浙江省人大財政經(jīng)濟委員會關(guān)于《溫州市民間融資管理條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

根據(jù)今年立法計劃，為做好《溫州市民間融資管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）的審議工作，從7月份開始，省人大財政經(jīng)濟委員會聽取省政府法制辦、省政府金融辦關(guān)于條例草案起草情況的匯報，赴溫州、瑞安開展立法調(diào)研，聽取了溫州市政府關(guān)于溫州市金融改革及民間融資活動基本情況的匯報，征求了當?shù)卣嘘P(guān)部門、人大代表、金融專家、各融資主體對條例草案的具體修改意見，召開了有7個省級相關(guān)部門參加的立法座談會，征求意見。省人大常委會馮明副主任參加了座談和調(diào)研活動。財政經(jīng)濟委員會9月13日召開全體會議，對條例草案進行了審議?，F(xiàn)將審議情況報告如下：

溫州是我國民營經(jīng)濟發(fā)展最早、民間資本最為充裕、民間融資最為活躍的地區(qū)之一。長期以來，溫州民間融資在一定程度上緩解了部分中小微型企業(yè)和“三農(nóng)”融資難題，增強了經(jīng)濟運行自我調(diào)整和適應(yīng)能力，在彌補銀行信貸不足、滿足部分市場主體融資需求方面發(fā)揮了積極作用。但是，由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)監(jiān)管，溫州民間融資基本上處于自發(fā)和無序狀態(tài)，存在較大的風險隱患。同時，溫州作為金融綜合改革試驗區(qū)，在先行先試探索實踐中，一些先進的制度設(shè)計、監(jiān)管方式和實際操作，迫切需要通過地方立法予以確定和規(guī)范，為全國地方金融改革提供借鑒。

財政經(jīng)濟委員會認為，加快制定溫州民間融資管理方面的地方性法規(guī)是十分必要的。省政府提請審議的條例草案內(nèi)容符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，具有較強的可操作性，較好地體現(xiàn)了地方立法特色。同時，根據(jù)調(diào)研情況，提出以下意見建議。

一、關(guān)于民間借貸主體。根據(jù)條例草案第二條、第十二條的規(guī)定，企業(yè)之間的借貸也屬民間融資范疇。在有條件的放開企業(yè)間借貸限制的同時，也要看到企業(yè)間借貸畢竟不同于正規(guī)金融，具有一定風險，需要加強對企業(yè)間借貸的規(guī)范管理。建議增加條文規(guī)定，明確非金融機構(gòu)不得以放貸為主業(yè)，嚴格規(guī)制非金融機構(gòu)以牟利為目的，專門進行對外放貸甚至通過對外吸儲來維系資金鏈周轉(zhuǎn)的行為。

二、關(guān)于民間融資服務(wù)機構(gòu)。條例草案第六條、第八條、第十一條對民間融資服務(wù)機構(gòu)作出了規(guī)定，構(gòu)建了較為完整的民間融資服務(wù)體系。為便于規(guī)范和監(jiān)管，建議進一步明確三類民間融資服務(wù)主體的定義，對設(shè)立條件及監(jiān)督程序、行業(yè)規(guī)劃、數(shù)量控制第內(nèi)容作出具體規(guī)定；對民間資金管理企業(yè)、民間融資信息服務(wù)企業(yè)的經(jīng)營范圍進行限定，僅限于民間資金管理、民間融資信息服務(wù)，不得兼營其他業(yè)務(wù)。此外，鑒于國家和省對小額貸款公司有關(guān)事項已有明確規(guī)定，條例草案不必再作規(guī)定，建議刪除條例草案第十條規(guī)定內(nèi)容。

三、關(guān)于民間借貸利率。在立法調(diào)研中，對民間借貸利率是否進行適當?shù)男姓深A(yù)，設(shè)定處罰利率上限的問題爭議較多?？紤]到國家正在推進利率市場化改革，以及利率本身屬于中央權(quán)力范圍。我們認為，條例草案第十四條對利率問題只作原則性規(guī)定是合適的，建議將“但不得違反國家有關(guān)限制利率的規(guī)定”修改為“國家對利率另有規(guī)定的從其規(guī)定”。

四、關(guān)于民間借貸的備案制度。條例草案第十三條規(guī)定了民間借貸的備案制度，這只是從行政管理秩序的角度設(shè)定備案，而不影響民間借貸合同的生效。備案制度對民間融資陽光化、規(guī)范化，塑造良好的溫州民間借貸信用體系有重要作用。建議進一步明確備案的法律形式，并明確備案的內(nèi)容，應(yīng)包括資產(chǎn)負債表等相關(guān)材料、履約情況及合同重大變更等情況。

五、關(guān)于民間融資監(jiān)管與風險防范。金融風險防范是金融工作的生命線，在推進民間融資陽光化、規(guī)范化的同時，也要強化風險防范意識，特別是要注意防范民間融資所可能引發(fā)的系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險。建議在條例草案第五章監(jiān)督管理中，進一步明確政府的主體責任，研究設(shè)置相關(guān)配套制度，規(guī)定有關(guān)風險防范和應(yīng)急聯(lián)動機制?？少x予地方金融監(jiān)管部門相關(guān)賬戶的調(diào)查取證及必要的行政強制措施等相應(yīng)職權(quán)，并對監(jiān)管權(quán)進行必要的限制，以充分保護民間融資當事人。還應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我約束作用，增加相應(yīng)條款。

同時，建議增加有關(guān)風險處置機制內(nèi)容，對條例草案規(guī)定的應(yīng)登記而未登記的民間融資糾紛，法院可暫不受理，先交由聯(lián)動處置機制進行甑別、處理。可先通過破產(chǎn)程序等平臺來處置，有助于查清涉嫌非法集資活動的相關(guān)事實，集中化解民間融資風險。

六、關(guān)于法律責任。調(diào)研中普遍反映條例草案對法律責任的規(guī)定總體處罰偏輕，造成違法成本低問題。一些禁止性規(guī)定沒有相應(yīng)的法律責任。如：被監(jiān)管單位和個人不配合監(jiān)管的法律責任缺失（條例草案三十三條）；民間融資信息服務(wù)企業(yè)違規(guī)從事部分禁止業(yè)務(wù)的法律責任缺失（條例草案第九條）；高利轉(zhuǎn)貸牟利的法律責任缺失（條例草案第十二條）。建議對相關(guān)條款作進一步研究，同時在法律責任中強化對發(fā)生風險后監(jiān)管機構(gòu)法律責任的追究。

七、其他具體修改建議。

1.建議條例草案第十二條中明確出借的本金應(yīng)當是自有合法的資金，增加規(guī)定出借人權(quán)益保護的條款。

2.條例草案第十八條、第二十條對定向債券融資和定向集合資金募集的登記制度作了規(guī)定。建議應(yīng)按照設(shè)定行政許可的標準來表述條文的相應(yīng)內(nèi)容，增加設(shè)置相應(yīng)的救濟途徑等。

3.目前，國家已對證券公司即下屬專業(yè)資產(chǎn)管理機構(gòu)，建立起了明確、專門的監(jiān)管體系。條例草案第十九條規(guī)定范圍過寬，建議根據(jù)國家規(guī)定的專業(yè)資產(chǎn)管理機構(gòu)不納入定向集合資金管理人范疇，并對該條規(guī)定的“特定的生產(chǎn)經(jīng)營項目”進一步明確。

4.對備案信息是否采信，不僅由商業(yè)化運營的金融機構(gòu)自主決定，更大程度上取決于備案信息的真實性和準確性，強制規(guī)定并無意義。建議對條例草案第二十九條作進一步修改。

5.條例草案第三十四條對民間融資向不特定對象宣傳推介作出了禁止性規(guī)定，在實踐中很難操作，實際上也存在合法經(jīng)營的形式，應(yīng)允許合法平臺如服務(wù)中心的民間借貸的登記行為及網(wǎng)絡(luò)借貸的宣傳推介，明確于非法集資的區(qū)分，建議進一步研究。

以上報告，請予審議。