理順體制，健全機制，加強高速公路應急管理體系的建設

【摘要】重視和加強高速公路應急管理體系建設，是保障國家交通干道暢能的必然要求，是保障人民群眾安全便捷出行的必然要求，同時也是彰顯公共部門行政能力、構建責任政府的必然要求。本文通過全面分析高速公路突發事件的種類及預期影響，結合當前高速公路應急管理現狀中存在的不足，從理順體制和健全機制兩個方面提出了加強高速公路應急管理體系建設的對策。

【關鍵詞】高速公路；應急管理

我國高速公路在上世紀90年代中后期開始加快發展，隨著認識的統一以及經驗的積累，特別是社會經濟發展對高速公路的新需求不斷增加，高速公路建設呈現出跨越式的迅猛發展態勢。隨著高速公路在國民經濟建設和人們生產生活中的作用不斷提升，社會對高速公路的關注度也與日俱增。近年來，一系列高速公路重大突發事件不時見諸于媒體，尤其是在今年初發生的五十年旱見的冰雪災害中，高速公路應急管理能力遭受到前所未有的嚴峻考驗，引起了業內人士、政府部門乃至全社會的深刻反思，更進一步凸現出高速公路應急管理體系建設的重要性和緊迫性。

1. 高速公路突發事件的種類及影響分析

高速公路突發事件是指包括交通事故、自然災害、治安刑事案件、恐怖事件、群體性事件、公共衛生事件等影響高速公路正常運行的事件。要建立健全完善有效的應急管理體系，首先必須對高速公路可能發生的各類突發事件及預期影響具有清醒而充分的認識。綜合多年來國內外高速公路運行情況，突發事件主要有以下幾種表現形式：

1.1重（特）大交通事故：高速公路通行車輛發生碰撞或翻覆，造成多人傷亡或交通堵塞、中斷的事件。

1.2自然災害：包括出現冰雪雨霧等惡劣天氣，以及發生洪水、泥石流、滑坡、塌方、地震等地質災害。

1.3火災、爆炸：高速公路設施或通行車輛發生失火或爆炸。

1.4危化品泄漏：高速公路通行車輛運載的易燃易爆物品或有毒化學物品，因裝載不規范或發生交通事故造成泄漏。

1.5公路嚴重損毀：高速公路路面發生坍塌，或公路橋梁、涵洞、上跨橋等構造物發生垮塌、損毀及承載能力嚴重下降等。

1.6群體性事件：群體性組織為表達自身利益訴求，采取圍攻、靜坐、游行、集會等方式對高速公路正常通行和運營秩序造成影響的事件。

1.7恐怖事件：恐怖組織或個人使用暴力或其他破壞手段，攻擊高速公路及其設施、通行車輛和人員，制造社會恐慌，以脅迫政府或社會滿足其政治要求。

1.8治安刑事案件：高速公路上發生的如盜竊、搶劫、聚眾斗毆、人身傷害等違法治安管理處罰法或刑法，危及高速公路正常營運的案件。

1.9共衛生事件：高速公路上發生的造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

各類突發事件對高速公路的預期影響是多方面的。首先，最直接、最常見的是交通影響，如導致路面濕滑、能見度下降、高速公路通行能力降低，以及道路擁堵、中斷、乃至封閉等。其次是經濟影響，包括設施及車貨損毀、人員傷亡等造成的直接經濟損失，和通行費下降、運輸中斷帶來的社會生產生活物資供應體系趨緊等各方面間接經濟損失。第三是環境影響，主要表現在危化品泄漏、蔓延后，對公共水體和周邊空氣、農田、居民生活環境造成的重大污染。最后，還可能帶來政治影響，對公眾生活、社會穩定、政府形象產生的一系列影響。以上各方面的影響，有些情形下是單獨發生，也有可能通過競合后產生綜合效應；有些影響是短期的、可測的，但更多重大突發事件造成的影響是深遠的、難以估量的。

2. 當前高速公路應急管理現狀及存在的問題

目前，高速公路應急管理的主要力量是各高速公路運營管理單位、路政、交警部門，根據實際情況再通知急救、消防、環保、公安、安監等部門參與。在處置過程中，運營單位主要負責監控、報警、聯絡，路政部門負責保護路產路權和維護秩序，交警部門負責交通秩序管理、事故責任認定和治安刑事案件，急救部門負責人員傷亡處理，消防則負責火災、危化品泄漏的處置。環保、公安、安監則視情況分別參與環境污染、重大治安刑事案件和重大安全生產事故的處理。以上單位或部門，主要是通過接警單位對信息進行處理，然后按照各單位（部門）的職責和權限相互通報信息，分別啟動應急預案，開展突發事件的應急處置工作。各單位（部門）之間主要通過電話聯系的方式進行溝通。而涉及到跨路段的應急處置，尤其是跨省際路段的應急處置時，則往往要通過有關上級部門進行協調。

根據當前現狀看來，我國高速公路突發事件應急管理還存在以下問題：

2.1預警監測力度不夠。在應急管理的運作程序上，全國高速公路都不同程度存在重突發事件爆發后的現場處理，而輕事前預警和善后的現象，呈現出兩頭輕中間重的畸形資源格局。目前已建或在建的高速公路，大多數已配備了先進的監控、通信等機電系統，但這些系統大都服務于收費管理和內部通信，缺乏對如惡劣天氣等各種交通異常信息進行有目的的監測、采集、整理、匯總和分析，提前發布預警信息，采取預防措施。目前高速公路突發事件的信息還是來源于當事人或目擊者報警，以及巡查人員發現，難以做到有效的事前預防。

2.2統一指揮調度乏力。當前高速公路應急管理是由不相隸屬的相關部門按照各自職責參與，沒有權威部門（如各級政府）對各部門進行統一指揮協調和督辦，各部門響應不及時，應急處置合作程度不高，施救協作不夠融洽，導致施救效率較為低下等現象時有發生。只要有一個部門不能做到快速反應，所形成的“短板效應”就會對應急管理效率造成影響。尤其是發生如2008年初雪災一樣跨區域、跨省際、跨路段、影響范圍廣泛的突發事件時，各省分、各部門的統一指揮和協調更為困難。

2.3應急資源準備不足。客觀來看，由于目前普遍缺乏對高速公路應急管理的全盤考慮和統籌規劃，在各部門各自為政的情況下，高速公路應急管理的人力資源主要來自于運營管理單位、路政、交警、消防等各職能部門；救災物資主要由運營管理單位儲備供應。在缺乏國家行政體系的充分重視和專項資金準備的情況下，高速公路應急資源準備還處在較為薄弱的初級階段，應付一般突發情況尚可，一旦發生重大特殊情況，或發生大范圍的重大突發事件，人、財、物、機械等應急資源的調用容易陷入捉襟見肘的局面，從而影響應急管理的高效進行。

2.4信息共享溝通不暢。目前，我國大多數高速公路的機電系統在數據結構、數據傳輸方式等均不盡一致，造成信息利用率低、集成程度差。同時，高速公路幾大主要管理部門，如高速公路運營管理單位、路政、交警等，均有其各自的信息采集方式，而且它們采集到的信息側重點、信息類型都不盡相同。幾大部門間不僅缺乏有效的信息溝通和共享，其各自擁有信息的融合度也很低。

3. 加強高速公路應急管理體系建設的對策

近年來，經過非典、雪災等特大公共危機事件的經驗和教訓后，國家和各級政府以及全社會對公共突發事件應急管理的重視程度在不斷提高。尤其是2007年《突發事件應對法》的頒布實施，為突發事件應急管理提供了有力的法制保障。但針對高速公路應急管理現狀中存在的問題，還迫切有待在健全體制和機制建設方面依法加以完善。

3.1以“四個明確”為重點，依法理順高速公路應急管理體制。為快速高效地處理高速公路突發事件，必須建立一個職能明確、責權分明、組織健全、運行靈活、統一高效的應急管理體制，并用法制化的手段明晰政府各職能部門的職責，以實現應對突發事件時各部門間的高效協調運作。

3.1.1明確政府主導地位。《中華人民共和國突發事件應對法》第九條明確規定“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及具體職責由國務院規定”。高速公路在國民經濟發展和社會生產生活中具有至關重要的地位，因此，毫無疑問，高速公路的應急管理依法應當由政府統一領導，綜合協調。只有政府對高速公路緊急突發事件給予應有的重視和關注，才能充分有效地協調各職能部門，才能及時高效地調集各類資源，提高應急管理效率。

3.1.2明確應急管理機構。為確保政府對高速公路應急管理的領導職能得到履行，政府（尤其是國務院和省級政府）亟須建立一個高層次的應急管理常設機構，以保證在危機狀態下能夠高效地協調各個職能部門的協作。在實際運作方面，該機構應由政府及各職能部門的領導、相關領域的專家智囊團組成，正常情況下，應定期就某一領域中當年或者更長時間內可能產生的危機進行預警分析和風險評估，并據此制定危機管理的戰略、政策和規劃；當高速公路重大突發事件發生后，它應當轉為統一指揮、決策和協調機構，代表政府以高度的權威和專業力量組織開展應急處置和救援工作。

3.1.3明確職能部門職責。高速公路突發事件的復雜性、多樣性和牽涉廣泛性，要求必須由多個部門共同參與應急管理，目前，已經確定的就有運營管理部門、路政、交警、消防、醫療、公安、安監、環保、氣象等部門。此外，在2008年特大冰雪災害中，軍隊、武警也是高速公路抗災保暢的中堅力量之一。同時，志愿者等社會力量在特大危機處理中也成為一支不容忽視的補充力量。因此，要有效整合上述各種力量，形成合力，就必須高度明確各部門在高速公路應急管理中所承擔的職責，合理分工，各司其職，有條不紊地開展應急處置工作，防止權責不清、互相推諉、消極等待等不良形象發生。

3.1.4明確應急處置預案。應急預案，是開展高速公路應急管理工作的操作規程，是科學高效進行應急處置救援的必備前提。目前，全國高速公路的應急預案大多由運營管理單位或相關管理部門依照各自職能分別制定，法制層次低，權威力度不大，實施保障不夠。因此，應當進一步加強高速公路應急管理的法制保障力度，國家級、跨省際的高速公路網應通過制定國務院行政法規或規章來規范應急管理，各省則相應通過制定政府規章來規范省內高速公路的應急處置。在預案中，應按照高速公路突發事件的嚴重程度和可能擴散的范圍，制定不同級別、不同層次的預案，明確不同類別突發事件的響應級別、響應范圍、響應部門、響應措施和響應時間。同時，應急管理機構還應組織加強應急預案的日常演練，加強搶險救援技能訓練，從而確保緊急情況下各部門能快速響應，啟動預案。

3.2以“六大機制”建設為保障，提升高速公路應急管理效率。

3.2.1監測預警機制。真正有效的應急管理，不僅表現在事件發生以后的應對能力，還要求在事件發生前，有充分的預見和周到的防范。高速公路突發事件的監測預警，首先要健全高速公路交通信息采集、監測和反饋系統，要充分利用多種信息采集方式，包括監控設施、人工巡查、報警電話、交通流檢測器等，對現有的道路狀況和交通信息進行統計、分析和數據挖掘，及時發現異常情況，及早發出預警信息。其次要建立高速公路氣象災害預報預警系統，在沿線合理分布觀測點，加大氣象監測力度，以便對可能發生的災害性天氣和地質災害及時采取預警和應對措施。最后，要大力發展信息化智能交通建設，充分應用GIS地理信息技術等各種高科技技術和手段，構建高速公路應急管理系統平臺，提高對各種信息的自動采集和分析處理效率，把握應急處置的先機。

3.2.2資源準備機制。資源準備是高速公路應急管理中最為基礎性的內容，資源的儲備水平與抗風險能力是成正相關的。因此，政府應當加強對高速公路應急管理資源的全盤考慮和統籌規劃，（1）建立應急救災物資儲備系統，針對高速公路可能發生的突發緊急情況，責成各部門相應儲備應急所需的大型機械、救災物資、運輸設備、專用器材和特殊場所（如危化品儲存倉庫等），確保緊急情況下能隨時調用。（2）提供應急專項資金保障，要在現有的財政管理制度設計中，為高速公路應急管理設立專門的預算支出項目，確保特大突發事件處置的經費來源。（3）提供后備支援力量，要把解放軍、武警部門以及志愿者等各種社會力量作為高速公路應急管理的堅實后盾，加大軍民共建、警路共建、路地共建力度，在必要情況下，及時有力調集各方力量保障高速公路安全暢通。

3.2.3統一聯動機制。高速公路應急管理各部門應當建立暢通及時的通訊系統，做到資源互享、信息互通、人員互動，在政府應急管理機構的統一指揮協調下，形成合力，全力開展應急處置和救援工作。大部分高速公路運營管理單位具有設施先進、功能完備的監控中心，應急管理機構可以以此為依托，建立應急指揮中心，深入了解現場情況，做到科學決策，靠前指揮。

3.2.4快速反應機制。據現有研究表明，高速公路突發事件的響應時間每縮短1分鐘，事件清除時間可縮短4到5分鐘；在事故發生后30分鐘內死亡的人數占總死亡人數的85%以上，如果有效救援能在30分鐘內實現，事故致死率將大為降低。因此，建立快速反應機制，對于減少人員傷亡和事件清除時間，具有重要意義，是高速公路應急管理中至關重要的原則。要實現快速反應，首先要在高速公路沿線合理分配和布局救援力量，采取就近調度；其次要不斷改進應急救援裝備，提高救援能力；最后要強化各部門預警和值班管理，明確制定接處警響應時間，科學量化指標，切實保障處置救援效率。

3.2.5過錯問責機制。由于高速公路應急管理涉及多個職能部門，為避免因個別部門響應不及時、應對不力或措施不到位，影響突發事件的整體處置效率，對人民群眾生命財產安全造成不必要的損失，甚至引起狀況進一步惡化的現象發生，必須建立和落實高速公路應急管理過錯問責機制，嚴格按照有關的法律法規和制度對責任人員進行嚴肅處理，以維護公共利益和法律的尊嚴，以確保高速公路應急處置和救援的高效進行。

3.2.6信息發布機制。現實表明，新聞媒體在現代民主政治社會中的地位和作用越來越重要，越來越不容忽視。良好的信息溝通機制可以保證信息準確、及時地傳遞，以便政府及職能部門快速制定突發事件應對的政策和決策，因此，在高速公路的應急管理過程中，要充分重視公民的知情權，建立統一協調的信息發布機制，為處置突發事件營造有利的輿論環境。首先要實時進行信息收集、統計和發布，統一發布口徑和導向。第二，要增加透明度，暢通渠道。要重視和發揮媒體在應急管理中的積極作用，主動與媒體作深入地溝通、協調和合作，使媒體在應急管理機構的正確引導下充分介入。第三，要完善應急信息管理的聯動機制。突發事件發生后，應急管理機構應迅速率先發布事件的過程，激濁揚清，要創造媒體公正介入的秩序，保持適度的新聞自由，讓公眾了解事件真相。要運用信息網絡技術，實現各部門信息及時溝通以及整個社會資源的協同運作。

4. 結束語

高速公路突發事件應急管理是一項牽涉面廣、需要多個部門共同參與的系統工程，在當前我國分部門、分災種的應急管理體系下，各部門之間應當進一步加強配合，充分履行自身職能。值得肯定的是，《突發事件應對法》的頒布實施，為預防和減少突發事件，規范突發事件應對活動提供了強有力的法律依據；各級政府對高速公路突發事件的應急管理也日益重視，我們應當以此為契機，認真踐行科學發展觀的要求，依法健全和完善高速公路應急管理體系，切實保障人民群眾生命財產安全和道路暢通。

[文章編號]1619-2737（2013）01-25-802