供水行業(yè)市場化背景下的水價改革

【摘要】長期以來供水行業(yè)發(fā)展滯后，已經(jīng)和城市的發(fā)展水平不相適應。要推動供水行業(yè)的市場化改革，必須要首先理清價格機制。通過分析供水行業(yè)的市場化改革的模式，及這種模式中水價利益相關三方的關系和期望，從政府職能轉(zhuǎn)變、水價計算方法、財政補貼和水資源節(jié)約等角度提出深化水價改革的總體思路，并對水價改革要注意的問題進行了補充。

【關鍵詞】供水行業(yè)；市場化；水價改革

在過去的30多年里，國內(nèi)工業(yè)領域的企業(yè)改革已基本完成，而包括供水行業(yè)在內(nèi)的公用事業(yè)領域的改革卻才剛剛提上日程。由于長期以來水價形成機制的不成熟，供水行業(yè)的發(fā)展沒有可靠的資金保證，其發(fā)展水平已經(jīng)和城市的發(fā)展需求不相適應。加上供水成本和服務成本提高、水資源逐漸減少等原因，供水價格亟待調(diào)整。水價制定的合理性直接決定政府履行職責水平、供水企業(yè)的積極性和消費者的滿意度。因此，水價改革成為供水行業(yè)市場化改革的核心內(nèi)容，要推動供水行業(yè)的市場化改革，必須要首先理清價格機制。

1. 水價的特點和組成

（1）城市供水具有商品和公益的雙重屬性，水價必須在滿足公共服務公益性的同時，保證企業(yè)的基本利益訴求。

（2）2004年國務院頒布的《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知中》明確提出，水價應包括基本水價、水資源費、水利工程水費和污水處理費4個部分。水資源費為保護水資源，提高用水效率，反映我國水資源稀缺狀況而征收；水利工程水費為合理分配和利用水資源，保證水利工程必需的建設和維護費用而征收；污水處理費為反映治理水污染和保護水環(huán)境所付出的成本；只有基本水價能夠反映供水企業(yè)運營的全部成本。

2. 國內(nèi)水價制度的沿革

（1）國內(nèi)城市水價制度的變化可以分為四個階段：公益性無償供水階段、政策性有償供水階段、水價改革起步階段和水價改革發(fā)展階段。總體來看，城市供水逐步完成了由福利水向商品水的轉(zhuǎn)變，水價也完成了從補償一定成本向在核實成本基礎上適當盈利的轉(zhuǎn)變。

（2）1998年原國家計委和建設部聯(lián)合發(fā)布了《供水價格管理辦法》，對城市供水價格的調(diào)整方法做了規(guī)定。2004年，國務院辦公廳發(fā)布的《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》，對供水尤其是節(jié)約用水做了嚴格規(guī)定。2006年，國家發(fā)改委《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》的征求意見稿，以加強對城市供水成本的監(jiān)管，提高政府定價的科學性和合理性。

3. 深化水價改革的基本思路

水價涉及的利益相關方包括政府、供水服務提供者和消費者。2002年建設部在《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》中提出了供水企業(yè)的市場化改革采取“特許經(jīng)營”模式，在該模式中供水服務提供者和政府之間建立起合作關系，而不是監(jiān)管關系。在供水行業(yè)市場化背景下，政府仍然是城市供水的責任主體，供水服務提供者通過引入先進的技術和管理提供更好的城市供水服務。在這項三方關系中，政府的期望在于城市供水能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展，供水服務提供者的期望在于有合理持續(xù)的利潤，企業(yè)能夠健康發(fā)展，而消費者期望在于的到優(yōu)質(zhì)、足量、可靠的城市供水，水價在可承受范圍內(nèi)。

因此，深化水價改革需要首先明確政府的供水責任邊界，加快政府的職能轉(zhuǎn)變；其次，以全成本的方式確定供水企業(yè)收入需求，在消費者價格承受能力和政府財政支出能力間取得平衡；再次，在滿足經(jīng)濟社會用水需求的基礎上，發(fā)揮價格杠桿作用，促進水資源節(jié)約。

3.1明確政府責任邊界，加快政府職能轉(zhuǎn)變。地方政府要按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的要求，盡快從直接參與經(jīng)營管理轉(zhuǎn)向加強市場監(jiān)管、完善公共服務，建立起完善的監(jiān)管體系和工作機制的方向，切實轉(zhuǎn)變政府職能。行業(yè)主管部門要認真貫徹國家有關法律法規(guī)，制定行業(yè)發(fā)展政策、規(guī)劃和建設計劃；協(xié)助相關部門做好企業(yè)成本核算和監(jiān)控，提出價格調(diào)整意見；對獲得特許經(jīng)營權的企業(yè)履約情況、產(chǎn)品和服務的質(zhì)量、經(jīng)營計劃實施情況以及安全生產(chǎn)情況進行監(jiān)督。[1]

3.2建立以全成本模型為基礎的水價形成機制。水價改革的邏輯起點在于完全成本定價，城市水價包括的基本水價、水資源費、水利工程水費和污水處理費中，水資源費和水利工程費由政府以政策的形式確定，污水處理成本單獨核算，地方政府所能調(diào)控的主要是基本水價。基本水價由供水成本（供水生產(chǎn)的運營和維護成本）、費用（銷售費用、管理費用和財務費用）、稅金（供水企業(yè)應繳納的稅金）和利潤組成。應按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營用水合理計價的原則，保證社會平均利潤率的水平，從而更好鼓勵和引導經(jīng)營者來參與供水設施的經(jīng)營管理。

3.3加強水價成本監(jiān)管。要建立供水水質(zhì)和服務成本定期監(jiān)審制度，及時掌握企業(yè)經(jīng)營成本狀況，防止成本和價格不合理上漲。通過建立健全成本約束機制，完善相關定額和標準、進行區(qū)域同行業(yè)成本比較和績效評價，定期公布經(jīng)營狀況和成本信息，激勵經(jīng)營和作業(yè)者改進技術、降低成本。[2]要堅持水價形成機制改革和企業(yè)經(jīng)營管理體制改革相結合，以供水水質(zhì)的提高、服務水平的提高為落腳點，確保水費收入和財政補貼“取之于水，用之于水”，最終促進供水行業(yè)的發(fā)展。

3.4根據(jù)消費者的水價承受能力做好政府財政補貼。在核實供水成本、確定盈利標準、明確供水企業(yè)收入需求后，水價的制定成為了政府財政補貼與居民水費支出之間的平衡問題。為保障民生，確保供水行業(yè)的公用屬性，政府在水價制定過程中要充分考慮用戶的實際承受能力，并通過公共財政對低收入人群的支持和補貼，更好的滿足社會對這項公共產(chǎn)品的需要。完善的補貼機制，確保低收入家庭的基本用水。就目前而言，水費支出控制在不超過國內(nèi)人均收入水平的1%～2%大部分消費者的經(jīng)濟上可以承受。

3.5在滿足經(jīng)濟社會用水需求基礎上，促進水資源節(jié)約。我國總體上存在水資源短缺，水資源分布不均的現(xiàn)象，2004年國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》，提出要建立以節(jié)水和水資源合理配置為核心的水價機制。各地需要基于所在區(qū)域資源環(huán)境條件，在城市供水滿足經(jīng)濟社會用水需求基礎上，調(diào)整水價，促進節(jié)水。居民價格需求彈性小，且國內(nèi)居民自身已有較強的節(jié)水意識，水價提高對生活用水節(jié)約的效果不會太明顯。而占總用水量50%非居民用水和商業(yè)用水的需求價格彈性較高，適當提高非居民用水和商業(yè)用水價格，對水資源的節(jié)約和合理配置將有著顯著效果。

4. 水價改革中應注意的問題

4.1完善社會公眾參與機制。

要尊重社會公眾的知情權，鼓勵公眾參與監(jiān)督，通過建立通暢的信息渠道，完善公眾咨詢、監(jiān)督機制，及時將產(chǎn)品和服務質(zhì)量檢查、監(jiān)測、評估結果和整改情況以適當?shù)男问较蛏鐣肌Ｒ浞职l(fā)揮社會輿論的力量，增加公眾對水價調(diào)整的影響力。如前所述，水價調(diào)整聽證會不應是供水企業(yè)與消費者的價格博弈，而是政府與消費者之間支付方式的協(xié)調(diào)溝通會。政府應通過價格聽證會廣泛聽取各方面意見，制定合理水價。

4.2合理利用社會資本和國外資本。

通過引入外資、先進的技術和管理，對于推動供水行業(yè)的發(fā)展有著積極意義。但是政府需要加強對社會資本和國外資本的控制，避免其以高溢價方式獲得水務項目后，最終以水價大幅上漲的方式，將經(jīng)營壓力轉(zhuǎn)嫁到公眾頭上。因此，對大中城市供水設施，中方必須控制設施總供給能力的百分之五十以上[3]，以保證對社會資本和國外資本的引導，防止水價過快上漲。

參考文獻

[1]中華人民共和國建設部.市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法[Z].2004-3-19.

[2]中華人民共和國建設部.關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見[Z].2005-9-10.

[3]中華人民共和國建設部.城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定[Z].2000-5-27.

[文章編號]1619-2737（2013）01-23-548

[作者簡介] 甘曉東（1972-），男，籍貫：陜西鳳翔人，職稱：工程師，學士，研究方向：供水生產(chǎn)管理。

鐘艾陽（1986-），男，籍貫：湖北荊州人，職稱：助理工程師，學歷：碩士，研究方向：工程項目管理。