，巴西是美國需要極力拉攏的對(duì)象。斯坦福大學(xué)胡佛研究所高級(jí)研究員提摩西·阿什認(rèn)為，今天的歐洲領(lǐng)導(dǎo)人需要當(dāng)年俾斯麥看到“法國在左邊，俄國在右邊，德國在中間”的智慧，應(yīng)該說：“中國、印度和俄羅斯在右邊，美國和巴西在左邊—這就是我們的歐洲地圖。”在今年1月第六次巴西—?dú)W盟峰會(huì)上，羅塞夫指出歐盟作為巴西最大貿(mào)易伙伴和外國對(duì)巴直接投資最大來源地區(qū)，雙方關(guān)系歷來十分緊密，巴西視歐盟為戰(zhàn)略伙伴，2013年雙方共同愿望是共渡難關(guān)，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展更上層樓。然而，對(duì)于美國因應(yīng)金融海嘯所提出的量化寬松措施，巴西財(cái)長曼特加抱怨連連。盡管如此，相較前總統(tǒng)盧拉，現(xiàn)任總統(tǒng)羅塞夫仍值得美國為之投入精力改善關(guān)系。

美國重返拉美還面臨中國的挑戰(zhàn)。2010年《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》提出“拉美10年”一詞后，越來越多人看好拉美。但“拉美10年”的出現(xiàn)相當(dāng)程度取決于中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國在追求國內(nèi)政治穩(wěn)定的同時(shí)，兼顧其經(jīng)濟(jì)發(fā)展步調(diào)并對(duì)“拉美10年”做出貢獻(xiàn)恐非易事。再者，盡管巴西國際地位大幅提升，然因經(jīng)濟(jì)成長過度依賴中國引發(fā)國內(nèi)質(zhì)疑。中國如無法及時(shí)做出相應(yīng)的政策調(diào)整，美國重返拉美機(jī)會(huì)可能大增。

最后要看美國整合TPP的力度。近來美國不僅高唱“重返亞洲”，更積極推動(dòng)涵蓋拉美多國的“跨太平洋伙伴關(guān)系”（TPP）。從大戰(zhàn)略層次看，這是后冷戰(zhàn)以來改善美國和拉美關(guān)系最重要的政策。TPP覆蓋智利、墨西哥和秘魯，哥倫比亞則早于2010年表達(dá)了參加的意愿。更重要的是，這4個(gè)濱臨太平洋的拉美國家已于去年6月在智利簽署“拉美太平洋聯(lián)盟”框架協(xié)定。美國如能有效整合拉美國家，不僅可領(lǐng)軍突破全球地緣經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，更可達(dá)到“聯(lián)拉抗中”的大戰(zhàn)略效果，重返“美國后院”亦將水到渠成！