關(guān)于《溫州市民間融資管理?xiàng)l例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：

受省政府委托，我對(duì)《溫州市民間融資管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）作如下說明：

一、立法必要性

溫州是我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展最早、民間資本最為充裕、民間金融最為活躍的地區(qū)之一。長(zhǎng)期以來，溫州民間融資在解決不同層次融資需求、彌補(bǔ)銀行信貸不足等方面發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，民間融資也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。2011年下半年爆發(fā)的溫州民間借貸風(fēng)波，很大程度上與民間融資法制不健全、民間融資管理無法可依密切相關(guān)，亟待通過立法予以解決。

在溫州金融綜合改革試點(diǎn)方案中，“規(guī)范和發(fā)展民間融資，制定規(guī)范民間融資的管理辦法，探索建立民間融資備案管理制度”位列十二項(xiàng)任務(wù)之首。因此，開展民間融資管理立法，促使民間融資行為法制化、規(guī)范化，已十分必要和迫切。

二、草案的起草過程

2012年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)。2012年4月，夏寶龍書記在溫州金改第一次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上明確要求加快溫州民間融資立法工作。2012年9月，我省正式啟動(dòng)溫州民間融資地方立法。草案最早基礎(chǔ)稿由溫州市政府為主起草。溫州市在理論和專項(xiàng)課題研究的基礎(chǔ)上，多次召開制度建設(shè)需求、立項(xiàng)論證評(píng)審、階段性成果論證評(píng)審等各種意見征求會(huì)，廣泛征集主管部門、融資參與主體、專家學(xué)者的意見建議，經(jīng)多次修改形成草案初稿提交省金融辦。省金融辦收到文稿后，迅速組織專門工作小組負(fù)責(zé)此項(xiàng)目，并邀請(qǐng)省法制辦、省人大法工委、財(cái)經(jīng)委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干同步參與，多次召集省級(jí)相關(guān)部門和經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等參與討論和論證，兩次征求14個(gè)省級(jí)部門和各市金融辦的意見，數(shù)次閉門集中修改文稿，于4月底正式向省政府提交草案送審稿。省法制辦收到送審稿后，按照特事特辦的原則快速啟動(dòng)相應(yīng)程序，赴溫州市開展立法調(diào)研，征求專家意見，按立法要求再次書面征求省級(jí)有關(guān)單位以及設(shè)區(qū)的市特別是溫州市政府的意見，組織召開由省級(jí)有關(guān)部門參加的立法協(xié)調(diào)會(huì)，向省人大財(cái)經(jīng)委、省人大法工委專題匯報(bào)、溝通，經(jīng)反復(fù)研究、論證、修改，形成了《溫州市民間融資管理?xiàng)l例（草案）》。7月17日省政府第9次常務(wù)會(huì)議審議通過了草案。

整個(gè)草案起草過程，始終得到省人大、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視和悉心指導(dǎo)。李強(qiáng)省長(zhǎng)于5月3日就做好該項(xiàng)立法工作、加快立法進(jìn)程專門作出批示。省人大馮明副主任、王永昌副主任等領(lǐng)導(dǎo)分別帶領(lǐng)相關(guān)同志專程赴溫州開展民間融資立法調(diào)研。朱從玖副省長(zhǎng)多次聽取匯報(bào)，提出針對(duì)性、專業(yè)性很強(qiáng)的指導(dǎo)意見，并帶領(lǐng)省人大法工委、省法制辦、省金融辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志專題赴京，向全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、中國人民銀行匯報(bào)我省民間融資立法情況，并在京召開了專家咨詢會(huì)。根據(jù)朱從玖副省長(zhǎng)的要求，草案報(bào)省政府常務(wù)會(huì)議前，省金融辦、省法制辦、省人大法工委有關(guān)負(fù)責(zé)同志再次赴京進(jìn)行專題匯報(bào)和聽取意見。

三、需要說明的幾個(gè)問題

草案共7章49條，分別為總則、民間融資服務(wù)、民間借貸、定向債券融資和定向集合資金、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。

（一）關(guān)于適用范圍。本條例適用于溫州市轄區(qū)內(nèi)的民間融資活動(dòng)及其監(jiān)督管理。本條例所稱的民間融資，是指自然人、非金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)法人和其他組織相互之間，通過民間借貸、定向債券融資、定向集合資金等方式，進(jìn)行民間資金融通的活動(dòng)。草案主要規(guī)范三大類主流民間融資行為：民間借貸、定向債券融資、定向集合資金。

（二）關(guān)于民間借貸。草案重點(diǎn)調(diào)整資金借款人行為，同時(shí)兼顧調(diào)整出借人行為。民間借貸規(guī)范涉及借貸主體、借貸金額和人數(shù)、借貸利率、資金使用等問題。

1.草案主要規(guī)范因生產(chǎn)經(jīng)營需要而進(jìn)行的民間資金借貸活動(dòng)。小額及日常性消費(fèi)借貸不納入立法調(diào)整范圍。

2.首次規(guī)定大額民間借貸強(qiáng)制備案制度。民間借貸運(yùn)行在地下，政府部門無法了解具體情況，多數(shù)情況下是出了事之后才介入，這是近年來溫州民間融資隱患爆發(fā)，事先難以預(yù)警防范的重要原因。對(duì)于小額的民間融資、一般互助性及生活消費(fèi)類借貸，不要求備案。只有當(dāng)融資額度達(dá)到一定規(guī)模、主要用于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，才要求備案。融資額度較大、涉及人數(shù)較多的民間融資帶有明顯的公眾（社會(huì)）性質(zhì)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，很可能會(huì)演變?yōu)槿后w性事件。因此，有必要通過立法予以規(guī)制。雖然推動(dòng)民間融資備案難度很大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這一制度對(duì)于規(guī)范民間融資十分重要。草案規(guī)定：借款人一次借款額度或者累計(jì)借款額度達(dá)到一定金額，或者涉及的出借人達(dá)到規(guī)定數(shù)額，借款人應(yīng)當(dāng)向地方金融管理部門備案。（見草案第13條）

為了讓大額民間借貸備案制度落到實(shí)處，草案做了正向鼓勵(lì)和反向約束兩方面的制度設(shè)計(jì)。正向鼓勵(lì)包括：（1）處理民間融資糾紛時(shí)，備案的材料可以作為效力較高的證據(jù)。（2）國家機(jī)關(guān)處理涉嫌非法集資、非法證券活動(dòng)、非法經(jīng)營等案件時(shí)，備案的材料可以作為民間融資行為合法性的重要依據(jù)。（3）政府應(yīng)當(dāng)對(duì)履行民間借貸備案義務(wù)的當(dāng)事人予以政策支持，特別是稅收補(bǔ)償政策，以消除參與主體民間融資陽光化后的稅負(fù)顧慮。反向約束主要有：應(yīng)當(dāng)備案而沒有備案的，或提供虛假備案材料的，由地方金融管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，予以公示；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)個(gè)人和單位處以一定數(shù)額的罰款。（見草案第29、40條）

3.關(guān)于民間借貸利率。目前的主要依據(jù)是最高人民法院1991年8月13日發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》中的一項(xiàng)規(guī)定：民間借貸的利率可以適當(dāng)高于銀行的利率，各地人民法院可根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數(shù)）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)。在草案準(zhǔn)備過程中，我們?cè)O(shè)想設(shè)立一個(gè)利率上限，這在我省民間金融實(shí)踐中有很強(qiáng)的實(shí)際需求，且對(duì)抑制不合理的高利貸會(huì)有很強(qiáng)的正向作用，但考慮到國家金融主管部門有明確的不同意見，以及最高人民法院正在研究制定的新的民間借貸審判司法解釋可能對(duì)利率會(huì)作出新的規(guī)定，草案最后只作了原則性規(guī)定：民間借貸利率由借貸雙方協(xié)商確定，但不得違反國家有關(guān)限制利率的規(guī)定。（見草案第14條）

（三）關(guān)于企業(yè)及項(xiàng)目的直接融資。草案針對(duì)溫州市民間融資實(shí)際情況，根據(jù)溫州金改方案有關(guān)設(shè)想，設(shè)計(jì)了兩種定向私募融資工具，其合格投資者比《證券投資基金法》規(guī)定的合格投資者門檻低，以便讓更多的具有一定資產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的投資者能夠參與投資。同時(shí)，草案明確要求融資方要及時(shí)按約定的時(shí)間與方式披露相關(guān)信息。

草案規(guī)定的定向融資包括定向債券融資和定向集合資金融資，作為今后中小企業(yè)融資的兩種重要方式。與民間借貸相比，定向非公開融資更需要加強(qiáng)融資前后的指導(dǎo)和管理，在擴(kuò)展企業(yè)融資自主權(quán)和有效防范潛在風(fēng)險(xiǎn)上取得更好的平衡。

1.企業(yè)定向債券融資。本草案的定向債券融資具有以下特征：一是規(guī)定發(fā)行主體為溫州市轄區(qū)內(nèi)注冊(cè)登記的具有法人資格的企業(yè)。二是規(guī)定非公開發(fā)行，合格投資者人數(shù)不超過二百人，并與企業(yè)公開發(fā)行債券區(qū)別開來。三是規(guī)定企業(yè)融資具體條件，且融資后企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率不高于百分之七十，以保障企業(yè)債券發(fā)行質(zhì)量和償債能力。四是規(guī)定融資前應(yīng)當(dāng)事先向溫州市地方金融管理部門登記。五是用于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。（見草案第16、17、18條）

2.定向集合資金。主要為小資金對(duì)接投資項(xiàng)目而設(shè)計(jì)。該制度具有以下特點(diǎn)：一是具有專業(yè)資產(chǎn)管理能力的管理人。二是非公開發(fā)行，每期募集資金的合格投資者人數(shù)不超過二百人。三是規(guī)定管理人募集資金總額不得超過其凈資產(chǎn)的八倍，并應(yīng)當(dāng)由溫州市轄區(qū)內(nèi)具備國家規(guī)定條件的金融機(jī)構(gòu)托管。四是每期定向集合資金中管理人應(yīng)當(dāng)有不少于百分之十的出資，募集合同另有約定的除外。五是規(guī)定募集前應(yīng)當(dāng)事先向溫州市地方金融管理部門登記。六是定向集合資金應(yīng)當(dāng)用于募集時(shí)確定的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目。經(jīng)持有三分之二以上資金份額的合格投資者同意，閑置資金可以用于溫州市轄區(qū)內(nèi)不超過六個(gè)月的短期拆借，但其數(shù)額不得超過該期定向集合資金總額的百分之三十。七是每期定向集合資金獨(dú)立核算，各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)隔離。（見草案第19、20、21、22條）

（四）關(guān)于民間融資專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。草案主要設(shè)定了三類民間融資專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)：

1.民間資金管理企業(yè)。是指在溫州市轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的從事定向集合資金募集并管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)。通過其專業(yè)經(jīng)營管理，將分散的民間資金聚集起來，并以股權(quán)、債券等形式投資到實(shí)體企業(yè)和政府鼓勵(lì)的建設(shè)項(xiàng)目。由于該機(jī)構(gòu)從事社會(huì)資金的管理，具有一定的公眾性和風(fēng)險(xiǎn)性，從審慎性原則出發(fā)，草案規(guī)定，民間資金管理企業(yè)在工商注冊(cè)登記后應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向地方金融管理部門備案。對(duì)該類機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本、管理資金規(guī)模、投資方向等作出明確規(guī)定。（見草案第6、7、19、20、21、38條）

2.民間融資信息服務(wù)企業(yè)。是指在溫州市轄區(qū)內(nèi)開展供求資金撮合、理財(cái)產(chǎn)品推介等融資中介服務(wù)的企業(yè)。其主要業(yè)務(wù)是解決借貸雙方信息不對(duì)稱、運(yùn)作不規(guī)范的問題，降低交易成本和投融資風(fēng)險(xiǎn)。草案對(duì)民間融資信息服務(wù)企業(yè)提出了相應(yīng)規(guī)范要求。（見草案第8、9條）

3.民間融資行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。是指為民間融資活動(dòng)提供行業(yè)服務(wù)，并接受地方金融管理部門委托，從事發(fā)布民間融資綜合利率及指數(shù)等相關(guān)信息，收集、統(tǒng)計(jì)民間融資活動(dòng)信息并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估，建立民間融資信用檔案，對(duì)民間融資的資金使用和履約情況進(jìn)行分析，受理民間借貸備案等事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)。（見草案第11條）

（五）關(guān)于民間融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)目前溫州市人民政府及所轄各縣（市、區(qū)）人民政府都已設(shè)立金融辦的實(shí)際，草案將金融辦定位為地方金融管理部門，并賦予相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限和措施。（見草案第5章）

此外，鑒于溫州金融綜合改革屬于國家試點(diǎn)，《條例》經(jīng)省人大常委會(huì)審議通過后，除按照《立法法》要求報(bào)送全國人大常委會(huì)、國務(wù)院法制辦備案外，省政府辦公廳將另行報(bào)送中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，并建議由省高級(jí)人民法院報(bào)送最高人民法院，便于國家相關(guān)方面了解、掌握我省民間融資管理立法情況，爭(zhēng)取國家有關(guān)方面更多理解和支持，日后出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)能夠多兼顧我省實(shí)際情況。

以上說明和《溫州市民間融資管理?xiàng)l例（草案）》，請(qǐng)予審議。