浙江省人大財政經濟委員會關于全省行政審批制度改革工作情況的調研報告

深化行政審批制度改革是今年省委省政府的重要工作，也是省人大常委會的重要監督議題。按照省人大常委會主任會議的安排部署，省人大財經委注重發揮事中監督、過程監督的作用，從4月上旬起，集中一個多月時間，分別召開有省級相關部門、企業和人大代表、專家學者等參加的4次座談會，分組赴寧波市、義烏市和紹興市、紹興縣開展調研，并會同省監察廳、省發改委赴廣東省及深圳市、順德區學習考察。省人大常委會馮明副主任參加了上述各項調研活動。為全面了解我省企業的投資環境，省人大財經委在省人大常委會辦公廳、省社科院和各市縣人大常委會的配合協助下，對2000多家正在開展或近年發生過投資項目審批的企業進行問卷調查，并對回收的1059份有效問卷進行了數據分析，形成了《浙江省企業投資環境問卷調查分析報告》（見附件1）。在匯總、研究各方面意見建議的基礎上，省人大財經委多次認真討論，形成了調研報告。現將有關情況報告如下：

一、審改工作的進展情況和取得的階段性成果

省政府從去年8月起全面啟動新一輪審批制度改革，目前這項工作正處于實施過程中。從調研情況看，全省各級政府及有關部門對行政審批制度改革工作思想重視，行動迅速，措施有效，成效初顯。主要體現在以下方面：

（一）加強組織領導，審改工作扎實推進。圍繞“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”的總體目標和“減少、規范、創新、建制”的要求，省政府和各市縣政府相繼召開會議，層層部署，明確責任，落實任務。省政府成立了以省長為組長的審批制度改革工作領導小組，各地也都建立了行政一把手負總責、分管領導具體抓的領導責任制。審改工作制度框架不斷完善，一系列重要文件相繼出臺，重點改革任務進一步明確細化。各地、各部門廣泛宣傳，及時報道改革進展情況。

（二）全面清理審批事項，加大簡政放權力度。省審改辦、省法制辦等牽頭部門堅持減字當頭，嚴格把關，加快清理審批事項。全省現行公告執行的1617項行政許可事項，擬減少306項、新增125項（多數為國務院下放管理層級項目，部分為新出臺的法律、行政法規和地方性法規設定項目），合計保留1436項（見附件2），其中省級執行609項，市級執行387項，縣級執行348項，部分地域執行35項，杭州、寧波地方性法規設定57項。對47個省級部門上報的563項非行政許可審批事項，建議保留144項（其中絕大部分由省政府規章、國務院部委規范性文件等設立，由省政府規范性文件設立的只有5項，見附件3）、取消326項、下放53項、轉為行政許可40項。省監察廳認真清理規范審批前置中介服務，反復與省有關部門溝通協商，預計減少服務項目19項，一些服務時限壓縮60-70%，收費降幅最高的達40-50%。

（三）積極改革創新，審批效率不斷提高。針對不同類型，我省創新審批方式，著力優化審批流程。對政府投資項目審批，以“聯審聯辦”為核心，出臺政府投資項目聯合審批實施辦法，在省級層面實現“一門受理、抄告相關、同步辦理、限時辦結”。對企業投資項目審批，以“寬進、簡批”為核心，由核準為備案。對為民服務事項辦理，以“便捷、高效”為核心，拓展辦事范圍，縮短辦事流程，努力實現即時即辦、當場辦結。對開發區前置審批，開展以園區為單位、合零為整統一辦理前置審批試點。各市縣結合當地實際，探索形成了很多行之有效的經驗和做法，如寧波的“標準化”審批、紹興的“模擬審批”、義烏的“三制”辦理模式等。

（四）堅持網上審批和辦事大廳建設并重，服務體系進一步完善。省級部門和部分市縣加快建設網上辦事大廳，努力為企業和群眾提供遠距離、便捷的電子政務服務。據有關資料，目前44個省級部門共有720個事項在網上申報和審批，審批事項網上辦理率達76.8%。基層服務網絡不斷健全，全省1309個鄉鎮（街道）建立了行政服務中心，3萬余個村建成便民服務中心。省、市、縣三級聯網的電子監察系統不斷健全。

從調研情況看，普遍認為我省投資軟環境趨好，審改工作在減少事項、縮短時間、簡化程序、優化服務等方面取得了實實在在的效果，企業得到了實惠，群眾辦事更加方便。據問卷調查，企業對我省行政審批制度的滿意度評價為“非常滿意”、“滿意”的占78%，有81%的被調查者對政府部門服務態度的評價為“非常滿意”、“滿意”。

二、需要重點關注的幾個問題

調研中了解到，雖然各級政府及有關部門做了大量工作，取得了一些成效，但與企業和群眾的期盼還有一定差距，審批事項仍然比較多，程序繁、時限長、效率低等現象依然存在。據問卷調查，約20%的企業從項目申請到取得施工許可證的時間在12個月以上，約20%的企業對行政審批制度的評價為“一般”、“不滿意”，約20%的被調查者對政府各部門的服務態度評價為“一般”、“不滿意”。在進一步深化審批制度改革過程中，需重點關注以下問題。

（一）一些地方和部門在思想認識上有差距，在工作力度上不平衡。審改工作的全局性、系統性、政策性很強，但一些地方和部門或出于本位利益，或習慣于傳統工作模式，造成審改工作推進不力，落實不夠到位，出現“不同步”、“短板”現象。一是對同一事項的審批，部分權限下放，部分沒有下放。如一些企業反映，建筑業企業資質審批已下放，但涉及交通、水利等建筑行業的資質尚未下放，企業仍要跑省里進行審批。二是一些下放權限的“含金量”不足。一些部門將很少履行或者基層不需要的審批事項下放給地方，僅在數字上做文章。有的地方反映，省里將地方修建水廠的權限從5萬噸提高到6萬噸，但目前地方建的水廠大都在10萬噸以上，下放的權限沒有實際作用。三是個別部門將一些審批項目合并或調整為審核、事前備案等，形式雖然改變，但沒有真正達到方便企業、方便基層的效果。四是上下銜接不夠，一些地方難以承接下放的權限。如開發區作為派出機構，在人員編制、機構設置等方面與下放的權限不相適應，導致執法真空、權責脫節。

（二）公平有序競爭的中介市場亟待培育。中介服務是當前審改工作的難點問題，各方意見比較集中。主要體現在以下兩個方面。一是部分中介存在市場壟斷行為。雖然總體上看，我省涉及審批前置的中介服務市場化程度較高，90余項（約占80%）前置中介服務項目市場競爭較為充分，但也還有20余項（約占20%）處于壟斷或市場競爭不充分狀態。有的中介或是行政審批機關的直屬事業單位，或由行政審批機關直屬事業單位、行業協會投資設立，與行政部門政事不分、政企不分，利益聯系密切。二是審批前置多、程序復雜、時限長的問題仍比較突出。據了解，需前置中介服務的審批事項有107項，對應的中介服務項目115項。從收費標準上看，大約60余項中介服務項目有收費標準，其余50余項目前沒有明確的收費標準，靠市場協議定價。從服務時限上看，據調查，震評、安評、環評等10余個項目平均服務時限在2個月以上，最長的采礦權許可環境影響評價大約6個月。問卷調查中企業對房產測量費、白蟻防治費、墻改基金、散裝水泥費等前置事項收費反應強烈。

（三）行政服務中心建設需進一步加強。從企業座談和服務中心考察中了解到，個別部門未能充分授權行政服務中心，一些重要的服務項目、關鍵的辦事環節仍放在原單位辦理。有的部門對已經納入中心辦理的審批事項，仍在原單位受理或“兩頭”辦理，或項目在窗口受理，但證照發放、收費在原單位，使窗口流于形式。在辦事窗口，前臺人員的能力和水平難以應對業務復雜、技術性強的審批任務。

（四）網絡審批服務尚需提升。相對于較為快捷方便的個人網上業務辦理，企業網上審批仍面臨許多障礙。一是功能比較單一，業務范圍較狹窄，對于涉及跨層級、跨部門的審批十分困難。二是技術服務、程序設計、硬件設施不夠到位，保密性、安全性有待加強。三是一些部門存在部門保護主義，不愿與其他部門共享信息。

（五）合法性問題可能會增多。目前全省保留的行政審批事項、非行政審批事項大都有法律法規或規章依據。各地政府和部門的審改創新工作雖然符合改革的方向，但一些探索性的舉措也面臨著法律風險。一些部門因簡化申報材料，在行政訴訟中被判存在一定缺陷。隨著改革進程的推進，這類合法性問題可能會增多，需高度重視和研究防范。調研中還了解到，一些服務中心為追求提高審批速度，采取先辦理后審核的方式，不符合相關法律法規的規定。

三、意見和建議

要繼續深入貫徹國家和省委關于審改工作的決策部署，克難攻堅，密切配合，突出重點，持之以恒，確保改革工作取得實效。

（一）進一步提高認識，依法、持續、深入推進審改工作。要充分肯定審改工作取得的階段性成果，又要充分認識審改工作的長期性、復雜性、艱巨性。要把行政審批制度改革與轉變政府職能結合起來，在深化審改工作的同時，統籌推進事業單位改革、行政事業性收費清理和行政執法體制改革。進一步理順政府與市場、政府與社會的關系，明確政府的定位與職責，以良好的服務激發企業創業創新和社會發展活力。要以企業的認可、群眾的滿意為重要標準，重視實實在在的效果。正確處理合法性與創新性的關系，在依法行政的前提下，加強改革創新工作。加強宣傳引導，總結推廣好經驗，褒揚先進，使廣大群眾、企業了解和支持審改工作。暢通民意反映渠道，廣泛征求、積極采納各方意見，形成全社會共同推進審改工作的良好氛圍。

（二）繼續簡政放權，做到能減則減、能放則放。順應經濟社會發展和群眾需求，繼續清理、精減省級行政審批項目。不斷擴大基層管理權限，做到真放權、放實權。強化協同配合，完善和落實改革配套措施。主動做好國家部委下放職能權力的對應銜接，加強對市縣政府的指導協調，保證國家、省下放的審批項目“放得下、接得住”。

（三）加快簡化審批程序，切實提高審批實效。對于保留實施的審批項目，要在合法的前提下規范審批行為，優化審批流程，壓縮審批時間。全面推進并聯審批，加強部門內部、部門之間的統籌，提升一體化運作水平。推進審批重心前移，充分授權窗口行使審批事項辦理職責，一般形式性審批事項即時辦結，復雜事項限時辦結。加快制定行政審批的詳細規范和標準，進一步減少行政審批自由裁量權。加強作風建設，提高服務質量和水平。強化事后監管，嚴格責任追究，防止行政審批事項取消或簡化后監管職能的“缺位”或“不到位”。

（四）大力推進中介機構改革，形成公平競爭的中介市場秩序。加快改革行政部門與中介機構的管理體制，實現政事分開、利益脫鉤。積極培育社會中介組織，放開中介服務市場，鼓勵和支持民間資本舉辦各類服務機構。進一步降低中介服務收費，簡化中介服務流程。按照優勝劣汰、能進能出的要求，加大規范管理和考核力度，加強行業自律。

（五）建立健全長效機制，鞏固和發展改革成果。建立嚴格準入機制，對新設行政審批事項，充分論證和聽取意見，認真審核，防止“邊減邊增”。建立動態調整機制，定期評估審批項目實施情況，及時予以取消和調整。強化監督檢查，建立審改工作績效評價機制。加快建立網上辦理、信息共享、電子監察一體的全省網上辦事大廳，推廣和完善網上審批。積極探索集中審批。

（六）加大法規規章清理力度，加強法制保障。繼續加快清理涉及審批的政府規章和規范性文件，及時提請省人大常委會修訂地方性法規。各有關部門要抓緊研究論證，做好地方性法規修改完善、規范性文件備案審查工作。對涉及國家法律、行政法規和部門規章的事項，要主動與國家部門溝通、協調，積極向國務院爭取在行政審批度改革方面的先行先試。

附件1：

浙江省企業投資環境問卷調查分析報告

浙江省人大財政經濟委員會 浙江省社會科學院

目前，新一輪行政審批制度改革正在深入推進。為全面了解我省企業投資環境，掌握我省審批制度改革進展情況，省人大財政經濟委員會聯合省人大常委會辦公廳于4月15日至5月10日對全省11個設區市、90個縣（市、區）的企業家就“企業投資環境”進行了問卷調查。省社會科學院負責本次問卷的設計與分析。此次調查共發放問卷2130份，截止5月10日回收11個設區市、60個縣（市、區）問卷1090份，其中無效問卷31份，有效問卷1059份（全省問卷回收情況詳見圖1）。

一、企業投資基本情況

回收的1059份有效問卷中，涉及1059位企業家所投資的各類企業，其中既有國企，又有民營企業，民營企業約占80%，投資領域涉及戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業、傳統優勢產業、現代農業等。1059位被調查的企業家中有全國人大代表9人，浙江省人大代表23人，河北省人大代表1人，省內設區市人大代表116人，省內縣（市、區）人大代表203人；全國政協委員4人，浙江省政協委員12人，省內設區市政協委員100人，省內縣（市、區）政協委員196人。所調查的1059位企業家中有1003位自2009年至今，發生過企業投資行為，其中約1/3投資規模為1001-5000萬元（具體投資規模見圖2）。

976位被調查者填寫了企業從項目申請到取得施工許可證所耗費時間。據統計，約47%的項目可以在6個月以內完成相關手續，有9%的項目投資者須等待18個月以上（具體耗費時間見圖3）。

969位被調查者填寫了各自企業從項目申請到取得施工許可證時所涉及的政府部門數。約72%的企業從申請至取得施工許可證需和10-15個政府部門進行交涉（涉及政府部門數量分布詳見圖4）。

問卷調查顯示，我省目前仍有53%的企業從項目申請到取得施工許可證需耗費6個月以上時間，8%的企業投資要經過20個以上政府部門。

二、企業對投資環境的滿意度

問卷對浙江行政審批制度的滿意度評價分別設為“非常滿意”、“滿意”、“一般”、“不滿意”、“很不滿意”五類。總體而言，企業家對浙江行政審批制度的評價為“滿意”，其中，對浙江行政審批制度的滿意度評價為“滿意”約占56%，持“一般”、“不滿意”評價的為22%（企業家對浙江行政審批環境滿意度評價具體分布見圖5）。

為了解“省外浙商”在外省投資的軟環境，尋找浙江可能存在的差距，問卷針對有省外投資經歷的浙商設計了問題，希望他們對自己在省外投資企業所遭遇的各類審批環境進行滿意度測評。499位有省外投資經歷的浙商，對此進行了回答。結果顯示，對省外行政審批環境評價為“滿意”的約占54%，持“一般”、“不滿意”評價的約為26%（企業家對省外投資審批環境的滿意度分布詳見圖6）。

問卷調查顯示，相較而言，浙江的行政審批環境與外省行政審批環境基本持平，可能還略占優勢。

問卷測評了企業家對涉投資審批事項政府各部門服務態度的滿意度。其中，58%的被調查者對政府各部門的服務態度評價為“滿意”，23%的被調查者評價為“非常滿意”，另外約有19%的被調查者對政府各部門的服務態度評價為“一般”、“不滿意”（企業家對政府審批部門滿意度測評的具體評判見圖7）。

三、企業項目審批必須完成的前置事項分析

問卷調查了企業項目審批前必須完成的前置事項，在“資金申請報告”、“項目申請報告”、“環評報告”等18個選項中，1059份問卷中選擇超過50%的事項有：項目申請報告（94.15%）、環評報告（90.93%）、施工圖設計（81.59%）、施工圖審查（77.81%）、消防審核（72.43%）、能評報告（67.99%）、防雷設計審核（64.87%）等7項（關于企業項目審批前必須完成的各事項詳細情況見圖8）。另外，在被調查者需要自主填寫的“其他”選項中，對需要完成的前置事項反映比較集中的有：繳納白蟻防治費、建筑工地除四害、地質災害安全性評價、岸線審批、安全評價報告、綠化費、墻改基金、散裝水泥收費等。

據測算，中介服務時間約占項目全部審批服務時間的60-70%。為詳細掌握具體是哪些中介服務事項最耗費企業投資者的時間，問卷對此也進行了調查。根據統計，環評報告、消防審核、施工圖設計、項目申請報告、施工圖審查、能評報告等事項依次是投資者認為最耗時的事項（有關耗時較長的事項選擇見圖9）。關于“環評報告”最耗時的原因，有被調查者認為：“公示、公告時間長”、“相關環評報告需要經過縣（市、區）、設區市、省乃至國家環保部門的批復”等；關于“消防審核”最耗時的原因，有被調查者認為：“消防審核可能要召開的專家論證會時間難以掌握”、“消防部門人員少，項目多”等；關于“施工圖設計”最耗時的原因，有被調查者認為：“設計方案調整需要業主與設計方多方商榷，來回溝通的時間長”等。此外，關于項目申請報告、施工圖審查、能評報告等之所以耗時，多數被調查者指出，其共同的原因是他們在當地都是壟斷經營。

在各類中介服務事項中，問卷還調查了企業家認為收費過高的事項。1059份問卷中有463份對此進行了有效作答（有關企業家過高收費事項的調查見圖10）。其中，被調查者在自主填寫的“其他”選項中，對“房產測量”意見較大，他們認為房產測量包括預測與實測，涉嫌重復收費；房產測量采取按每平方米建筑面積計費的收費標準過高。

問卷也調查了企業家認為可能存在壟斷的各類中介服務事項。1059份問卷中，有267份進行了有效作答（有關企業家認為存在壟斷的事項調查見圖11）。在267份作答問卷中，企業家認為相關壟斷事項主要集中在“消防審核”、“環評報告的編制”、“防雷設計審核”等3個方面。尤其是“防雷設計審核”，不少企業家認為具體從事防雷設計審核的防雷檢測站實際上是各氣象局的下屬單位，而且在各行政區域，只有氣象局下屬的防雷檢測站才有資質進行防雷設計審核。因此他們認為所謂的審核就是政府部門在變相收費。

四、企業對我省行政審批制度改革的若干建議

此次問卷調查，被調查者對我省開展的新一輪行政審批制度改革的建議主要圍繞五個方面。一是希望建立健全集中審批制度，進一步抓好行政服務中心建設，拓展其服務功能，做到審批職能盡可能集中，嚴格崗位責任制、首問負責制、限時辦結制、服務承諾制。二是全面推進聯合審批制度，創新網上審批制度，實現審批材料、信息的資源共享；對涉及2個以上部門審批的事項，均實行聯合審批，采取“一窗受理、聯合踏勘、集中會審、同步辦理、限時辦結”的方式，積極開展項目聯合審批和多證聯辦工作。三是希望建立審批前置中介服務規范化管理制度，要切斷部門與中介機構的利益鏈，尤其是要認真清理帶有實質性的“部門—規章（規范性文件）—利益”的各種行政規章、規范性文件，切實減少各種附加于企業投資過程中的“條件”或“環節”。四是希望建立審批事項準入機制。嚴格新設行政許可和非行政許可的依據、程序，杜絕簡減—膨脹現象的發生。五是希望政府管理要由事前審批更多地轉為事中事后監管，實行“寬進嚴管”。