論礦產資源法律制度的不足與完善

作者簡介：稂穎（1985.9-）女，云南省安寧市人 昆明理工大學法學院 研究方向：資源與環境保護法

摘 要：礦產資源對我們的生產生活有重要意義，我國礦產資源法律制度自改革開放以來取得了不小的進步，但是現行的礦產資源還是有很多不足之處。本文對礦產資源法律制度展開了分析，并針對礦產資源法律制度中的不足提出了幾點建議。

關鍵詞：礦產資源； 法律制度； 缺陷； 完善

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）01-0000-02

礦產資源是人類社會賴以生存和發展的不可缺少的自然資源，具有重要的作用與意義。為了保證礦產資源的可持續利用以及處理好礦產資源代內與代際的公平，必須完善保護礦產資源的法律制度。

一、礦產資源概述

（一）礦產資源的概念

礦產資源指經過地質成礦作用，使埋藏于地下或出露于地表、并具有開發利用價值的礦物或有用元素的含量達到具有工業利用價值的集合體。包括各種金屬礦產、非金屬礦產和能源礦產。礦產資源既包括在當前技術經濟條件下可以開發利用的物質，也包括具有潛在價值的未來條件下可以開發利用的物質1。

（二）礦產資源的特點與意義

礦產資源具有三個基本特點：第一，不可再生性。礦產資源是經過幾千萬年、幾億年甚至幾十億年漫長的地質年代形成的。第二，稀缺性。地球上礦產資源的總儲量是有限的。第三，不均衡性。由于礦產是受地質條件的作用而產生的，因此礦產資源在地殼上的分布極不均勻。第四，可耗竭性。礦產資源是有限的，它的形成需要成千上萬年，如果人類不合理的規劃開發利用礦產資源，遲早有一天礦產資源會被開發枯竭。

礦產資源是人類賴以生存和可持續發展、促使市場經濟完善和實現社會主義強國的重要物質基礎，甚至決定其戰略地位。因此，保護和合理利用礦產資源具有重要的現實意義和長遠的歷史意義。

二、我國現行礦產資源法律制度的缺陷

礦產資源在我國自然資源中占有重要地位，特別是1996年《礦產資源法的修正》，加強了相關法律制度的操作性和科學性。但是隨著社會的進步以及對自然資源的需求日益提高，現有的法律制度還是存在不少的問題。

（一）礦山環境保護過于原則

開采礦產資源會對環境和地質構造造成破壞，勘探和開采過程中破壞植被，在山體上留下巨大的坑洞甚至可能造成地質災害。《礦產資源法》第15條、第21條和第32條以及實施細則中，都提到了要“加強環境保護”卻沒有提出具體可行的操作辦法。

（二）礦業權取得和流轉的局限

盡管《礦產資源法》修改后允許礦業權流轉，但礦業權的取得與流轉卻又存在著種種限制，適應現代經濟生活。首先在礦業權上，我國法律將礦業權分割為探礦權和采礦權，并且規定取得探礦權利人在找到可供開采的礦產后，并不能當然得取得采礦權，僅僅是取得優先采礦權。在實踐中，探礦權人要取得采礦權還需設立礦山企業并且要達到一定的資質條件。我國《礦產資源法》的規定帶有計劃經濟色彩的規定在實踐中無助于礦產資源的有效配置，使得整個礦業權的流轉缺乏市場。

（三）礦產資源稅費制度規定的缺陷

《礦產資源法》第5條規定：“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。”礦產資源所有者即國家所有。要想從國家那里取得礦業權必須是有償的。

我國現行法律制度關于礦產資源有償取得的規定的缺陷主要表現在以下幾個方面：第一，礦產資源稅費設置不合理。礦產資源補償費是采礦人開采不可再生礦產資源而對作為礦產資源所有者的國家的補償，是國家對礦產資源所有權收益的重要組成部分，但現行的礦產資源補償費太低，平均只有 1.18%，沒有成為有償開采制度的主體，不能真正反映國家的礦產資源所有權的財產收益。2第二，稅收制度不利于合理利用礦產資源。國家征收礦產資源會將礦產品洗選加工的增值部分納入稅基，無疑會挫傷礦山企業進行礦產品深加工的積極性。第三，礦產資源收益分配不合理。初次分配中國家作為礦產資源所有者，只有礦產資源補償費體現了其經濟權益，但平均只占整體受益的 1.18%，不能真正反映國家對礦產資源的財產收益。第二次分配中礦山企業的增值稅過高，同時資源稅未能很好地調節級差受益與超額利潤，沒能體現公平。3第四，沒有設立礦山環境保護專項資金。在礦產資源稅費制度的設計中，沒有規定因礦產資源有償取得的稅費設立專項礦山環境保護基金。

（四）礦產資源監督管理的不足

《礦產資源法》的立法宗旨在于保障礦產資源的合理利用和良好的礦區生態環境，同時對礦業企業的日常生產生活進行監督管理。但由于種種原因，這些監督管理制度仍是粗線型的。礦產資源監督管理的不足主要表現在以下幾個方面：第一，礦產資源監督管理混亂。《中華人民共和國礦產資源法實施細則省》規定省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門主管本行政區域內礦產資源勘察，開采的監督管理工作。4隨著市場經濟的發展，地方政府為了增加地方財政收入，肯定會擴大資源占有量，以壯大地方礦業，這樣各行政區劃的監管都從自身利益出發，不可避免的導致礦產資源監管的混亂；第二，各部門監管不協調。目前我國法律對于這一問題的規定是粗略的，只是確定協調管理的主體范圍，但并沒有具體規定 其具體的職能范圍。這在實踐中往往會造成部門管理的沖突。例如，礦產資源勘探開發與林業部門的沖突，由于礦產的勘探要破壞一些地表的植被，勘探時間又有可能同林業的防火期造成沖突，這就需要地勘部門與林業部門進行協調。而實際的協調過程中總會發生當地的林場不允許地勘人員上山的問題。這些都是由于部門不協調造成的。第三、礦產資源信息不完善。我國礦業屬于物權需要進行公示，但是我國的現狀還是礦產資源信息不公開，缺乏統一管理，使大量的信息不能為廣大用戶使用。

（五）礦產資源法律責任制度不夠完善

現行的礦產資源法律責任制度中，法律責任實現方式過于單一，行政處罰手段使用過濫，用行政法律責任處理礦產資源法涉及的民事法律關系。探礦權和采礦權作為用益物權，具有物權的效力，礦業權人可以行使物權的排他效力、物上請求權效力、優先權效力和追及效力。礦業權人在探礦權、采礦權受到他人侵犯時，有權要求對方承擔相應的民事法律責任。開采礦產資源，給他人的生產生活造成損失的，開采人應當依法承擔民事賠償責任5。

（六）礦產資源管理社會參與與多元化管理手段的不足

長期以來，政府包攬了資源的供給，使得市場機制在這一領域的導入缺乏相關條件的配合。資源本身的物品屬性使其成為市場交易客體方面顯得十分困難。我國目前礦業資源一方面強調國家行政管理的廣度，另一方面在管理的手段上卻依然是直接管制為主，最多輔以罰款、吊銷許可證等強制手段。在市場經濟體制下，經濟手段使用的缺乏，公眾參與意識的薄弱，政府失靈是難以避免的。由于利益的驅動，還可能誘發權力尋租和腐敗現象。目前的行政管理體制還忽視礦產行業協會的自律管理作用，依靠行業組織的非政府性質對目前濫采濫挖，爭相壓價的礦產資源開發利用現象進行管理，也會有利于減少礦產資源開發中的“權利尋租”現象。

三、完善礦產資源法律制度的幾點建議

為了保護礦山環境和礦產資源，提高礦產資源的開采、利用的效率，有必要針對我國的現實情況對礦產資源法律制度的不足予以完善。現筆者根據上文的分析，提出幾點完善礦產資源法律制度的幾點建議。

（一）確立礦業地役權以保護礦山環境

礦業地役權是指為了使礦區采礦權的有效行使，采礦權人與礦區或者周邊土地的權利人簽訂的，而進行采礦通行或架設管線、施工、取水、排水等行為的地役權合同，以及國家作為需役地人通過地役權合同在礦區設立地役權，以實現促進環境保護、生態平衡和礦產資源有效開發與利用等目的。前者屬于普通的地役權，即采礦權人為了采礦行為的進行與供役地人所簽訂地地役權合同。而后者我認為國家作為礦產資源所有權人對采礦權的取得予以必要的限制（包括對權利主體、權利內容和權利期限等方面的限制），以及國家出于公共利益的需要或者被許可人有違法行為時可以停止許可或不再續期許可，這些限制都可以看作是國家作為需役地人對礦區所設的地役權。這種特殊的地役權中，國家為了公共利益的需要以及礦產資源的有效開發與利用成為需役地人，采礦權人則成為供役地人。

確立礦業地役權后，當采礦權人為了追求經濟利益過度開發礦產資源導致礦山環境破壞時或有破壞的可能性時，地役權人可以介入要求賠償以及保護礦山環境。以達到保護礦產資源以及周邊居民和采礦工人生命安全、財產安全的目的。

（二）完善法律制度以促進礦業權的流轉

在相關法律中可以規定在符合相應法律規定的條件后，探礦權人可以直接取得采礦權的法律地位，另外，明確礦業權的物權地位，在現有經濟體制和實際情況看，礦業權流轉不得牟利的規定已經不適合我國礦業權的實際情況，故應取消礦業權流轉不得牟利的規定，6相應的在法律制度的完善過程中可以考慮礦業權的流轉可以參照物權流轉的制度。或者也可以采取變通的方式即根據實踐的需要，增加礦業權轉讓的情形，同時簡化礦業權取得手續，提高地質礦產行政主管機關的辦事效率，從多方面促進礦業權市場高效運轉，更好的發揮其資源配置的作用。

（三）完善礦產資源的稅費制度

第一，合理分配國家、礦業權人、投資者之間的經濟利益。國家的經濟利益分配主要有3個方面，即分別作為所有者、主權者、投資者所獲取的經濟利益；礦業權人在企業中只獲得經營者的利益；投資者所獲得（包括國家）的經濟利益是礦產資源的收益減去權利金、稅收、礦業權人所得的利益。第二，建立合理的中央與地方的利益分配機制。依照我國礦產資源分級管理的現狀，依法實行“分級收益”，應將一部分財產收益權下放到地方，可以減少管理層次，降低管理成本，發揮財產最大效用的激勵與約束機制，同時提高地方政府的積極性與主動性。第三，將礦產資源稅與礦產資源補償費合并為權利金。礦產資源稅與礦產資源補償費都是從量計征，本質都體現了礦產資源所有者權益，都是礦產資源國家所有權的利益實現形式，所以應將現行的礦產資源補償費和資源稅合并，實行國際通用的權利金。不僅解決了目前對資源稅的爭論，也保證了國家從礦產開采中得到公平合理的補償，維護國家作為礦產資源所有者的權益。第四，修改礦山企業增值稅的稅項計算，解決增值稅負擔過重問題。在WTO的有關文件中將“從自然界直接取得物質和能量的產業”定義為第一產業，世界各主要礦產國都普遍將礦業劃為第一產業，我們也應把礦業回歸到第一產業，同時根據第一產業的特點，對現行的增值稅稅率進行調整，由“生產型”向“消費型”轉化，將礦山企業交納的權利金、基本建設投資和固定資產折舊費加入礦山企業成本核算，降低增值稅稅基，徹底減輕礦山企業的負擔。這樣不僅有利于提高礦業投資者的積極性，而且會鼓勵企業采用先進技術、加大科技投入。

（四）改善礦產資源監督管理

首先，通過法律明確礦產資源行政主管機關職責的規范化，同時完善礦產資源行政管理的程序法律規范的制定，對礦產資源行政給與一定的法律制約，使礦產資源行政管理與行政訴訟法相結合。其次，注重礦產資源行政管理的制度創新設計。借鑒森林法的護林員、漁業法的政檢察員制度，增設礦產資源特別行政主體，規定相應的職責內容、履行方式和職責權限，并在此基礎上，尋找適當時機將自然資源的概念引入到訴訟中，建立專門的資源法院或資源糾紛仲裁委員會，促使礦產資源糾紛的解決手段多元化。最后，加強礦產資源管理的經濟法律制度。革新傳統的行政管理方式注重管理手段創新，增加經濟調整手段的運用。淡化礦產資源管理中行政強制性管理色彩：要堅持公益性地質調查和商業性地質工作分開的原則，加強社會利益的公益性地質調查，為商業性礦產勘查減少自然風險，引導商業性礦產勘查發展。7

（五）完善礦產資源法律責任制度

首先，要增加礦產資源民事法律責任的規定，增加礦業權保障實現的具體條款和內容，解決以行政處罰代替民事賠償問題；其次，對刑法中的相應罪名進行補充完善，并且修改《礦產資源法》相應條文使引用的《刑法》條文序號和內容要與1997年《刑法》的規定保持一致；此外，要對法律載明的所有限制性、禁止性條款均設定相應的法律責任，從制度上解決違法成本低、守法成本高的問題。最后，進一步完善礦產資源行政責任，使礦產資源民事責任、行政責任和刑事責任更好地協調，以更好地處罰浪費礦產資源的行為保護礦資源。

（六）建立完善礦產資源公眾參與制度

現行的礦產資源監督主要是行政機關，隨著礦產資源日益市場化操作，單純的行政機關的監督會限制礦產資源有效開發與利用。并且礦產資源安全不僅是一種國家經濟安全，更是一種關乎社會穩定和發展、關乎每個人的日常生產生活的重要問題。8礦產資源安全從本質上來說就是社會國家運作基礎的安全。強調礦產資源安全的公眾參與，對于礦產資源安全以及有效地開發與利用有著重要意義。

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[9] 孫佳欣.淺談我國礦產資源法律保護問題及對策[J].工會博覽，2009（12）：57.

[10] 姜喜冬.完善孔國目前礦產資源法律制度的幾點思考[J].科技時代，2011（7）10-11.

注解：

① 孫野：“關于我國礦產資源的法律保護”，載《決策與信息》，2010年第11期，第54頁。

② 姜喜東：“論我國礦產資源法律制度的現狀及主要缺陷”，載《中國地質礦產經濟學會地礦經濟理論與應用研討會論文集》2010年，第281頁。

③ 高兵、王麗艷：“礦產資源的稅費制度初探”，載《資源與產業》2006年第3期，第108頁。

④ 《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第8條第2款。

⑤ 李海婷、胡欣：“礦產資源法律責任制度研究”，載《中國礦業》2010年第18期，第46頁。

⑥ 孫佳欣：“淺談我國礦產資源法律保護問題及對策”，載《工會博覽》2009年第12期，第57頁。

⑦ 姜喜東：“完善我國目前礦產資源法律制度的幾點思考”，載《科學時代》2011年第7期，第11頁。

⑧ 吳雪梅：“礦產資源安全的法律保障”，載《商品與質量》2011年第1期，第76頁。