論征收中公共利益界定權的合理配置

作者簡介：王紹勤，（1983.4-），籍貫：江蘇省興化市 研究方向：刑法

摘 要：公共利益界定權不僅僅指某一機關的一次性界定，涉及到多個階段、多個機關的權力分配。因此，應將界定權依照一定的標準進行細分。我國不能將界定權分配于行政機關，而應設置三位一體的權力配置格局。

關鍵詞：征收 公共利益 界定權 配置

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）01-0000-01

近年來，隨著我國城市化進程的加快，因征收引發的社會沖突不斷加劇，關于公共利益的討論正是如火如荼。討論的焦點集中于公共利益的界定，包括公共利益的界定標準、范圍以及界定主體等。我國《憲法》第10條第3款規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。《物權法》第42條第1款規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。此外，其他法律如《土地管理法》和《城市房地產管理法》等也均有類似的規定。然而，就目前的立法文件而言，僅國務院頒布的《國有土體上房屋拆遷與補償條例》等行政法規對公共利益進行了部分界定，而更高位階的法律文件并未作出明確的規定，對于界定權的配置也未作出合理的回應，由此引發的社會事件數不勝數，使得界定權配置的研究成為必要且迫切的。

一、公共利益界定權的內涵

顧名思義，公共利益的界定權是指在國家實行征收過程中，賦予某個或者某些機關對公共利益的范圍進行界定的權力。界定權解決的是界定主體及其權限的問題。由于征收過程中的復雜性以及參與主體主觀判斷的差異性，使得界定公共利益的工作不可能一步到位，換句話說，不是任何單一的機關作出單一的界定就能夠保障征收真正以公共利益為目標。因此，有必要劃分界定的階段，全方位保障。以公共利益界定的不同階段及界定的功能為標準，可以將界定權分為立法的界定權和個案的界定權。

所謂立法的界定權，是指通過立法確定公共利益的邊界。換言之，立法的界定權屬于立法機關，即立法機關以立法的形式對公共利益的范圍或者邊界進行了界定。立法意義上的界定權可以解決界定標準的統一、防止實踐中自由裁量權的濫用等問題。

所謂個案的界定權，是指在具體的征收個案中，對于是否出于公共利益的需要而引出的征收前的界定以及征收后的界定，并由此涉及到的界定權的分配。筆者認為，立法上的界定是十分必要的，但“徒法不足以自行”，最終還要依賴于有關機關的適用。即便立法上作出了界定，也不可能窮盡所有的可能性，所謂的兜底條款也只是給了執行機關更大的自由裁量權，無益于征收的合法性。征收前的界定是指在行政機關作出征收決定前申請有權機關對征收行為是否緣由公共利益的需要進行的界定。征收后的界定是指在征收決定作出后，對于因公共利益界定所引發的爭議，由有權機關進行裁決。

二、我國征收中公共利益界定權分配現狀

我國對于公共利益界定權的分配沒有明確的規定。《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條對公共利益進行了列舉式的規定，說明我國存在著立法意義上的界定權，但該立法的界定權存在著天然的缺陷。《條例》是由國務院制定的，那么該條對公共利益的界定正是國務院這一行政機關對公共利益行使的界定權。事實上，即便拋開這條隱性的界定權規定，在大量的拆遷實踐中，公共利益界定權一直控制在行政機關手中。“行政機關經常在沒有或缺乏明確法律規定的情況下，直接以公共利益的名義做出行政決定”。[1]這正是拆遷引發大量社會沖突的主要原因之一。首先，房屋征收拆遷過程中尤其是舊城改建等項目，政府憑借國家所有權實施征收并轉讓給開發商，政府無疑是獲利者。由具有重大利益關系的政府界定何為公共利益從而進行征收，顯然是不合理的；其次，有限政府理論要求政府最小程度地干涉民眾的生活。梁慧星先生認為，征地拆遷應是開發商為了商業利益與土地使用權人、房屋所有權人直接協商，是一種單純民事法律關系。 如果行政機關能在此過程中保持中立，那么由其進行界定并無不可。然而，一個行政主導型的社會，行政權力的龐大以及政府利潤的誘惑，使得政府難以保持中立。因此，唯一的解決之途是將政府的界定權轉移到其他機關。

三、我國征收中公共利益界定權的合理配置

我國在征收過程中公共利益的界定權應由人大及其常委會行使。且不論中國的人民代表大會制度的實際運作是否還在遭受有名無實的詬病，至少形式上人民代表大會是由選民選舉產生的，代表著選民的利益；其次，人民代表大會是權力機關，擁有公共利益的界定權是題中應有之義。“立法層面對公共利益認定與立法主體的職權有關，立法主體自然擁有對公共利益的認定和制定規則的權力。”[2]再次，“如果中國的全國和地方人大或其常委會能夠對土地征收和補償方案的決定發揮實質性的作用，那么目前困擾中國社會的征收問題將得到根本的解決，由此引發的社會矛盾和利益沖突將得到根本的緩解。”[3]盡管中國的人大制度運作不盡如人意，但這并不能成為人大及其常委會行使界定權的阻礙。相反，對于界定權的行使正是使得人大積極作為的表現，同時也是很好制約行政權力的契機。

此外，人大的界定權并不能否定法院對公共利益的界定權。司法具有終局性，尤其就個案而言，因對公共利益的不同理解而引發的訴訟等，法律對公共利益的范圍規定較模糊的，就要依賴于法官的自由裁量權作出裁決。“即使私人開發促進當地的公共利益，法院也可以通過審查征收手段和目的之間的合理關系，為征收行為的“公共性”提供最低程度的保證。”[4]

綜上所述，合理的界定權分配應該絕對排除行政機關，主要分配于權力機關，部分授予司法機關。我國應設置三位一體的界定權分配格局。第一，由法律（而不是行政法規）規定公共利益的邊界，即由全國人大或全國人大常委會行使立法的界定權，在全國范圍內針對征收過程中公共利益的界定起概括的作用。第二，征收決定作出前，提交本級人大或人大常委會進行公共利益認定，并作出公共利益認定書，以此作為征收決定的依據。這是一項事前審查，雖然總體上看，該項工作比較繁瑣，且在立法界定之后再進行事前審查或界定是多此一舉。然而，正如上述，立法的界定并不能絕對排除行政機關濫權之嫌。因此，個案的事前界定是必要的。第三，征收決定作出后，不能保證執行者完全遵從公共利益的目的，由此而引發是爭議應交由法院裁決。即法院具有審查權，但該項權力是被動的，必須是與征收決定具有利害關系者提出，法院在審查時，應作出是否屬于公共利益的判斷。

參考文獻

[1] 張軍，李佳蔚：《論公共利益之合理界定——以‘中國最牛的釘子戶’為視角》，載《行政與法》2008年5期

[2] 張軍，李佳蔚：《論公共利益之合理界定——以‘中國最牛的釘子戶’為視角》，載《行政與法》2008年5期

[3] 張千帆：“公共利益”的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》，載《中國法學》2005年第5期。

[4] 同上